国务院机构改革方案解读：一场前所未有的整合

3月17日，备受瞩目的《国务院机构改革方案》（简称《方案》）在十三届全国人大一次会议获表决通过，标志着改革开放40年来第八次政府机构改革序幕由此拉开。根据《方案》，自然资源部、生态环境部、文化和旅游部、中国银行保险监督管理委员会、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家医疗保障局等一系列新机构出现，而国土资源部、国务院法制办、国务院三峡办、银监会、保监会等将退出历史舞台。改革后，国务院除办公厅外，设置组成部门26个，现有正、副部级机构分别减少8个和7个。

15张新面孔

在这轮机构改革中，一批新组建的机构首次亮相，包括7个国务院组成部门和8个国务院其他机构。

组建退役军人事务部，被认为是《方案》中最出乎意料的改革。尽管之前党的十九大已经明确组建退役军人管理保障机构，但这一机构甫一面世，行政级别就如此之高，仍超出了外界的普遍预期。

以往的退役军人管理职责比较分散，退伍军人安置工作由军委参谋部和民政部负责，民政部设有优抚安置局；而军官安置则由军委政治部、人社部负责，在人社部设立了军官转业安置司。此外，国务院还成立了军队转业干部安置工作小组，办公室设在人社部军官转业安置司。

根据《方案》，新组建的退役军人事务部将对民政部的退役军人优抚安置职责，人社部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责进行整合，统一负责转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

在这次组建的部委中，除了退役军人事务部，另一个全新的部门是应急管理部。根据《方案》，组建后的应急管理部集中了国家安监总局、公安部、民政部、国土部等13个部门应对突发事件和救灾的职责，统一协调管理消防、地震、森林防火、矿难救援等所有突发自然灾害及生产安全事故的处理。这也是此次机构改革中涉及机构最多的一项改革。

尤其值得关注的是，《方案》还提出公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

在国务院其他机构中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如国家移民管理局和国家国际发展合作署。

这些机构的相同之处是，之前负责管理相关职责的机构分散在各部委之中，级别比较低，随着我国国际化进程的加快，近些年相关职责的重要性凸显出来。所以，这次改革专门成立了新的机构，对原有职责进行升级管理。

国家移民管理局是发达国家的“标配”。以前，负责这项事务的机构只是公安部下属的一个局级单位——出入境管理局，业务也仅限于出入境管理。新组建的国家移民管理局，虽然仍由公安部管理，但级别、权限较之前有了明显提升。更重要的是，新机构将更好地应对日益增长的移民管理服务需求。

国家国际发展合作署则整合了商务部对外援助工作的有关职责和外交部对外援助协调的职责。国务委员王勇在向全国人大作说明时说，设立这个机构是为了“发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用”，更好地服务国家外交总体布局和“一带一路”倡议。

环保部门再“升级”

除了新面孔之外，在这轮机构改革中，一些部门的职能也得到了进一步的强化，比如环保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升级”。

在这轮改革中新组建的生态环境部，除了之前环保部的职责外，还增加了国家发改委的应对气候变化和减排职责、国土部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责等近10项与环保相关的职责，职能范围再次扩大。

这轮机构改革中，另一个职能得到充实的部委是国土部。根据《方案》，将以国土部为基础组建自然资源部。这个新部门，除了国土部原有的职责外，还获得了国家发改委的编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责，以及水利部、农业部、林业局、海洋局对水、草原、森林、湿地和海洋等自然资源的管理权力。

农业农村部、国家卫生健康委员会、文化和旅游部的组建，也使得现在的农业部、国家卫计委、文化部的职能得到了加强。

根据《方案》，将农业部的职责以及国家发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建农业农村部。此举被认为是乡村振兴战略的顶层设计之一，对有志于投身乡村振兴的企业是重大利好，也有助于贫困农村地区的精准脱贫。

新组建的国家卫生健康委员会，整合了国家卫计委、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，以及工信部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，和国家安监总局的职业安全健康监督管理职责。

此外，科技部、审计署也在这轮机构改革中，得到了一定的加强和优化。科技部整合了国家外国专家局的职责，还把负责大量科研经费的国家自然科学基金委员会纳入了管理范围。审计署则获得了国家发改委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委的国企领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责。

多部门合而为一

这轮国务院机构改革还对一些设置重叠、职能交叉的机构进行了整合，体现了协同高效的统筹思路。组建国家市场监督管理总局就是一个最好的例子。

这个新机构整合的三个正部级总局——国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，在职能上有诸多相近之处，在实际工作中常常出现多头执法的局面。

根据《方案》，新组建的国家市场监督管理总局将统管工商、质检、食品、药品、价格监督等职责，营造竞争有序的市场环境，推进综合监管执法，让民众对产品质量更放心。

类似的合并也体现在国家林业和草原局的组建中。这一机构将林业和草原的监管职能合到一起。过去，草原和林业分别由农业部和国家林业局各自管理。

另外，国家林业和草原局还整合了国土部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的部分职责，终结了对自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等长期存在的多头管理现象。

国家医疗保障局的成立，则终结了人社部、国家卫计委对“三险”分治的局面。此前，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险由人社部负责，而新型农村合作医疗则由国家卫计委负责。

银监会和保监会的合并，可能是这轮机构改革中最受关注的改革举措。这被认为是2003年政府机构改革以来，金融监管领域最大的改革动作。改革后，我国金融业将形成“一行两会”的新监管框架。

我国以往根据不同业态，分别用不同机构来监管银行业、保险业、证券业，另外央行也有金融监管职能。由于四个机构横向联系弱，钻规定漏洞的金融衍生产品增多，金融市场风险加剧。这次对银行业和保险业的主管部门实施整合，就是为了防范漏洞。

“小国务院”瘦身

在这轮机构改革中，随着一批新机构的产生，一些部门也退出了历史舞台，比如国务院法制办、国务院三峡办、银监会、保监会等。

据统计，国务院不再保留的组成部门有国土部、环保部、农业部、文化部、国家卫计委和监察部等6个部委，撤销的办事机构还有国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

另外，还有一些部委在此次改革中职能有所弱化。比如，城乡规划管理职责划给新组建的自然资源部后，外界普遍认为，住建部的权力被削弱。不过，在这轮改革中“瘦身”最多的还是素有“小国务院”之称的国家发改委。

根据《方案》，国家发改委多项“含金量”较高的职能被划归其他部门。比如，组织编制主体功能区规划职责并入新组建的自然资源部；应对气候变化和减排职责并入新组建的生态环境部；农业投资项目将整合并入农业农村部；重大项目稽察划入审计署等。

此前按照规定，国家发改委审批的项目涉及农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、城建、社会事业、金融、外商投资等各个领域。■