山东省新型农村社区建设存在问题及对策研究

[摘 要]新型农村社区建设是近年来我国不少地区实施乡村振兴战略的重要探索。山东省新型农村社区建设取得了明显成绩，但也存在许多问题。在对其存在问题进行分析基础上，探寻推进山东省新型农村社区建设进一步开展的对策建议。

[关键词]山东省；新型家庭农场；土地流转

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.11.020

1 前 言

新型农村社区建设是社会主义新农村建设的一个重要组成部分，2014年中央一号文件进一步提出了加强农村社区建设。山东省作为经济强省和农业大省，对本省新型农村社区建设遇到的问题进行研究，对全国新型农村社区建设也具有重要的借鉴意义。

2 山东省新型农村社区建设遇到的困难和问题

2.1 建设资金短缺

由于长期的城乡二元体制，农村自有资金比较缺乏，农村金融市场也还不健全，城市资金入乡渠道也还不很通畅。单纯依靠农民自己是无法解决的。新型农村社区建设是一项长期的、系统化的工程，需要大量的资金投入，但各级财政投入较少，难以发挥引领作用；支农涉农项目资金由于整合政策刚性不够，各部门各行其是，按照自身意愿安排，整合力度不够。项目投入规划整合的村庄，将来还需要拆迁赔偿，是极大的浪费。

2.2 群众意愿实现与期望存在差距

广大农民群众不仅要住得好、生活方便，还要求方便进行农业生产。村庄规模过大、区域过宽，合并后农民与耕地距离过远，不利于农业生产。对农业生产的便利考虑不周，给农民的社区生活带来了大量的困难。由于资金、设计理念等方面的限制，加上沟通不够充分等原因，有的新建农村社区与农民对新农村社区的期望存在一定差距。建设楼房还是平房，要由农民自己做主。有的地方与农民沟通不够，规划设计建设的楼房，建设和居住成本高，农民出现抵触情绪。

2.3 农民利益的保护不够到位

部分地方的新型农村社区建设匆忙上马，特殊群体的利益无法有效保护。如孤寡老人和贫困户由于贫困，根本无力承担农村新居所需要农民个人支出的资金，资金匮乏情况较为突出。同时如果不能顺利实行土地流转，仍然停留在分户经营，进行农村社区建设、实行集中居住，不僅给农业生产经营带来极大的不便，大大增加了农业经营成本。而且在个别经济不发达地区，由于补贴资金过少，个别地方的少数农民甚至因此出现了返贫现象。

2.4 规划设计不合理，质量监督不到位

在已经进行建设的新型农村社区中规划设计方案和配套设计不合理、质量监管不到位的问题非常突出。主要表现在选址缺乏全盘考虑，过分注重建设速度，在农村新型社区建设完成后，许多问题很快暴露出来。另外，由于监管缺位或监管不严，造成部分农村新居建设项目出现严重质量问题，引起农民群众极度不满。由于农村新居建设尚缺乏明确监督和责任单位，政府的住房和城乡建设局、乡镇政府、村民委员会等在新居建设中的监督管理责任划分不明确，也是农村新居建设质量存在问题的一个重要原因。

2.5 难在利益的调整和文化的融合

首先是利益融合难。来自不同村庄的社区居民，由于原来村庄集体财力和分配方式的不同，都有着不同的利益格局。合并社区后，社区矛盾复杂化，社区管理会困难重重。其次是文化融合难。文化融合是社区共同体形成的重要条件。引导群众转变观念，养成良好的生产生活习惯，形成社区自己的社区文化，发挥文化的凝聚作用，凝聚人心，化解矛盾。新型农村社区建设，文化的融合至关重要。只有文化融合一体，社区共同体才能形成，社区才能更好地发展。文化的融合也将是一个长期的过程。

2.6 土地流转的规模和范围小，制约了农村社区建设

目前土地流转制约新型农村社区建设的重要因素。土地不能顺利流转，不能实现规模化发展和集约经营，不仅造成土地经营的成本高，而且不能使农民顺利实现非农产业转移。造成新型农村社区建设即使能够顺利进行，但农民仍然依附于土地生产，靠直接从事种植业获得生活收入，分户经营的诸多弊端没有得到改善。新型农村社区的集中居住、合村并居模式，使农民居住社区远离农业生产的土地，原有细碎化经营也制约了农业机械化发展，带来极大的生产生活不便。

3 推进山东省新型农村社区建设的对策建议

面对新型农村社区建设遇到的这些制约因素，推进新型农村社区建设工作就必须做好科学的规划设计，充分考虑和尊重农民的想法和要求；注重调查研究，切实因地制宜采取多种形式；各级政府改变思路变主导为引导；注重典型示范，分批进行等措施推进新型农村社区建设工作顺利进行。

3.1 推行新型农村社区建设应推进政策公开，提高腾退拆迁的公平与民主性

在今后其他类似地区的拆迁腾退执行中，要加强政务公开，统一补偿标准，保证政策透明性，同时有条件的地区可以尝试腾退拆迁的公众参与，加强基层民主建设，充分了解农民意愿，提供农民表达意见的平台，尽可能保证过程的公平性与民主性，保障农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权等正当权益，才能切实提升农民对集中居住的满意度。

3.2 加强土地流转，促进农地规模经营

新型农村社区建设节约出的土地，及时收归集体，首先用于土地复耕，实现占补平衡。暂不具备复耕条件的，可以先植树和发展畜牧业，为土地复耕创造条件，增加农村耕地资源储备。由村集体统一整理复耕的土地，有利于土地规模开发，促进土地向种粮大户集中。同时，进一步推进土地流转工作，加大土地流转规模和范围，催生农业园区和高效农业。不少新型农村社区建设过程中，充分利用旧村复垦的土地，走高效农业发展之路，高起点规划，高标准建设，规模化发展高效设施农业，为新型农村社区建设提供产业支撑。更重要的是，可以解决进入社区的居民就近就业的问题，这也是新型农村社区建设的重要民生建设的要求。是新型农村社区建设的重要民生要求。

3.3 加强新型农村社区建设的风险管理和长效机制

建议新型农村社区建设主体提高风险管理意识和管理长效机制。新型农村社区建设事关农村经济发展和农村社会稳定，肩负着重大建设任务，不容有丝毫的麻痹大意，若缺乏风险意识，忽视风险管理，就会给社会经济发展带来巨大损失。政府在提高风险意识的同时，也要采取具体的行动进行风险管理。政府可以引入风险管理理论，进行风险管理相关制度建设，规范新型农村社区建设中的参与主体建设行为，尝试建立风险管理长效机制，以期更好地从事公共管理。

3.4 建议政府建立风险管理长效机制

风险管理的实质是以最低的成本规避、控制风险，避免合法利益的损失。新型农村社区建设中政府、社区企业、投资企业、村委自治组织和村民等参与主体，通过运用风险管理理论去管理各地新型农村社区建设中面临的各类风险，能够更好地实现新型农村社区建设目标，能够更快地改变农村社会落后面貌，能够更大地提高农民生产、生活水平，最终实现城乡居民共同富裕。

3.5 多渠道融资，并进一步明确监督管理责任

各地方政府应积极出台对于新型农村社区专项政策，根据财政状况给予专项资金支持。完善国家、地方政府、村委会、农民个人、融资等多渠道资金来源。提高土地补偿标准，解决资金匮乏的关键问题。按照城镇居民商品房标准，请建筑设计部门进行设计和监督，明确村委会为主体，各职能部门明确监管责任，加强工程质量监督管理。

3.6 新型农村社区建设应因地制宜、循序渐进，提高农民生活保障

首先，新型农村社区建设应遵循因地制宜、布局合理、逐步渗透、分阶段改造的基本原则，按照规划的总体要求，分阶段地确定细化目标，还要研究实施期间的国家对新农村的政策，以及宏观环境的变化，结合农村实际状况采取平稳推进的建设策略。其次，推进新型农村社区建设应该把短期发展规划与长期发展规划有机融合，短期发展规划要充分考虑到现有的财力、人力、物力，且不可冒进推进，要让农民看得见、摸得着地得到实惠，短期发展规划是实施长期规劃的重要基础，但是不能为了眼前的利益而影响以后发展的全局。最后，对于新型农村社区建设要集思广益，及时总结经验教训，特别是对存在的问题要分析产生的原因，尽快解决建设过程中出现的问题。应从农村发展的特殊性出发，采取最便捷、最有效、最能使农民认同的方式完成规划的最终目标。

3.7 提供多元化的新型农村社区公共服务

新型农村社区要为其居民提供与城市社区等值的公共服务，构建多元化的新型农村社区公共服务体系，各类社区组织要以农民利益需求为服务目标，协助好基层政府完善基本的农村社区公共服务，主要包括完善基本的农村社区公共服务、发展便利的农村社区市场服务、构建多元的农村社区志愿服务三方面。

3.8 建立保护农民土地财产权利的法律机制

建立保护农民土地财产权利的法律机制。首先，要在立法上完善相关拆迁和征地的法律法规，来规范征地和拆迁工作的主体行为，保护好农民的土地和房屋建筑等财产权利，通过法律监督来减少并杜绝基层政府和利益集团违法“圈地”的行为，提高对征地拆迁农民的补偿力度，避免强制性拆迁和强制性征地。其次，建立和完善司法救助体系，切实保障好农民的基本权益。农民的弱势群体地位表现在农民文化水平较低，缺乏相关的法律知识和自我维权意识，因此农民在与基层政府和利益集团产生利益冲突时，很难获得法律上的公正救助。

3.9 切实加强监督管理

应该上下齐心协力对农村干部的监督管理。比如上级主管部门应该采取不定期的基层工作监督和检查，切实做到奖惩机制并用。同时要加强监督管理的有效途经可以建立农民对干部的评价机制，因为农村干部的服务对象是农民，只有农民对这些农村干部最了解，只有对农民广开言路，调动农民的积极性参与到监督管理体系中来，真正倾听、采纳农民有建设性的意见，对农村干部的工作进行综合评价，就能收到事半功倍的效果。

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[基金项目]山东省社会科学规划项目“商业银行信贷支持农民专业合作社发展对策研究”（项目编号：16DJJJ19）；山东省软科学研究计划项目“基于中外实践的我国新型家庭农场发展路径研究——以山东省为例”（项目编号：2015RKB01408）阶段性成果。

[作者简介]王金河（1972—），男，山东茌平人，管理学硕士，聊城大学商学院副教授，主要从事农业经济理论与政策研究。