监狱戒毒系统内设纪检监察机构履职存在的问题及对策研究

黄绍銮（中共福建省纪委驻福建省司法厅纪律检查组组长）

监督执纪问责是党章赋予各级纪检监察机关的神圣职责。福建省纪委驻省司法厅纪检组围绕内设纪检监察机构履职问题展开调研，先后分片召开7场座谈会，发放889份调查问卷，走访100余名基层纪检干部。总体感到在全面从严治党大背景下，内设纪检监察机构监督执纪问责工作成效十分明显，但也还存在一些不容忽视的问题，主要是：

（一）监督不到位。一是部分重点敏感领域的监督不够到位。在刑罚执行、基本建设、生产经营、干部人事、大宗物资和服务采购等监所单位重点敏感领域监督不够到位的问题还不同程度存在。比如，在刑罚执行领域，个别民警为罪犯传递违禁违规物品，或利用手中执法权谋取私利。近三年来，福建监狱系统有48名民警因此违纪甚至违法。调研中，超过90%的被调查者认为，监所重点敏感领域的监督应进一步加强。二是重要关键环节监督不够精准。比如，对信息化建设的监督，需要比较扎实的专业知识。囿于专业知识的局限，一些纪检部门往往只注重程序的监督，对实体监督做得不够。即使做了，由于缺乏相关知识，监督也不够精准有效。近年来个别单位的个别供应商或工程承建商对相关物品或设备偷梁换柱的问题，与监督者专业知识缺乏不无关系。三是对关键权力的运行监督不够到位。个别单位主要领导民主意识较差，在重大决策上“集中有余、民主不足”，纪委书记不大敢发表不同意见，监督作用没有彰显。四是对民警队伍的监督不够到位。尤其是对民警八小时外社交圈、朋友圈知之甚少，一些民警八小时外存在违规集资放贷、酗酒赌博、酒后驾车等情形，有的甚至触犯刑律。五是监督合力不足。从调研情况看，一些监所单位业务部门仍然拉着纪检干部跑市场、跑厂家。审计监督是最有效的监督，但从实际情况看，一些单位对审计指出的问题整改不够及时，内审作用打了折扣。此外，近年来，随着监所工作的发展，监督的内容、要求变化较快，面对变化，一些纪检监察干部知识跟不上，业务能力跟不上，及时有效的创新不足，监督工作难以到位。

（二）执纪不严格。主要体现在“三多三少”：一是“扣分多、动纪少”。比如，某监狱医院狱政管教郑某图一时方便，在整理罪犯档案时，因一罪犯的考评审批结果与原先上报的结果不同，为避免再做一次罪犯考核台帐，擅自更改经监狱狱政部门审批过的罪犯考核结果。被发现后，其所在党支部仅提出扣当月绩效考核分的处理建议。类似情况在监所具有一定的代表性。一些监所单位发现民警违规违纪问题时，认为基层民警工作辛苦、压力大，往往以扣绩效考核分代替党纪政纪处分。问卷调查中，39.4%人认为现在监所单位的执纪存在“绩效扣分运用多、纪律处分运用少”的问题。二是“动政纪多、用党纪少”。即使决定对民警违纪问题予以立案查处，也往往比较多进行政纪立案，较少进行党纪立案。从近三年来查处案件情况看，动用党纪立案的有51起51人，仅占全部162件总数的31.4%。“行政处分运用多、党纪处分运用少”的问题还比较普遍。三是“坐等问题线索多、主动挖掘线索少”。监所单位纪检机构办理案件的问题线索基本上来自上级纪检机关转来或是已经发生的案件，从信访件中主动挖掘的问题线索很少，能够从信访件中挖掘线索成案的就更少。部分纪检干部对问题线索不够敏感，造成一些完全可以成案的问题线索白白流失。办案技能有限，外调取证难，手段单一，受客观条件限制，只能采用侧面了解、谈话等调查取证方式，深挖案件存在一定困难。

（三）问责未常态。一是对推动问责心存顾虑。对“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的理解还不够深刻。问卷调查中，超过12%的被调查者对问责的认识存在偏差。个别访谈中，一些民警反映，监所单位民警直接面对罪犯或戒毒人员，每位民警手中都掌握执法权。当前罪犯构成日趋复杂，管理教育难度日渐加大。在所戒治人员本身就是病人，一些因吸毒导致人格不健全的戒毒人员偏激行为的发生具有不可预测性。目前，民警执法行为免责机制尚未建立。一旦发生问题，民警可能就要承担责任。如果再对相关人员进行问责，于心不忍。也有民警担心，问责可能导致民警在执法过程中不敢主动作为，不利于监所安全稳定。二是对问责方式的理解偏差。民警对问责的理解不够全面，总认为一旦被问责就要“背处分”，就可能影响个人的提拔晋升、评功受奖，因而对问责心存恐惧。三是问责决定的执行不够规范。从调研情况看，多数监所单位对民警的问责只在小范围通报，对个人诫勉以下的问责方式，没有要求被问责的单位或个人写书面检讨，也没有在民主生活会或组织生活会上作检查。“问责一人、教育一片”的目的打了折扣。问责材料归档也不及时。

（四）机制不顺畅。一是机构编制尚未统一规范。监狱系统各单位纪检监察机构“三定”规定比较明确，监狱纪检监察室规格为正科级，一般配备4～5名工作人员，加上审计科2名工作人员，机构设置与人员配备基本能够满足监督工作需要。但戒毒系统各单位的“三定”规定尚未明确，人员配备也未作明确规定，所以各单位纪检监察配备人数不一，但总体人员偏少，“小马拉大车”，人员不足的矛盾比较突出。二是履职有所顾虑。目前监所单位的纪检干部，除纪委书记由厅局党委任命外，其他均由监所党委任命。他们的福利待遇、成长进步、评先评优、交流轮岗等，均受制于监所党委和监督对象，这往往让他们心存顾虑，不敢大胆放手监督。特别是监区的纪检委员，自己的各项待遇、评先评优等与所在监区（党支部）考评情况挂钩，本党支部的任何一名民警出问题，都影响到自身的切身利益，因而在监督中瞻前顾后，对个别出现苗头性、倾向性问题，不敢及时上报甚至还帮忙“打掩护”。三是监督内生动力缺乏。现任的监区纪检委员中，一部分由原监区副监区长或副教导员提任，一部分由原监区长、教导员转任。这些干部任纪检委员后，在个人成长进步上“基本到顶”，因而往往进取精神不足、工作热情减退。年度考评时，监区（大队）的优秀指标通常向监区长（大队长）、分监区长（中队长）等重点岗位的人员倾斜，监区纪检委员评优评先难。调研中有个别纪检委员反映，在个别风气不正的监区，一些履职认真的基层纪检委员还被人嘲讽。此外，内设纪检机构人员培训不足的问题还比较突出，能力和素质跟不上监督执纪问责工作的要求。

监狱戒毒系统民警队伍庞大，党员数量众多。充分发挥各级纪委和广大纪检委员的作用，对落实全面从严治党，落实“两个责任”，加强监狱戒毒民警队伍建设具有重要意义。从实践上看，应着力做好以下工作：

（一）坚持主动站位，增强履职自觉。纪委是党内监督的专责机关，监所各级纪委虽属内设纪检监察机构，在监所党委领导下开展工作，但党章赋予各级纪检监察专门机关及其派驻机构的监督执纪问责职责，监所内设纪检监察机构一项都没有少。监所单位各级纪委必须准确站位、主动作为，自觉站在履行全面从严治党政治责任的政治高度，落实好全面从严治党的监督责任。要按照“围绕中心、服务大局”这一基本原则，突出督促全面从严治党各项措施落实这一主题，围绕场所安全、刑罚执行、戒毒执法、基本建设、生产经营、干部人事、大宗物资和服务采购等监所日常重点工作，强化日常监督检查，执纪问责。督促监所各级党组织在推动监所日常工作开展中发挥作用，使全面从严治党的各项措施在推动监所各项日常工作开展中得到落实。监所纪检委员要进一步明确自身肩负的职责，秉持“有为才有位、有为才有威”的理念，充分发挥自己熟悉监所工作，熟悉干部队伍基本情况的优势，当好“宣传员、特派员、监督员”，履职尽责，真正把监督的触角延伸到监所基层一线。

（二）坚持学思践悟，提升履职能力。监所全体纪检干部要坚持学思践悟，自觉加强政治理论和纪检监察业务学习，加强实践锻炼，不断提升履职能力。一方面，当前和今后一个时期，要把学习党的十九大精神特别是习近平新时代中国特色社会主义思想作为提升理论素养，坚定理想信念，提升履职能力的重要抓手，理解和领会党中央在新时代进一步推进全面从严治党的新战略、新判断、新要求，学好理论、领会精神、指导实践、推动工作。另一方面，要继续抓好监狱戒毒系统纪检干部的业务能力建设。开展分类分层次培训，省厅重点抓好监所纪委书记和监察室主任的培训，两局纪委侧重抓好除纪委书记和监察室主任外的其他监所纪检干部的培训。紧扣监所监督执纪工作实际，加强纪律审查基本业务、基建工程、数字化建设、大宗物资招标采购等相关知识技能的专题学习培训。强化实践锻炼，继续采取选送培训、交流挂职、跟班学习、以老带新等方式，增强监所纪检干部的履职能力。

（三）坚持改进方法，提升监督成效。监督工作是当前监所内设纪检机构和纪检委员最主要的工作。要不断改进方法，借势借力，提升监督的精准性和有效性。一是改进方法。既要克服跟着业务部门跑，为业务部门签字背书的一线参与的监督方式，又要防止脱离具体业务工作，“脚不着地”“高高在上”的监督，发挥好具体业务部门在重点敏感领域监督中的作用。进一步落实“三转”要求，集中精力抓好事前、事中、事后的监督。事前监督，主要是督促业务部门健全完善业务工作内控制度，特别是督促监所党委严格按照相关制度和程序进行集体决策，堵塞制度漏洞，防控廉政风险。事中监督则要强化对重点和关键环节的跟踪检查，落实报备制度。对大额资金使用、大宗物资采购、基本建设、干部选拔任用等重要敏感领域的权力运行，则要从动议到决策全程介入监督。事后监督，就是要加强专项监督检查，发现问题及时督促整改并依照相关规定，该处分的处分，该问责的问责。继续改进和完善罪犯临释谈话，与政工、财务、审计部门的联席会议制度，及时获取第一手资料，提升监督的精准性和有效性。二是整合资源，发挥优势。监狱戒毒系统民警各类专业人才不少。监狱戒毒系统各级纪委要将这种人才优势转变为工作优势，充分发挥各类专业人才作用，提升监督工作的精准性和有效性。实践中，可由省监狱局或戒毒局纪委牵头，建立系统内执纪办案、干部人事、刑罚执行、戒毒执法、基建工程、信息化建设、大宗物资和服务的招标采购等专业人才库，遇有重要的监督事项或执纪任务，从人才库中抽调人员组成执纪监督组，由局纪委统一调度指挥。这种做法，既可以避免本单位纪检干部在监督执纪过程存在的思想顾虑，又能做到“把专业的事情交给专业的人去做”，对提升监督工作的精准性和有效性大有裨益。三是借势借力，推动执纪问责深入开展。要切实克服“案件办多了影响单位形象”的错误认识，充分认识党中央推进全面从严治党的坚定决心。顺应中央推进全面从严治党形势，认真贯彻中央关于“查办案件以上级纪委领导为主”的要求，各监所纪委要定期向上级纪委（纪检组）汇报执纪工作情况，存在的困难和问题，在监督执纪工作中与上级纪委（纪检组）保持信息畅通。在办理重要纪律审查案件时，及时向上级纪委（纪检组）请示汇报，在办案力量、调查取证等方面取得上级纪委（纪检组）支持，形成推动执纪问责工作深入开展的强大声势。对个别基层监所纪委自身办理有困难的纪律审查案件，驻厅纪检组和两局纪委可提级办理，以此推进执纪问责工作的深入开展。

（四）坚持深化改革，理顺工作机制。一是整合资源，分片派驻。进一步深化纪检体制改革，在省纪委向省司法厅派驻纪检组的基础上，由派驻纪检组向省监狱管理局和厅戒毒局再派驻纪委书记。借鉴当前我省部分地市推进派驻机构改革的一些做法，探索整合监所系统纪检监察资源，把分散的力量相对集中起来，实行监所纪检监察机构的分片派驻，实现省局对监所的派驻监督。比如，福州地区有监所单位12个，共有纪检监察室干部近50名，可设置2～3个派驻纪检监察机构，集中监督福州地区12个监所单位。其他地区根据监所单位数量和集中度分别设立若干个派驻纪检监察机构，实现对监所单位的派驻监督。这种模式能够较好地实现把派的权威和驻的优势结合起来，克服当前一些纪检干部在监督执纪过程中心存顾虑、缩手缩脚的问题。这种模式，有利于构建“党委统一指挥、机构全面覆盖、监督权威高效”的监督体系。二是改革考评考察办法。要改革当前多数监所单位对纪检干部特别是监区纪检委员工作绩效的考评办法，将监所纪检干部日常考核和年度考评单列。在解决干部上一级职级待遇时，对纪检干部作适当倾斜，进一步调动纪检干部的工作热情。认真落实中央提出的“两为主”要求，把监所纪委书记、副书记的提名考察以上级纪委会同组织部门为主的要求落实好，真正把那些“忠诚、干净、担当”的干部提拔到纪检监察工作领导岗位。三是强化责任追究。要强化对监所纪检监察机构履职情况的监督检查。对因不履行监督责任或履行监督责任不力造成重大后果的，对依照《中国共产党问责条例》进行严肃的责任追究，以强有力的问责推动监所内设纪检监察机构监督执纪问责责任的落实。

（五）坚持强化保障，为履职创造良好环境。党委的支持是纪委履行好监督执纪问责职责的前提和基础。一是党委要旗帜鲜明支持纪委履行职责。监所党委要自觉履行主体责任，监所党委委员特别是“一把手”要有自觉接受监督的意识。认真贯彻民主集中制原则，自觉遵循党委议事规则作决策、作决定。决策过程中，对纪委书记、纪检部门提出的监督意见建议，要认真听取，为纪检部门认真履职鼓劲提气。二是为纪委履职提供必要条件。进一步配齐配强纪检干部队伍，为纪检部门配备笔记本电脑、便携式打印机、照相机、录音笔、谈话室等履职必要的硬件设备设施，及时帮助纪检部门解决履职过程中遇到的困难和问题。三是关心关爱纪检干部。监所系统各级党组织要在政治上、工作上和生活上关心关爱纪检干部。要关心纪检干部的成长进步，大胆提拔使用“忠诚、干净、担当”、工作实绩突出的纪检干部。要关爱纪检干部，纪检干部在履行过程中遇到了困难、遭受了委曲，监所党委要满腔热情地帮助他们解决困难，为他们履职打气撑腰。