当代PPP运作模式解析

刘凤芹

摘要：PPP作为一种促进公共部门综合效率的管理模式，通过政府部门和私人部门合作，引入社会资本的市场竞争和约束监督机制，在公共基础设施中对充分发挥公共部门和私人部门双方资本、人力及技术优势具有重要意义。

关键词：PPP融资 服务 伙伴关系

在经济社会转轨中，公私伙伴关系（简称PPP）模式被广泛应用于公共产品和服务中，PPP模式对于促进制度、机制创新和加强功能方面意义重大。PPP作为公共基础设施项目的种运作模式，是将政府和社会资本合作，将政府的职能从运营者或治理者转向为监管者，在促进公共产品及服务效率提升的同时，加大了公平与效率的有机结合，提高了公共部门资源的综合效率。

一、PPP理念

马歇尔在《经济学原理》中指出，市场经济中，竞争固然重要，但不是万能的，有时合作比竞争更为重要，PPP就是基于这种合作关系建立。联合国发展计划署给PPP的概念是指，政府、营利及非营利性企业和组织在某个项目中形成的相互合作关系形式，各合作方通过PPP形式，可达到比单独行动更为有利的结果。各合作方参与项目时，项目的责任不是由政府全部转移给私营部门，而是由各参与合作方共同承担责任和风险。PPP目标是提供公共产品及服务，合作是前提，在合作过程中，做到利益共享，最后强调风险共担。政府部门进行监督质和量，并为私人设置相应的条件，让私人合理参与，并保证私人获得定的利益，协助控制相应风险。所以，PPP拥有1+1>2的管理创新理念。

二、PPP特征

（一）伙伴关系

伙伴关系是PPP中最为首要的第一大特征，没有伙伴关系就不存在PPP。项目目标一致是PPP中政府公共部门与私人部门形成的伙伴关系与其它关系相比的特色之处，在一些PPP项目上，伙伴关系核心就是拥有一个共同目标，要用最少的投入，实现最多的产品及服务，私人部门借助这个目标去追求实现自身利益，政府部门借助这个目标去追求实现社会公共福利和利益。PPP伙伴关系形成的项目目标一致性，就是各方要为对方利益和风险考虑，这种伙伴关系才能得到长久发展。

（二）共享利益

共享利益是PPP第二个特征。利益共享主要指共享PPP项目的社会成果，共享取得的相对稳定平和的项目投资回报。PPP项目属于公益性项目，各方运作过程中不能以利润最大化为目的，所以政府部门要对利润进行调节控制，不允许单方面提高价格而分享高额利润，避免引起社会公众的不满和混乱。所以，利益共享也成为了PPP伙伴关系的基础之一。

（三）分担风险

分担风险是PPP第三个特征。风险和利益具有对应性，如果没有风险分担，也不可能形成伙伴关系。在PPP中，政府与私人部门合理分担风险的特征，是其区别于政府与私人部门其它合作买卖的显著标志。没有谁喜欢风险，在PPP中，政府部门要尽可能大的，尤其在自己优势方面要多承担伴生风险，要让私人承担尽可能小的风险。如在道桥、管线等建设中，因流量达不到预期收益时，政府可以进行货币流量补贴，而私人部门则需加强承担相应的管理职责，PPP中每种风险让最善于应对的合作方实现最佳承担，可实现项目成本的最小化，实现项目整体风险最小化，远优于公、私方单独追求的风险最小化。

三、PPP功能

（一）一般功能

PPP管理模式具备普通管理模式的一般职能，如计划、组织、领导及控制等。PPP计划是由政府和私人部门联合制定，并按合同执行，既有共同目标，又有各自目标，每个合作时期都有具体的目标，也就是每位管理人都明确目标，为实现目标在努力。PPP组织可为新设立的机构，一般由政府和私人双方管理人员共同参与组成，可依照合同安排相应的管理组织职位。PPP领导可依据合同共同组成，也可双方轮流执政。PPP控制中，政府和私人都在时刻控制实际绩效，政府拿目前实际绩效与合作前比对、靠社会公众的反映为控制点进行管理纠偏，而私人部门更加侧重实际产生的投资回报、拿与以往的其它项目比较进行管理纠偏，可见PPP控制作为创新管理环节中最后的一环非常重要。

（二）特殊功能

PPP作为一种新型的管理模式，还具有其它管理模式所不具备的融资、新技术利用及机制创新等特殊管理职能。PPP融资在早期已被人们熟知，如私人部门在社会基础设施建设方面进行投资，再通过收费收回投资，可弥补政府资金不足，这样政府通过私人融资来为社会提供公共设施和提高服务水平。PPP新技术利用可为公共部门带来私人部门所持有的新技术和新管理模式，能极大提高公共设施产品及服务的效率和水平，借私人之手，极大程度的满足了社会和公众的需求。PPP机制创新优于计划与市场单独作用，克服了政府公共投入激励机制不足和私人部门的袖手旁观，属于新型运行机制和管理体制。可见，PPP特殊功能能明显加快我国新兴市场经济现代化建设进程。

四、PPP模式

由于PPP合作形式多种多样，也没有完全统一的标准。目前，PPP可分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人承担的风险依次递增。外包类主要是私人部门仅承担项目实施过程中的部分项，不涉及收益的分享，属于简单的商业价值交换行为，政府买单和完全承担风险。特许经营类是私人部门参与的項目多，政府和私人部门共担风险，政府部门协调处理双方项目中的收益性和公益性关系，特许经营期限之后转交给政府部门，特许经营类主要表现为TOT（移交-经营-移交）、BOT（建设-经营-转让）和以PFI（英国私人融资活动）等为代表的其他形式。私有化类是私人部门参与项目的整体投资，承担所有风险，拥有项目永久所有权，但私人部门接受政府在定价、产品服务及质量等方面的监管，确保不会由于私人权力过大损害社会公众福利。

五、小结

PPP作为公共基础设施中的种项目运作模式合作，在提供社会公共产品时，通过政府部门和私人部门合作、利益共享及风险分担等创新运作模式，使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果，既能促进公共部门综合效率的管理模式，有能充分实现公共利益最大化，对于加快城镇化建设、提升我国公共设施治理能力、构建当代政府管理及财务等运作模式具有重要意义。