国务院机构改革史

史宇

3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。在旧部门的裁撤整合与新部门的成立中，人们见证了一场有远见与有魄力的政府机构改革。有媒体称，这是“近40年来最有远见和魄力的方案”。

事权统一，加强协调联动

刚刚被方案“改革掉”的国务院三峡办主任聂卫国知道，这一天早晚会到来。这位与水利部“纠缠”多年的主任坦言，“确实该改，早就该改！”

从此次《国务院机构改革方案》看，本轮机构改革力度之大，令人惊叹。涉及15个部级机构改革、调整，多个新部门组建、成立，众多行政管理事项重新归并、组合，职能的调整，职责的确定，人、财、物的安排等……

“不是修修补补，而是系统性、重构性的改革。”全国政协委员聂卫国所在的三峡办拟并入水利部，不再保留。他注意到，一些听上去名字没变的机构，职能也可能发生很大变化。国家发改委的多项职责拟被整合到多个新建或重组建的部门中，“也就不是原来的发改委了。”

此前，党的十九届三中全会作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能。可以说，这一轮机构改革正是对《决定》的践行和落实。

从公布的方案可知，这一轮政府机构设置与职能配置，也确实更加符合时代发展的要求，更加便于深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制。比如组建自然资源部、生态环境部，就有助于从构建生态文明的高度推进监管改革；整合工商、质监、食品药品监管部门的主要职责，组建国家市场监管总局，也可改变长期以来市场监管职能缠绕不清、九龙治水的局面。

这些新组建、新成立的部门，与经济社会中的某一方面对应，其中既有以一个部门为主，将其他部门相关职能合并的情形，比如新组建的农业农村部，除了原农业部之外，也将国家发改委、财政部、国土资源部、水利部等多部委的相关涉农职能一并纳入。而原农业部“渔船检验和监管整理”职责则划入交通运输部。也有合并“同类项”的考虑。新组建的退役军人事务部，就综合了原民政部、人社部、中央军委政治工作部、中央军委后勤保障部等有关职责。

这样的改革符合事权统一，加强协调联动的原则，有助于减少多头管理，减少职责分散交叉，从而避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

第8轮改革

政府机构改革始终要适应社会经济的激荡，每一次改革都当有具体而微的民生考量。回看历史上的机构改革，莫不是遵循“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等政府基本职能来进行。

这是改革开放以来的第8轮机构改革，此前7轮机构改革分别发生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。国家行政学院教授、深圳创新发展研究院资深研究员汪玉凯认为，此次改革的思路与以往不同，是改革开放以来党和国家机构职能体系的一次全方位优化和重构。

1982年，当时的国务院有100个部门，人员编制超过5万人，一个部委的副部长最多达20多位。改革直接砍掉了41个部门，编制减为3万多名。1988年，首先提出了政企分开，转变政府职能。在此之前，政府像是一个“企业”，企业则像是政府的一个“车间”。1993年正逢市场经济体制改革确立，需要建立相应的政府管理架构。

人员精简力度最大的一次改革在1998年，为适应市场经济体制，国务院组成部门由40个精简为29个，行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名。

2003年的改革，是在加入世贸组织的背景下，撤销外经贸部，组建了商务部。2008年提出用“大部制”思维推动政府改革、行政改革。2013年机构改革侧重于“放管服”，即简政放权、放管结合、优化服务，减少政府对市场各种干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用，“一个主要体现是行政审批、许可大规模减少，5年下来国务院总计减少900多项行政审批许可。”汪玉凯说。

在他看来，过去30年机构改革一直以转变政府职能为核心目标不断推进，但与国家治理体系、治理能力现代化的要求相比，还有一定差距，表现在结构不合理，职能交叉重叠，地方的积极性调动不起来，以及政府行为得不到有效控制，存在权钱交易、腐败、权力滥用等问题。

此次机构改革是“党领导一切”下的首次机构改革，重点加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。对于2018年的机构改革，与以往最大的不同之处在于：之前7次机构改革均为“国务院机构改革”，而此次为“党和国家机构改革”，层级和范围较之前明显提高。

“关系到未来中国的样子”

在之前的7次机构改革中，核心词是“大部制”。而此次国务院机构改革，最为突出的特征是“功能管理”，打破行业分割管理的局面。“优化、协同、高效”被作为“改革着力点”写入改革方案，着力破解此前政府机构出现的职能重叠、交叉，导致扯皮不断。

“一只蛤蟆跳进水里，归農业部管，蹦到岸上就归林业局管。”“我种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部了，一个是草本、一个是木本。”全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟的一番话，引来一片笑声。他认为此次改革的好处在于，不是简单的合并同类项，而是把原来的拆掉一些，再重组一些。有时候几个部门开会，还没讲完大家就“打起来了”，互相质问“你的手怎么伸到我部门来了？”

从“行业管理”到“功能管理”，政府机构改革的逻辑顺应“新时代”从“高速度”到“高质量”的需要，“功能管理”有助于打破“父爱主义”。对于政府而言，发展速度让位于发展质量，这意味着政府职能部门需要作出相应改革。过去的“大部制”改革以行业集中管理为核心，一方面有利于简化政府管理，避免多龙治水，但另一方面容易导致行业保护，为了保证发展速度而牺牲发展质量。

另外，此次国务院机构改革亦将规划权、执行权、监督权进行适当分割。这些改革与过去的行业集中管理思路有较大区别，而是体现了类似于“三权分立”的管理思路，这有助于减少单一部门既当裁判员，又当运动员的局面，防止权力滥用，降低系统性风险，有助于反腐败的推进，更好的集中力量解决关键矛盾和突出问题，实现高质量发展。

所谓改革，革故鼎新也。大刀阔斧的改革，不回避权力和利益调整，是对现有的传统既得利益进行整合，是在重塑新的发展格局。可以想象，其中，自然也会面临很多困难与阻隔。但是，改革本身，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的契机所在。惟其难，所以才难能可贵。改革就是要突破既有的利益藩篱，以释放出新的制度红利，该来的改革终究会来，因为它直接关系到未来中国是什么样子。