美国石油学会陆上危险液体管道应急准备与响应标准的先进性研究

庄 君，侯学瑞

美国石油学会API标准是世界公认的先进标准，在全球石油工业标准化领域占据主导地位。2015年12月，API以管输经营活动为基础，结合现有标准，吸取行业经验教训，发布了针对管道运输行业的APIRP 1174—2015《陆上危险液体管道应急准备与响应推荐做法》，旨在定义安全、及时、有效的管道应急响应管理要素。该标准体现了美国油气管道应急管理的全面性和先进性，为管道运营商的应急管理提供了完整详细的指导[1]。

APIRP 1174—2015列出了一份全面的危险液体管道应急管理体系的整体框架设计，涵盖了管理层承诺、设定可量化的计划与响应目标、应急响应行动的程序记录要求、组织体系中的职责划分和沟通机制、应急程序有效性的检验和提升以及制定改进计划，值得国内借鉴。

1　国内油气管道事故应急管理存在的问题

1.1　缺乏有针对性的应急响应和处置标准

目前，国内还未发布专门针对危险液体管道运输业的应急准备与响应的标准可供借鉴参考。针对油气管道的事故应急，国内运营商通常按照AQ/T 9002—2006《生产经营单位安全事故应急预案编制导则》编制应急预案、AQ/T 9009—2015《生产安全事故应急演练评估规范》组织应急演练等，行业规范适用的范围较广，不具有针对性。

1.2　风险评估认识不足

国内油气管道企业的应急预案大多是基于原则性指导文件。通过对特定类型突发事件的应对经验进行总结，得出的应急处置工作流程，其主要结构一般为：总则、分级标准、组织体制、管理流程、保障措施、附件等，并不能针对不同类型的事故风险响应。在企业应急预案和政府预案中都缺乏风险评估的内容，更缺乏漏油事故是否会产生不同次生衍生灾害的风险评估[2]。

1.3　横向机构的应急衔接不畅

我国管道企业的应急指挥系统多为自上而下的垂直式应急指挥体系，即集团公司到专业公司再到基层单位。应急体系在设计制定时缺乏与地方政府和横向机构应急指挥系统间的有机衔接。在事故发生时，政府、机构、企业习惯于根据自身的预案进行处置，不清楚其在整个事故处置中的角色和功能，并且衔接的缺失使应急过程中的信息共享不畅，影响应急响应的效率。

1.4　整体应急体系缺乏顶层设计

油气管道事故应急本身存在一定的复杂性和专业性，发生事故的应急处置往往涉及不同领域的机构和组织、人力和资源的协调、沟通机制和信息流转等。在整体应急处置体系中，不同应急机构的预案衔接、应急资源的配备是否到位、信息分享的技术手段是否成熟、流程设计是否合理等等，都是影响整体应急响应体系是否切实可行的重要因素。目前，国内油气管道的应急体系缺少这种基于全局考量的顶层设计，内在的逻辑性架构不够合理。

2　APIRP 1174—2015主要内容简介

2.1　管道应急体系的建立和管理

管道运营商在顶层要为形成应急管理体系营造基础条件，包括公司政策支持、企业管理层的参与及资金和资源的合理配置，管理层的支持能够提高应急管理体系的认可度和有效性。应急管理系统的整体设计要求：明确政策目标、确保与国家及地方法律法规的一致性、明确组织体系中的职责划分和沟通机制，实行严格的文档记录和变更管理制度（MOC）。APIRP 1174—2015强调的应急管理体系的策略和目标如图1所示。

图1　API RP 1174—2015强调的应急管理体系的策略和目标

2.2　基于风险评估的应急管理准备

APIRP 1174—2015要求管道运营商制定完整的应急准备程序，纵观其整体应急响应的建立都是基于风险评估的结果。综合考虑了不同区域的敏感性，如高后果区、人口密集区、环境敏感区、商业和历史文化区域等，对风险进行量化，制定有针对性的响应策略，包括战术响应方案、应急行动计划、资源和设备的配置、管道排放计划等。

为了保障事故响应期间人员和公众安全，API RP 1174—2015还建议运营商制定单独的人员安全计划和公众安全计划，详细阐述涉及公共安全的相关要素；对应急资源进行标准化分类和科学管理，并提出资格验证的要求，保障了应急资源的质量和供给；同时制定系统性的培训和演练计划，利用演练项目的国家准备准则（PREP）和国土安全演练和评估项目，满足演练要求。

APIRP 1174—2015推荐的应急管理准备内容主要有以下几点：①制定人员安全计划和公共安全计划；②基于风险评估结果，确定区域的关注度、资源的配置等；③详细的管道设施说明，包括管道主体、附件、其他相关系统及输送介质的信息；④针对不同区域制定管道排放计划；⑤制定应急规程，包括紧急救援人员角色与职责、沟通要求和机制、处理事故的管道操作规程和公共保护等措施；⑥根据不同区域的敏感性制定战术响应方案，确定事故处理策略；⑦关注业务连续性，制定业务连续性计划；⑧资源管理，建立基于事故等级和分类的资源配置标准，提出资源质量验证要求；⑨制定针对应急响应的系统性培训方法，包括溢油响应培训、突发事件管理系统事故指挥系统培训、战术响应和设备部署培训及现场演练和训练，不断提高应急响应能力。

2.3　应急响应程序的启用

APIRP 1174—2015将应急响应程序主要分为：信息调查、应急程序启动、事故指挥、资源动员、事后任务报告和评估几个部分。

1）信息调查。根据重要性详细列出运营商需要依次获取的管道事故有关信息。

2）应急程序启动。出现事故征兆时按事故程度启动应急程序及需要关注的早期管道控制措施；通知公司内部与事故有关的人员、公司外部参与事故救援的其他机构，明确事故的指挥结构。

3）资源动员。明确运营商的资源部署原则，通常按照实地条件和事故后果进行。

4）事故指挥部。明确事故指挥部的组织要素，要求有事故指挥官、安全员、操作组、规划组、后勤组、财务管理等。

5）优先响应事项。明确响应优先顺序为生命安全、隔离和源头控制、环境保护。

6）业务连续性。要求运营商关注业务的连续性，评定事故对内外部业务的影响，制定政策和应对程序，尤其是对下游炼厂业务中断的影响。

7）响应转变。确定将事故应急响应转变为项目或环境整治阶段。

8）事后任务报告和评估。要求运营商内部和其他管输公司总结经验教训并相互学习。

该部分主要对运营商应急响应过程中各个环节的要素进行框架设计，涵盖了整个事故周期从出现征兆到结束的所有关键要素，为运营商提供了在管道应急事故中详细的处置导则。

2.4　制定应急管理系统改进计划

运营商应建立应急管理系统的改进计划和审核程序，包括监测、量化、分析、改进几个过程，以保证应急响应程序的有效性。

1）监测。要求相关有资质的人员对企业应急程序进行审核，保证客观性和公正性，如发现问题，制定整改时间表，采取有效措施。

2）量化和分析。为了证明应急管理系统的适用性和有效性，运营商应保留记录程序，以利用这些数据分析系统性能，评估应急管理系统有效性并持续改进。可利用的数据包括审查结果和改进情况、事故调查、评估和经验教训的结果及建议等。

3）改进。确定整改和改进措施的各要素，审查流程的合理性、评估改进措施的必要性、执行整改措施、确定时间框架和负责人、验证整改的有效性。

3　APIRP 1174—2015的先进性分析

3.1　高度重视应急管理框架的整体设计

APIRP 1174—2015的应急管理体系框架清晰合理，且推动应急准备工作逐步向累进、闭合式的循环过程发展[3]。其整体制度设计体现在以下几个方面。

1）将风险分析与评估作为应急管理准备工作的逻辑前提和基础，根据风险分析与评估的结果确定制订战略、规划和预案。

2）在战略、规划与预案中，构建适应其目标的管理组织结构，匹配与之相适应的资源，以便履行自身的职责。在此基础上，开展应急管理培训工作，围绕应急管理实际需求，使相关的应急管理人员都必须达到专业领域的资格和能力标准，在演练中测试预案、组织、配备、培训等环节效果。

3）所有地方、部落、州和联邦政府部门都应制定改进计划，评估演练工作，总结经验教训，进一步提升应急准备工作水平。

3.2　加强机构间的相互协调，实现应急管理工作的“无缝衔接”

美国油气管道事故和应急响应系统的运行特点主要体现在由联邦、州、地方政府机构、油气管道行业、公共安全以及其他组织机构间的协调运行管理。

在应急管理工作中，APIRP 1174—2015注重对企业内部与地方政府、与机构之间的应急角色和功能进行详细规划。纵向在管道运营商内部设置与目标相匹配的应急管理组织机构，明确应急角色和职责划分；横向加强了国家、州、地方性应急响应衔接以及不同救援机构之间的协调部署，建立了互助和区域内资源共享机制，保证各方信息的有效衔接，有利于在短时间内开展各方联动的全面应急工作。

3.3　对应急资源进行科学分类与管理

国内这部分内容主要体现在突发事件应急响应中的“应急保障”，强调应急程序中的一系列资源的准备和配置，包括人力、财力、应急设备物资等。GB/T 29639—2013《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》9.2条要求“列出应急预案涉及的主要物资和装备名称、型号、性能、数量、存放地点、运输和使用条件、管理责任人和联系方式等”，原则上规定了生产经营单位最基本的应急物资配置要求。

APIRP 1174—2015基于事故风险和评估详细列出了管道事故物资应急准备的框架，对资源进行全面细致的标准化分类，包括应急响应团队资源（运营商自有资源、外部组织资源如消防、医疗、顾问等）、设备资源（处理事故的设备和其他监测等应急支持设备）、持续响应保障设备（保障响应团队现场长期作业的物资设备，如食品和生活基础设施等）。对事故应急资源科学分类和管理能够有效提高突发事件的预防与快速响应能力，同时要求对资源进行资格审查，保证各部分资源在应急处置中的协调部署。

3.4　建立基于风险评估的应急响应程序

APIRP 1174—2015推荐基于事故风险评估建立应急响应程序，为具有不同事故规模、原因、地理位置和复杂性的事故提供了体系化的处理方法。程序依托完整性风险模型，依据事故特点规划应急策略，基于风险公式计算量化风险等级，综合考虑突发事件的事故危害程度、发生概率、对环境的影响以及地区和公众敏感性等因素，严格制定不同区域的管道排放计划，并基于此进行资源配置，形成一整套针对不同事故特点的应急程序体系。

3.5　先进的管理平台支撑应急响应

APIRP 1174—2015的整体应急体系是基于美国的突发事件管理系统（NIMS），该系统旨在提供一套系统的方法，用以指导各级政府的各个部门和机构、非政府组织及私人部门，以无缝合作的方式，进行突发事件影响的预防、保护、响应、减轻和恢复。在形式上主要包括预防与准备、沟通与信息管理、资源管理、指挥与管理、日常管理和维护5个部分[4]。该平台是一套综合性的应对框架，为APIRP1174—2015的有效实施提供了足够的保障。

另外，美国运输部下属的管道安全办公室建立了国家管道地图系统（NPMS）[5]，为准确获取管道数据提供了途径。这一系统使得管道应急响应有了详尽的数据支撑。

4　结论与建议

1）美国油气管网分布地域广，管道事故应急响应技术成熟，体系完备。APIRP 1174—2015整体框架设计逻辑清晰、职责明确、涉及的各项要素细致全面，有针对性地为管道运营商应急处理管道事故提供指导。由于目前国内还没有专门针对油气管道事故的应急响应标准，各企业在制定应急响应程序时，可参考该标准。尤其是出于事故应急部署全面性的考量，可依据APIRP 1174—2015中的各项应急要素进行整体设计。

2）管道事故往往后果严重，企业的应急救援能力有限。管输企业在制定应急响应程序时，不能只考虑单一的直线型应急响应体系，要综合考虑与政府和其他机构的协调和合作机制，寻求社会资源的最大化利用。科学合理的应急响应平台和高效流畅的沟通机制可以为不同机构的衔接响应提供有力的技术支撑，

3）API标准重视风险评估对应急响应的指导价值，其基于风险评估结果考量不同事故原因、规模、地理位置或复杂性的事故，形成适应不同事故的一整套体系化的应急响应程序。建议国内油气管道行业在制定应急预案重视风险研判的考量。

4）APIRP 1174—2015在应急体系上强调对各种细节的回顾总结、经验推广、“自上而下”的集思广益，使得应急响应程序持续动态优化。国内油气管道行业对于应急管理系统的不断持续改进还未形成真正统一有效的机制，不同机构之间经验的推广还存在壁垒，建议国内油气管道应急管理重视改进计划的制定，不断提高应急响应程序的科学性和可操作性。

参考文献：

[1]美国石油学会.陆上危险液体管道应急准备与响应推荐做法:APIRP 1174—2015[S].

[2]张 鹏,陈子鑫,王华青.跨国管道标准化管理体系的构建与实施[J].石油工业技术监督,2016,32(5):4-8.

[3]游志斌.美国应急管理体系重构新趋向:全国准备与核心能力[J].国家行政学院学报,2015(3):118-122.

[4]李 宏.美国突发事件管理系统(NIMS)的启示与借鉴[J].中国人民公安大学学报,2014,6(6):96-102.

[5]张世翔.青岛输油管道泄漏爆炸事故分析与整改建议[J].工业安全与环保,2014,12(40):89-91.