深刻认识监察法的重大意义和科学内涵

文|马森述

制定监察法是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以法治思维和法治方式惩治腐败。这是我国政治制度、法律制度建设中的一件大事，意义重大，影响深远。监察法共9章69条，规定了总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等。

深入学习领会监察法的精神实质、核心要义，是今后一个时期各级纪委监委的一项重要政治任务。

加强党对监察工作的领导。制定监察法的根本目的是通过国家法律把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保证。习近平总书记指出，坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础之上，都根植于这个最本质特征和最大优势。反腐败工作查处的是违纪违法的行使公权力的党员干部、公职人员，政治性强，高度敏感。党管干部不仅是管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，在党的直接领导下，对行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。为此，监察法在总则第二条中旗帜鲜明地规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。

实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。我们党是执政党，掌握国家权力，领导一切。实现对公权力的有效监督，提高拒腐防变和抵御风险能力，是我们党必须解决的重大课题。习近平总书记指出，我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。全面从严治党和党领导下的反腐败是一场自我革命，关乎党和国家事业成败，关乎我们能不能跳出历史周期率。我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，不同于其他形式的外部监督。目前党内监督已经实现全覆盖，而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，覆盖面窄；检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。制定监察法，就是要通过制度设计，补上过去监督存在的短板，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，真正把所有公权力都关进制度笼子，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，不断强化党和国家的监督效能，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，推进国家治理体系和治理能力现代化，把制度优势转化为治理效能。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，设立国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责，形成监督合力、增强监督实效。监察法以法律形式把这一体制规定下来，在第三条中规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。

依法设立监察委员会，切实履行监察机关的职责。人民代表大会制度是我国根本政治制度。各级人民代表大会是国家权力机关，其他一切国家机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。国家监察机关作为反腐败的专责机关，同样由人民代表大会产生，并对它负责。监察法第七、八、九、十条规定，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关，负责全国监察工作，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。同时，监察法规定各级监察委员会可以派驻或者派出监察机构、监察专员，监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法履行职责权限；规定上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。

监察法根据国家监察体制改革方案，聚焦反腐败职能定位，在法律中规定监察机关的职能和职责，使监察机关履职尽责于法有据。

在这里，要特别强调一下监委的监督职责。有的同志有一种模糊认识，认为监委的主要职责是调查，是针对“第四种形态”。这就没有全面理解监委的监督、调查、处置职责的内涵。监委有很重要的监督职责，这个监督体现在代表党和国家依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，以确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置，就充分体现了这个战略考虑，既有区别又有一致性。一定要准确把握、高度重视监委的日常监督职责，把纪委监督与监委监督贯通起来。

严格依照法定程序行使法律赋予的权限。监察法将纪检监察机关目前实际使用的调查措施以国家立法形式固定下来。一是将行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、询问等措施确定为法定权限。三是规定监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪过程中，对已掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并且被调查人具有涉及案情重大、复杂，或者可能逃跑、自杀等情形的，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。四是规定对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的，经过严格的批准手续，交有关机关执行。在监察法中赋予监察委员会必要的权限和调查措施，目的是保证监察工作顺利进行，保障各级监察机关履行好监督、调查、处置职责。总体来看，目前规定的这些权限基本与监察机关承担的职责任务相匹配，措施更加明确具体，有利于监察工作规范化、法治化。

为落实习近平总书记关于“坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作”的要求，保证监察机关正确行使权力，及时、有序、有效地行使职权，履行职责，监察法专设“监察程序”一章，从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括加强问题线索的管理和处置，规范搜查、查封、扣押等程序，对讯问和重要取证工作全程录音录像，严格涉案款物处理等。

加强对监察机关的监督，确保惩恶扬善的利剑永不蒙尘。习近平总书记多次强调，信任不能代替监督，监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了，对监察委员会自身的要求必须严之又严。首先监察机关必须始终接受党的领导和监督。监察法从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督：一是加强人大监督，监察法规定，监察机关接受本级人大及其常委会的监督；各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查；监察机关应当接受询问或者质询。监察法规定的人大监督方式既考虑了监委工作的特殊性，也考虑了监督的实效性，能够实现人大对监委的有效监督。二是强化自我监督，监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范，要求设立内部专门的监督机构，建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度，规定回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度等，引导和监督监察人员忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密。三是明确监察机关与检察机关相互配合、相互制约，规定检察机关对监察机关移送的案件依法审查、提起公诉，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级人民检察院批准，可以作出不起诉的决定。四是明确规定监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定的这些严格的监督制约措施，有利于监察机关在党中央集中统一领导下，以更高的标准、更严的要求抓好自身建设，防止“灯下黑”，推动建设一支让党放心、人民信赖的监察队伍。■