国有重点大型企业监事会撤并之后：国资监管迎变局

曹煦

履职近20年后，“国有重点大型企业监事会”完成了它的历史使命。

按照十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，不再设立国有重点大型企业监事会。其职责与国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计一并划入审计署。

《中国经济周刊》记者注意到，在国务院国资委官网“委领导”栏目中已找不到王文斌的名字，他此前的职务正是分管国有重点大型企业监事会的国资委副主任。

“这不是简单的职能和权力划分，一定要放在国资监管体系向管资本转变的改革背景下考量，这是国家治理体系现代化的具体实践和重要内容。”长期关注国资监管的国家行政学院研究员张春晓在接受《中国经济周刊》记者采访时说。

18年间，国有重点大型企业监事会做了什么？

根据现行的《国有企业监事会暂行条例》，国企的监事会由监事会主席、专职监事和兼职监事组成。其中，监事会主席由国务院任命，副部长级国家工作人员担任；专职监事由监事会管理机构任命，由司（局）、处级国家工作人员担任；监事会中的企业职工代表由企业民主选举产生。

此外，国企监事会的成员每届任期3年，每年对企业定期检查一至两次，并可以根据实际需要不定期地对企业进行专项检查。

截至记者发稿日（3月29日），国务院国资委官方网站上的“机构概况”一栏的信息仍包括“国有重点大型企业监事会”，包括20位监事会主席和29个办事处。每位监事会主席分管一至两个办事处，多数监事会主席通常负责3至5家央企的监督工作。不过也有例外，比如监事会主席郜风涛就负责联系中国航空、中储粮、中储棉、中国医药、中国华电、中广核、中国建材7家央企。

此外，监事会每年会提交一份所联系央企的监督检查报告，其中一般包括经营管理和改革发展情况总体评价、存在的主要问题及处理建议、企业领导班子和主要负责人履职情况及奖惩任免建议3个部分。其中“存在的主要问题”一般包括违法违纪违规问题、企业重大经营管理问题、上年度报告反映事项处理结果。

记者翻阅过往报告发现，“建议采取措施挽回损失、防止国有资产流失、追究有关人员责任、建议调整岗位”等描述都是常见的措辞。据内部人士介绍，对央企的年度监督报告要报国资委党委会通过，副部级以上央企的监督报告还要报国务院。

多位受访人士表示，监事会在防止国有资产流失、实现国有资产保值增值、推动企业改革发展中起到了不可替代的作用。

今年2月，王文斌曾评价监事会的“功能”：一是建立了一条独立于企业的信息渠道，实现了出资人与所出资企业之间的信息对称；二是有效发挥了监督制衡作用，推动企业依法合规经营；三是促进了企业内控体系的建立和完善，进一步夯实了管理基础；四是及时预警企业的重大风险，有效维护了国有资产安全；五是发挥了警示作用，规范了企业负责人的履职行为。

国资委数据显示，党的十八大以来，国有重点大型企业监事会累计实地检查中央企业及重要子企业5684户，列席企业会议10157次，谈话20679人次，对13家企业开展集中重点检查，揭示企业各类问题和风险12226项，向国务院和国资委报送各类报告1362份。

特别是在央企“走出去”参与全球竞争中，国有重点大型企业监事会从2010年起连续8年开展对央企境外资产的监督，先后对67家央企的793个境外项目开展了监督和检查，涉及资产总额2.55万亿元、合同额4900多亿元，发现各类问题和风险2600多项。

“如果对监事会5个方面的作用加以概括和总结，我想可以有16个字，‘有形监督、无形约束、成果隐性、影响深远。”王文斌如是说。

监事职能需要“从虚到实”

被监督的对象如何评价外派监事会？

“相对于董事会和股东会，监事会运作还是一个薄弱环节，其作用还远远没有充分发挥。”某央企中层干部李军说，“基本上只有每年開工作会时才能看到监事会主席，讲话也比较务虚。”

此外，面对体量庞大、事务繁杂的央企，实际操作中可能出现一个人联系一家甚至多家央企的情况，这对监事的精力和能力提出了重大挑战。“当前国资管理权和经营权都在向企业不断下放，监事会需要对企业运行很懂行的专业人才，而现状是形式大于内容。”李军对《中国经济周刊》记者谈了他的个人看法。

2016年6月，中央第十四巡视组向国资委党委反馈的巡视情况显示：“实施监管有欠缺，存在越位、错位、不到位等问题，追责问责制度不健全，监督力度不够，对央企存在的一些问题督促整改不力。”

监事会队伍就曾暴露过问题。国有重点大型企业监事会第17办事处原主任、正局级专职监事王克勤，任职期间利用其负责联系检查中央企业的职务便利，在介绍、承接中央企业项目，介绍应届毕业生入职国企等方面为他人提供帮助，多次收受他人给予贿赂共计人民币970万元，被判处有期徒刑11年。

2017年4月，国资委党委、中央纪委驻国资委纪检组召开直属机关案件通报警示教育大会时指出，王克勤案背后的监督管理松弛、权力缺乏有效制约等深层次原因，必须引起警醒和深思。

另据媒体报道，2015年9月，时任国有重点大型企业监事会主席的时希平在湖北休假期间落水失踪，具体原因不明。时希平已于当年10月27日被免去监事会主席职务，但至今没有关于其下落的官方消息。

除了加强监事会自身队伍建设，事实上作为外派监事会的“娘家”，国务院国资委先前已经开始调整内部机构，努力充分发挥监事会作用。

2016年10月，国资委新设立监督一局、监督二局和监督三局，在监督机制上与监事会形成“一前一后”互相配合的关系。

其中，监督一局为国有企业监事会工作办公室，承担国有企业监事会的日常管理工作；监督二局和三局负责有关监督成果在国资委委内厅局和所监管企业的利用工作，分类处置、督办和深入核查监督检查发现移交的问题，对共性问题组织开展专项核查，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议。

国有重点大型企业监事会不再保留后，国资委3个监督局的去向也受到外界关注。

国资监督不是弱化是强化

外派监事会制度始自1998年试行的国务院稽察特派员制度，距今已近20年。这期间伴随着国资监管格局从“九龙治水”到“管人管事管资产”，再到今天的“以管资本为主”的变革，监事会制度也在发生变化。

从2003年国资委成立至今的15年，一直是由国资委代表国务院向所监管央企派出监事会，并负责监事会的日常管理工作，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

“监事会长期和国资委‘并肩作战，有其历史必然性，这些年的国资监管和运行格局决定了必须这样做。”张春晓说。

张春晓表示，随着国资运行发展、央企市场化程度增强、法人治理体系完善、所有权和经营权分离、政企和政资分开，如果再把监事会和国资委绑在一起，反而制约了国资监管的运行，同时弱化了监事会的功能。

“对国资委而言，这是适应管资本的监管体系的必然。”张春晓说，“不能够再把监督和管理合在一处，又当队员又当裁判不合适。”

国有重点大型企业监事会这一机构虽然不再设立，但是功能并没有撤销，并入审计署的监事职能，未来如何更好发挥作用？

“原来对央企的审计更多是结果式审计，而不是过程式审计，很多案例表明这种事后监督往往只是亡羊补牢。”张春晓说，“将监事会职能列入审计署，对审计署而言将更好实现动态的全流程监督，同时强化了审计署代表全民来审计国有资产的功能。”

张春晓认为，未来央企市场化程度越强，资本运行效率会更高，监督审计功能就需要越强。“组织结构作为一种生产关系，要不断适应生产力的发展，达到动态平衡。”

一位不愿具名的监事会内部人士告诉《中国经济周刊》记者，改革是强化监督的必然选择，不能够再把监督和管理合在一起，又当队员又当裁判不合适。未来是外派还是内设监事会，以及“三定问题”（定职能、定机构、定编制）等要看审计署如何布局安排。

国有重点大型企业监事会

历史沿革

稽察特派员：

1998年7月，《国务院稽察特派员条例》颁布。国务院设稽察特派员总署，工作机构设在人事部。稽察特派员由国务院派出，代表国家对国有重点大型企业行使监督权力。

稽察特派员对國务院负责，负责对国有重点大型企业的财务及主要负责人员的经营管理业绩进行监督。设稽察特派员办事处，由稽察特派员一名和稽察特派员助理若干名组成。

稽察特派员和稽察特派员助理的任期为3年，可以连任，但是对同一企业不得连任。

一名稽察特派员一般负责5个企业的稽察工作，一般每年到被稽察企业稽察两次。

监事会主席：

2000年3月15日，《国有企业监事会暂行条例》颁布，取代了《国务院稽察特派员条例》。稽察特派员改称监事会主席。

国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

监事会由主席一人、监事若干人组成。监事会成员不少于3人。监事会主席和专职监事、派出监事不得在同一企业连任。

2003年3月16日国务院国资委成立，此后国有重点大型企业监事会由国务院国资委代管。

2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，不再设立国有重点大型企业监事会，相关职责划入审计署。