社会力量参与社区矫正工作的实践与思考——以北京市石景山区为例

北京市石景山区司法局课题调研组

一、前言

刑事犯罪是长期以来困扰人类社会的沉重话题，社区矫正作为非监禁刑罚执行方式，是现代法治的重要文明成果。我国的社区矫正从2003年起经过试点、扩大试点、全面试行，目前已进入全面推进阶段。社区矫正制度的实施，离不开以社区为载体的社会支持。2017年7月25日，司法部召开组织社会力量参与社区矫正工作座谈会，司法部副部长刘振宇强调要从党和国家工作大局出发，创新社会治理，采取有力措施，加大培育扶持力度，组织和引导社会力量积极参与社区矫正工作，不断提高社区矫正工作水平①引自张文良：《司法部召开组织社会力量参与社区矫正工作座谈会强调 强化措施不断提高社区矫正社会化专业化水平》，《法制日报》，2017年7月26日。。此次会议为进一步吸引鼓励社会力量参与社区矫正工作明确了新思路，提出了新要求。

为进一步贯彻落实司法部会议精神，北京市石景山区司法局成立专项课题调研组，历时一个月时间，从司法局基层科、阳光中途之家及所辖司法所一线全面搜集社会力量参与社区矫正工作的数据、案例和典型经验做法。为强化本次调研的时效性，调研组将重点放在2017年度社会力量数据分析，通过统计、比较和调查研究等方法，总结了石景山区社会力量队伍建设创新模式，分析了社会力量参与社区矫正工作的有益方式和积极影响，并结合在调研过程中发现的一些问题和困境，立足石景山区实际情况提出了有建设性的完善对策。

二、石景山区社会力量参与社区矫正工作现状分析

石景山区作为北京市第二批社区矫正试点单位，在区委区政府的领导下，按照北京市司法局的部署，深入贯彻落实《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，积极研究探索政府购买服务方式，紧紧依靠基层组织，广泛发动人民群众，充实壮大社会工作者、志愿者队伍，逐步形成了独具特色的“3+N”“七包一”等专群结合开展社区矫正工作创新模式。

（一）基本数据

表1　石景山区2017年社区矫正队伍（含社会力量）情况

2017年，石景山区从事社区矫正工作的专职社区工作者9人，保证每所一人；协助社区矫正工作的社会志愿者700余人；截至目前，全区累计接收社区服刑人员1534人，依法解除社区矫正1446人，没有发生重大恶性案件和影响社会稳定的重大事件。社会力量参与社区矫正工作取得明显成效，社区矫正工作发展蹄疾步稳。

（二）“3+N”队伍模式

石景山区坚持将夯实队伍建设作为确保社区矫正执法质量的前提，在多年工作实践中形成了司法行政公务员、抽调干警、专职社工、村居干部、志愿者、专家学者等“3+N”大矫正队伍模式。

1.打造过硬的“3”类主力队伍。一是按照《司法部关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》的要求，全区9个司法所（不含直属司法所）共配备20名司法助理员，其中10名司法助理员负责社区矫正工作，保证每所至少一名专职司法助理员作为矫正小组主干。二是从矫正工作试点之初，在上级部门科学决策部署下，从市监狱管理局、市教育矫治局抽调人民警察参与社区矫正，在区局设矫正领队，配置司法所“一所一警”，负责参与矫前居住地核实调查、接收宣告、谈话教育、走访核查、日常执法等工作。目前，区司法局基础保障用警4人，司法所常驻用警9名，在促进社区服刑人员服从管理、教育矫正方面成效显著。三是通过“政府购买服务”的形式，建立了社区矫正专职社会工作者队伍，主要协助司法所工作人员开展对社区服刑人员的监督管理、教育矫正、帮困扶助等辅助性工作。截至目前，专职社会工作者9人，保证每所1人，队伍稳定，已成为社区矫正工作中的重要力量。

2.丰富“N”载体，着力培育“N”新形式。一是整合居（村）委会基层自治组织资源，前移社区矫正监管窗口。司法所与社区服刑人员所在各社区居委会强化联动配合，设立社区矫正工作站，社区居委会根据在册社区服刑人员的数量和具体情况，指派一名或两名工作人员专门负责与司法所对接社区矫正工作。全区共有超过150余名居委会工作人员协助开展社区矫正工作。二是以阳光中途之家为依托，聘请心理学专家教授、探索吸收高校志愿者建立心理矫治队伍，通过开展风险测评、干预治疗、沙盘技术、情绪疏导讲座等促使社区服刑人员更好地回归家庭社会。如表2所示，针对社区服刑人员现实需要，由区司法局和中途之家提供场地、设备等硬件设施，组织召集社区服刑人员目标群体，由社会力量中的心理矫治队伍进行活动策划实施，开展针对性主题讲座6场次，占区分类教育总次数的46%，共有78名社区服刑人员参加，占区分类教育受影响人次约56%，对于社区服刑人员情绪心理疏导和人际交往等各方面均产生了良好影响。三是注重亲情感化，群策群力，编织矫正监管大网络。在做好沟通工作的基础上，将社区服刑人员家属自动纳入矫正小组，通过电话、微信等媒介与三类矫正主体实时沟通社区服刑人员动态。截至目前，全区累计1500余名社区服刑人员家属担任矫正小组成员。同时，通过广泛吸纳退休干部、社区群干、法律服务工作者等社会力量，形成矫正大网络。

表2　石景山区2017年社会力量开展分类教育情况

（三）“七包一”和“菜单式”监管帮扶

1.社区服刑人员类别分析。随着社会经济不断发展，社会价值体系呈现多元化趋势，犯罪类别和社区服刑人员构成也呈现复杂性、交叉性特征。截至目前，石景山区在册社区服刑人员88人。其中有女性22人，占总数的将近25%；有未成年人1人；有无业人员40人，占总数的将近46%；有一例为确诊精神病患者。

2.结合社区服刑人员特点，科学配备矫正小组。石景山区司法局主动作为，按照《社区矫正实施办法》《北京市社区矫正实施细则》相关法律规定，结合本区实际情况，探索出了“七包一”管控和“菜单式”管控帮扶模式。“七包一”是指矫正小组成员原则上应当包括司法所负责人、专职司法助理员、抽调干警、社会工作者、派出所民警、居委会干部和社区服刑人员家属七类主体人员构成。以社区服刑人员为圆心，七类主体之间通过电话、会商会、微媒体等方式紧密连接，保持互动关系，信息畅通，构筑坚固防控圆栅栏。“七包一”监管方式是在专兼职联合矫正的思路基础上，紧紧依托基层组织资源和社会力量，配合报告、指纹录入制度和电子手环定位系统，通过专业技防加严密人防，组成防控大网的创新模式，能够确保对社区服刑人员24小时管控不脱离视线，最大程度消除不稳定因素，有效地防止了脱管、漏管和再犯罪等现象发生。截至目前，全区共有“七包一”全方位管控小组88个，历经全国“两会”、国庆60周年、“一带一路”高峰论坛、党的十九大等重大活动安保考验，取得了良好的社会效果。

以“3+N”队伍模式为支撑，以因类施矫的理念为探索目标，石景山区社区矫正工作坚持“菜单式”监管帮扶，根据社区服刑人员性别、年龄、犯罪类型、就业状况等个体因素，科学配备矫正小组人员，以达到外包围、内疏导双管齐下效果。针对未成年人和女性社区服刑人员等特殊人群，在专职社区工作者中配有4人为女性，能够针对女性及未成年人等特殊群体开展更有针对性的矫正执法服务。针对待业待岗社区服刑人员，在矫正小组人员中尽量配备居委会负责就业指导的工作人员。“菜单式”监管帮扶在稳控社区服刑人员言行举止、疏导思想情绪方面取得了明显成效。

三、实践困境中的“三重矛盾”

石景山区社会力量参与社区矫正经过多年实践和不断发展，取得了一定的成绩，但现实中仍面临三大难题。

（一）法律不明、财政因素制约与日益增长的社区服刑人员数量之间的矛盾

《刑法修正案（八）》出台实施和轻量刑、行刑人性化思潮演进体现出我国民主法治进程的日益完善，与之相对应，社区服刑人员数量逐年递增。不断增长的社区服刑人员必然要求数量更多、质量更高的社会力量参与社区矫正，而现实的困境是作为基础保障的法律规定依然不明确。两高两部《社区矫正实施办法》仅要求“落实工作经费，保障社区矫正工作的顺利开展”②最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》第39条。，将解决方案绕回到司法行政部门，《北京市社区矫正实施细则》规定“各级司法行政机关应当积极争取同级政府的支持”③《北京市社区矫正实施细则》第51条。，也没有明确指明解决思路。并且，可投入购买社会力量的财政经费往往捉襟见肘。以石景山区为例，2017年专职社工工资为每人每月2000元，2016年全市职工平均工资为92477元，月平均工资为7706元④《北京市人力资源和社会保障局、北京市统计局关于公布2016年北京市职工平均工资的通知》（京人社规发〔2017〕112号）。。工作收入和付出劳动的不对等在一定程度上影响了专职社工队伍的建设。“巧妇难为无米之炊”，法律的不明和经费的制约极大阻碍了社会力量参与社区矫正工作。

（二）社区服刑人员犯罪类别、人员结构复杂与社会工作者队伍专业化程度欠缺之间的矛盾

如前文所述及，随着社会经济的不断发展，社区服刑人员犯罪类别呈现多元化、复杂化特征，社区服刑人员性别、年龄构成已由成年男性为主体，逐渐呈现女性、未成年犯罪人员增多的趋势。如何打破传统机械的矫正帮扶模式，促进特殊群体认罪服法、回归社会，是新形势下所有社区矫正机构面临的共同课题。社会价值转型期，犯罪人员思想、情绪问题仅靠传统的谈话教育、训诫引导常常难以解决，社区服刑人员构成的复杂性呼唤一支更专业、更高素质、更科学的社会力量矫正队伍。而目前无论是专职社工还是社区志愿者，构成主体多为退休干部群众或热心街坊，其法律知识、政策理论、心理学知识、社会学知识往往难以达到专业化，监管帮扶方法过于传统、机械，知识、能力和素质不能适应现实需要。

（三）社区矫正机制构建的要求与社会公众接受认知不足的舆论环境之间的矛盾

社区矫正机制是对社区矫正过程中的制度、程序进行确认所形成的总称，包括适用、执行、联动、保障、监督五大机制⑤曲娜娜：《社区管理创新中的社区矫正法律机制的构建》，《法制博览》，2017年10月（上）。。除适用机制外，其他四大机制无一不需要社会各界的共同参与。为了帮助社区服刑人员尽快重新回归社会，矫正其偏差的行为，必须发挥社区矫正机关、民间组织共同的作用，对生活困难的犯罪人给予技能培训、就业指导和社会救济。而目前群众对社区矫正认识不足，甚至有部分群众存在罪犯在社区服刑会增加自身危险性的主观偏差；相关部门参与度不够；一些社会组织不了解社区矫正这一新鲜事物而持观望态度；部分企业单位不愿意吸纳社区服刑人员就业；等等。作为仅仅试点十几年的新鲜事物，社区矫正知识传播力度不足的现状使得社会力量参与社区矫正遭受了相当的阻碍。

四、完善社会力量参与社区矫正工作的对策建议

（一）立法先行，建章立制，为社会力量参与社区矫正提供有力支撑

2016年12月1日，国务院法制办发布《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其在第3～6条明确规定了社会力量参与社区矫正的各种主体和形式，并且在第9条规定：“各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。居民委员会、村民委员会协助社区矫正机构开展工作所需经费从社区矫正经费中列支。”《征求意见稿》的上述内容在保障社会力量参与社区矫正工作方面可圈可点，但笔者认为，从顶层设计层面明确社区矫正经费列入本级政府预算固然必要且迫切，但还应当明确经费应当拨付给什么机构，并且为了在实体层面具有可操作性，还应当增设法律条文原则性地载明经费应当包含的主要项目。因此，笔者建议，在《征求意见稿》第9条第1款末尾增加内容规定：“前述预算按每一财政年度拨付各社区矫正机构”；同时，在第9条增设第3款，“社区矫正经费应包含相关人员工资、日常行政经费、办公设备配置经费、招募研究培训经费等为执行社区矫正工作所必需的费用”。

（二）整合资源，丰富载体，为社会力量参与社区矫正铺路搭桥

社会力量是个内涵丰富、外延广阔的大范畴概念。目前参与社区矫正的社会力量多限于专职社工、志愿者等人力资源，而社会组织等主体参与甚少。应积极探索多部门协同、搭建社区矫正社会服务平台新路径。例如可以和相关社会组织开展接洽合作，选取合适的专业基地，为有需要的社区服刑人员介绍社会工作服务中心和心理辅导基地；也可以尝试和相关企事业单位签订协议为待业社区服刑人员提供就业服务。

（三）注重培育，强化督导，着力提升社会力量参与社区矫正专业化、规范化水平

“工欲善其事，必先利其器”。社会工作者队伍的职业素质和专业化、规范化水平是社会力量更好地参与社区矫正工作的“利器”。一是完善社区矫正人才结构，增加专业矫正人才招募和录用比例。积极探索与地区高等院校的合作，重视社会工作专业学生的培养，委托其培养社区矫正专业人才等。二是在强化财政保障的基础上科学利用经费，加强社区矫正工作队伍的培训。注重对其进行法律法规、公共道德、时政方针、心理矫治、人际关系、就业技能等方面知识的培训，利用案例讲解、视频播放、实战操作等方式提高社会工作者队伍专业素质，并且通过完善的奖惩机制提高社会工作者队伍参与社区矫正工作的效率。三是完善考核督导机制，避免“只招募、不考核，只录用、不指导”。各社区矫正机构包括司法所在内的社区矫正日常事务执行机构，应当制定完善的考核机制和督导机制，保证已有社会力量队伍稳定、工作认真踏实，新吸收社会力量尽快融入社区矫正工作。

（四）宣传引导，营造氛围，努力开创社会力量参与社区矫正工作新局面

当下信息时代，舆论引导的力量对推动社会进步的作用不容轻视。包括司法行政机关在内的相关部门，应当通过线上新闻媒体和线下贴近基层等多种普法形式普法阵地，加大对社区矫正的正面宣传，营造全体社会成员认识、理解、支持、协助社区矫正工作的有利氛围。这能够极大增强社区矫正中已有社会力量的使命感和自豪感，对于专职社工、志愿者们更加顺利地开展工作大有裨益。同时，这也能引导更多社会公众及单位组织参与社区矫正工作。

五、结语

自2003年试点至今，社区矫正作为一种非监禁刑罚执行方式引入我国司法实践历经十几年发展完善，在改造犯罪人员、体现人道主义精神、彰显社会公正方面所蕴含的巨大优越性有目共睹。社会力量参与是社区矫正工作的显著特征。“北京模式”以其独特的管理方式在全国社区矫正工作中成果显著，其中“40、50协管员”社会力量参与模式更是独树一帜。在上级部门的大力支持下，石景山区以“北京模式”为制度框架，结合本地区社区服刑人员基本情况和特点，积极探索了一系列社会力量参与社区矫正工作的新形式、新载体和新路径，形成了本地区独具特色的“3+N”大矫正队伍、“菜单式”帮扶和“七包一”监管等模式。但与此同时，社区矫正机构和执法队伍正面临着法律不明、财政经费不足、社会力量载体单一、社会工作者队伍业务素质有待提高、舆论环境有待改善等多重困境。任何事物的发展过程总是前进性和曲折性的统一。面对困难与挑战，除强化顶层设计之外，各级社区矫正机构应当通过完善社会力量队伍培训、督导和考核机制，探索与社会组织、企事业单位合作，建立服务社区矫正的专业基地，大力宣传社区矫正知识，营造有利氛围等多项举措，打造更高素质、更优水平的社会工作者队伍，鼓励吸引更多社会力量参与社区矫正工作，推进社区矫正工作再上新台阶。