从司法党化到依法治国：中国国家治理方式百年变迁史纲*

张亚飞

(山西财经大学 法学院,山西 太原 030000)

一、 导论

改革开放40年，中国的法治建设虽一直稳健地向前推进，尤其是当社会各方面的利益诉求被释放出来之后，对法治的保护和诉诸帮助显得尤为重要，但现体制所体现出来的阻碍对法治建设形成了很大的压力，法治的困境显得尤为突出。

中华人民共和国成立后，我国实行的是中央集权的政治经济体制，依然是国家统摄、控制社会的局面，官办社会浓重。改革开放后，伴随着真理标准问题的大讨论，全国上下都形成了锐意进取的态度。社会结构也开始走向了开放，民间组织开始迅速崛起，但官方色彩依然浓厚，其业务活动也受到一些限制，尤其是利益诉求、权利主张、自我管理等，官民的协商通道并未有效地建立，这就意味着法治中国还需继续建设。故国家治理手段必须朝着“法治”迈进，来解决社会生活中的利益纠纷和冲突，将这些隐患消灭在萌芽状态。党的十八届四中全会提出建立“法治国家、法治社会、法治政府”三位一体，建设“法治中国”。党的十九大进一步提出“推进全面依法治国，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强。”[1]4“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强。”[1]5那么，站在这一个角度上，回顾自民国以来百年的国家治理方式的转变，就显得很有意义。一方面看百年变迁历程，总结经验，对当前我国“法治中国”的建设有一些借鉴意义；另一方面，当前“法治中国”遇到了一些社会治理的问题，如何在理论层面提升国家现代治理能力，为国家治理提供切实可行的理论支持，也是值得思考的。

二、1920年代前期北洋政府的“司法独立”

1920年代，革命呼声再度高涨，成为众多政治团体和民众的共同诉求，并付诸实施。自此，中国革命浪潮一浪高过一浪。1912年民国成立以后，革命派和北洋军阀矛盾激化，进一步冲击了脆弱的宪政体制。作为军阀的袁世凯开始做起了皇帝梦，对孙中山先生领导的国民党充满了敌意，故设计刺杀宋教仁。纵使有“武力讨袁”“二次革命”，也无法阻止袁世凯的野心。虽然后来袁世凯死了，但是中国的政治发展也随之偏离了预定的轨道，转而向传统武力方向加速滑行。

中央和地方军阀混战更是不计其数，北洋政府内阁更迭更是让人应接不暇，国家治理方式更是偏离了预定的法治轨道。晚清是满汉问题，这一时期，各种主义、学说纷纷来到中国，令人目不暇接，甚至一种主义，都会让人争论不休。如社会主义学说，从陈独秀1921年开列的一个书单中，可以看到社会主义内部学说的种类很多，有无政府主义、共产主义、国家社会主义、工团主义、民族社会主义等，出现了百家争鸣的现象。各种主义、理论、学术相互竞争，思潮激荡的现象发生在军阀当道、政治纷乱的年代，其国家治理方式可以说无从谈起，司法独立仅仅成为一种理念，没有付诸实行。

中国近代司法变革始于清末新政时期。与当时立宪政治相比，一套以司法独立为主旨的西方司法改革在中国逐步展开。此次司法改革是在清末改革的基础上继续推进的，沿着追求司法独立、审判程序化与职业化的大方向继续向前。

1914—1915年，北洋政府又进行了一次司法改革[2]7。在司法与政党关系上，北洋政府强调司法不能政党化，与北洋政府的宪政和三权分立有很大关系。从司法独立来看，法官必须保持中立，对双方的矛盾做到最公正的裁决。北洋政府还要求司法官不得加入政党，不得兼职行政官员和议员。司法部多次训令各级司法人员不得加入或参加政党活动，训令各地审检厅：“凡属法官尤应破除偏私，自处于不党之地位，以保持其独立之精神。”[2]23

北洋政府时期政局不稳定，直接影响了司法中枢的稳定，没能形成稳定的权力中心，由此引发了中央级司法的长期缺失。这一时期仅实现了表面上的司法独立，也一定程度上付诸实践，但多流于形式。

1920年代，由于北洋政府司法独立表现令人堪忧，让国人对宪政产生了怀疑和不信任，宪政法治开始退潮。最直接的案件就是曹锟贿选总统，公布《中华民国宪法》(基本未实施)。国人对历次议员的失望、对历次国会的失望，导致了对代议制的不信任，引发对宪政体制的否认，甚至称呼议员为“猪仔”，成为一时的笑柄。

更让人关注的是，北洋政府时期是军阀政治，与宪政法治有着根本的区别，甚至是水火不容，互相冲突。但在北洋政府时期出现了一个奇异的现象，在军阀把持政权的同时，宪政法治并未完全丧失功能，司法部在一定程度上还能运行，军阀还对自己进行包装，让外界以为他们支持宪政法治，以便实现军阀的统治。

综上所述，北洋政府时期所实行的宪政法治坚持司法独立，但权力制衡和个人自由的内涵与中国传统文化相去甚远。中国传统文化讲究“息讼”“厌讼”，人们之间和谐相处，不要撕破脸，让双方感到难堪，有什么争执在家庭或家族范围内和解。而民国初年的宪法政治直接引入西方理论，希翼通过此来改变国家治理方式，实现社会的有序运行。但军人变换政权，互相攻伐，乱象丛生，民不聊生，国人对此理论深感失望，没能实现社会的有效运行。此种情况之下，革命的话语体系开始流行，用革命代替宪政的声音一浪高过一浪，“改造中国应不应当革命？须要不须要革命？”[2]7

三、1920年代后期的“司法党化”

“以党治国”在中国的兴起，除了国共第一次合作的因素之外，加之共产国际的支持。孙中山先生在看到俄国十月革命的胜利之后，将治理中国的目光投向了苏俄，自此和苏俄开始了接触，“以党治国”的理论开始萌芽，宣告了“宪政法治”理论的衰败。孙中山先生的革命党法治论从开始无人响应，到获得国人的接纳，再到推广到全国，这说明时代的变革来到了，即“法统”再也无法实现了，“党统”开始有了阵地，这样国家所立之法必须与党义党纲保持一致，否则无效。

孙中山先生的政治理论中提倡“以党治国”，对人权提得很少，常倡导国家应天下为公的思潮，当国家利益和国人利益发生冲突时，赞成国民利益服从国家利益。如想革命获得成功，必先牺牲个人利益，方可实现国家治理。“孙中山晚年司法思想的变化，可能受到世界近代法学思潮演变的影响。”[2]38

20世纪初到30年代，形成了社会法学派、自然法学派、分析实证法学三大派鼎力的局面，这三派都侧重于实证分析和案例分析，强调个人利益和社会利益的结合，强调通过法律来实现社会治理，尤其是侧重于社会秩序有效运行，强调社会本位。孙中山在这种思潮的影响下，开始形成“以党治国”的思路，强调司法人员必须入党。

徐谦在1926年抵达广州，任国民政府司法行政委员会主席、大理院院长。他首先改造司法委员会，由中央、省、市的党、政、军部门负责人和农民协会、妇女解放协会、全国总工会、省港罢工委员会、农工商学联合会等代表联合组成，讨论改造司法议案，送政治会议审议，交由国民政府公布施行[2]59。徐谦还让社会民众力量进入司法，律师也开始了“司法党化”。在徐谦推行司法党化的过程中，遇到了一些阻力，一些法学学者开始认为这与司法独立背道而驰，是对司法独立的根本推翻。但另一些人赞成革命司法，即“司法党化”，认为有利于动员民众参与革命斗争，强化国民党政权的统治力，一定程度上稳定了社会秩序，但也出现了一系列的问题，尤其是在这样政局变幻的时代。

四、南京国民政府时期的“司法党化”

1927年，宁汉合流之后，王宠惠主持司法工作，极力推进“以党治国”。他认为：“‘以党治国’，但是并不是专政，不是喜欢要怎样就怎样。这个‘以党治国’的职权，是有意义的，乃是总理把这个重大的责任，付托给我们，像英国美国法律之‘信托制度’一样，乃是一种义务性质。……这便谓之‘以党治国’。”[2]59由此可以看出，王宠惠借孙中山的理论阐述“以党治国”的理念，强化国民党党治理论的意识形态。但王宠惠留学欧美，崇尚自由的法治，心里对“以党治国”不是很认同。

后居正上台，成为司法工作的中枢。居正将司法党化分为党人化和党义化，重点放在党义化。党义化是源于孙中山关于“以党治国”的阐述，侧重于司法的三民主义党义化。如果公开宣传党人化，很容易使人认为国民党在赤裸裸地争夺社会的工作岗位，推进党化，并且强化意识形态的宣传和占领。但侧重于司法党化，事实上收到了不错的效果。在司法系统中，灌输国民党党义，并在司法官的选任和培训环节灌输党义。在1930年代，立法院将国民党党义灌输到立法部门工作中，颁布了大量的法律，体现了国民党的意志和思想。自此，国民党实行大量工作人员通过考试进入司法领域，对中央及各省党部工作人员在考试院进行司法工作考试，然后在司法院法官训练所进行强化训练，受训一年之后，进入各司法机关任职，极大地推进了“司法党化”的速度。

综上所述，“司法党化”的推进，一定程度上弥补了司法与政治、社会的断裂，达到利用政治控制社会的根本意图，也实现了意识形态领域的统治。但由于实行“司法党化”的速度过快，人员的素质参差不齐，仅仅是数量上的提高，分布在各级法院和司法院系统中。但在行政系统中，人数较少，“司法党化”实际起不到作用。到国民党后期，长期的司法党化，已经演化成为国民党内部CC系掌握镇压反对派的工具。“司法党化”主要推动力来自国民党内CC系的推动力。政治与司法是一个严肃的问题，也是一个缠绕人的问题，司法即是权力的安排，也深受其影响，又具有推进执政党意志的功能。在中国近代大部分时间内，司法与政治、社会纠缠不清，互相混淆，很多时期是相互重合的。

五、改革开放后的国家治理模式

中华人民共和国成立后，所有南京国民政府制定的法律均被宣告废止，而代之以新的共产党政权的纲领、法律、命令、条例、决议和政策。在接下来几年里，一切与旧政权有关的制度、机构、人员、观念、理论，均遭到系统的批判和改造[3]110。法律被认作是阶级压迫的工具和贯彻党的政策的手段，其作用被单纯限制在刑事法律方面，打击犯罪而已。这是依靠行政手段来管理社会的阶段。“与规划的社会变迁相伴随，是一个国家权力不断向基层社会渗入的过程，一个社会中间阶层和组织日渐削弱，减少乃至消失的过程，这个过程的顶点，则是社会为国家所吞噬，以致在个人和国家之间没有任何中介。而当这种局面出现之时，法律也变得多余。”[3]110

1978年之后，中国出现了重大的社会转型，市场经济获得迅速发展，民间社会也开始孕育壮大，主张个人权益、契约精神、公平竞争都已经成为社会的主流价值观，并且为私法制度奠定了思想基础。然而，由于长期以来我国主流价值观是社会主义，崇尚集体主义，国家精神至上，权利本位至上还在一定范围内存在，民间社会也一直习惯了这种思维模式，民间意识的觉醒还是受国家的引导。

“在这种‘非主流’和‘受监护’的状态下，民间社会一方面很难形成真正的自由自主精神，另一方面也很难形成真正的理性自律意识。同时，民间社会发展的严重不平衡又导致其价值诉求中存在着传统、现代和后现代交织的局面。”[4]177私法自治是民间社会的自由、自律精神的必然要求和体现，民间社会并不是完整的，如果一味任由民间社会自由发展，会形成弱肉强食的丛林法则，甚至某些霸权。因此，要构建现代社会的私法制度，防止私权滥用，侵蚀社会公平和正义，必须设定一些原则，给私法制度设置一些权限，来实现国家与民间社会良性互动。

中国适应从“国家监护民间社会”到“民间社会与国家合作”的道路，改变民间社会发展呈现着严重不平衡的局面。当前民间社会组织进入了数量大爆发的阶段，社会功能越来越重要。但我国关于民间社会组织的立法很少，缺乏有效的指导和管理，总体上处于管理滞后、重控制的状态。如何有效对民间社会组织进行治理，更好地发挥其作用显得尤为重要。

私法秩序是民间秩序的主要秩序，它需要权利与权力的平衡、权利与权利的平衡、权利与义务的平衡、利益与利益的平衡、法律与社会的平衡，这样才能实现民间社会与国家有效的互动与合作。“一方面，立法要立足宪法来保障公民结社自由权、放开政府管制、加大政府支持、推进社会自治，体现了‘放’的去向，另一方面又要依照规则和程序来对非营利组织进行必要的法律控制和行为管理，体现了‘控’的要求。”[4]183

处于政党与民间组织的中间状态就是通常所说的“人民团体”。这是“中国特色”，包括共青团、妇联、工会、台联、青联、工商联、文联、作协等。这些官办的社会组织，在一定程度上引领着其他民间社会组织的发展方向。

六、习近平新时代中国特色社会主义思想下的“法治中国”

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系的自我完善和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平同志强调：“我们今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[5]这都是中国优秀传统文化积淀的结果，也是对我国古代国家治理模式总结的结果。

我国推进国家治理体系和治理能力现代化，是立足于中国国情，综合参考各方面的优秀经验和一切优秀成果，绝不照搬和抄袭他国现有的模式，来实现我国的国家治理模式的转变。正如习近平同志强调：“我们推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要学习和借鉴一切人类文明的一切优秀成果，但不是照搬其他国家的政治理念和制度模式，而是要从我国的现实条件出发来创造前进。”[6]党的十八届四中全会又提出：“长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻地总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就。”[7]

党的十九大又进一步提出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……”[1]22这说明党和国家互动体制中，一方面执政党通过党和国家两个系统治理国家；另一方面，执政党按照自己的思路治理国家。那么这种情况之下，执政党第一次在官方承认“法治中国”的国家现代治理模式，建构“法治国家、法治社会、法治政府”三位一体的治理框架，在这种法治模式下，不再是单纯依靠行政系统或政策来实现法治，而是通过执政党实现法治。

改革开放之后，自由、平等、契约变成了人们的主流价值观。这就要直面这个问题，依法治国如何面对中国传统优秀文化中的古典法治传统，如何吸收融合现代法治和古典法治。一直以来，中国法治在古典法治和现代法治之间摇摆、徘徊，处于钟摆状态，要么前者否定后者，要么后者否定前者，走不出二者互相否定的怪圈。而党的十八大以后，中国共产党制定了依法治国的国家现代治理方略，就必须处理这二者的问题。实际上中国国家治理模式是一种混合型的法治，既要尊重古典法治传统，也要融合现代法治。中国共产党是全体中国人民利益的最高代表，践行了中华民族的价值和理想，实现中华民族的伟大复兴，承担凝聚人心的作用，在某种意义上，类似于信仰和宗教的作用，在于执政党能否在最大程度上代表人民的根本利益，能否将人民的诉求放在心中，并合理表达出来，付诸于实践。中国共产党在新时代从严治党，在继承古典法治传统基础上，融合现代法治，处理好党和国家、党规与国法的问题。

党的十八大以来，中国共产党加大了依法治国和依法治党一起推进的策略，颁布了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》，制定了中央八项规定、《中国共产党党内廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内法规制定条例》等一系列党内法规，旨在“治国必先治党，治党务必从严”。“随着到2020年建成内容科学、程序严密、配套完善、运行有效的比较完善的党内法规制度体系，依法治国与依规治党的协调推进必将呈现出崭新的局面。”[8]党的路线、方针、政策与国家法律规范的关系在党主导的依法治国下实现了衔接与协调，揭示了党的领导与依法治国的辩证关系问题。

七、结论：百年中国国家治理模式的艰难嬗变

纵观百年中国国家治理模式的变迁，我们不难发现历程艰难，各种理论不断登台和交融，你方唱罢，我登场，轮流坐庄，一一实验，但都无果而终，最终只有中国共产党实现了“法治中国”的国家现代化治理。1912年民国成立，北洋政府试图通过西方的司法独立和三权分立，构建国家治理模式，梦想实现宪政体制，但又因为严重的党争导致宪政体制一再失败，国家分崩离析，军阀混战不断，百姓流离失所，社会失序，宪政法治破灭。之后孙中山先生从俄国布尔什维克党汲取营养，试图将国民党改组成无血缘、无地缘、无阶级的新党组织，但最终也失败。他没有将本国的党国关系改造成为西方的党国关系，而是实现了党国一体，司法党化，即以党建国，以党治国，党国一家，不分彼此，国家以党为基础，以党义作为立基之本，党义作为国家治理基本准则。而西方的党国关系已经在理论上很好地解决了，从此与西方的党国关系分道扬镳。

苏共通过工人阶级革命夺取了政权，但苏共的工人阶级人数很少，即使有工人，也是农民转变而来的，很多共产党员都是农民，整个国家治理模式并没有建立起来，而是依靠国家机器治理，党本身没有有效治理国家，最终蜕变成为威权主义的国家。而我国采取了与苏联完全不同的道路，从开始立足于大城市的政党转变为真正扎根于农村社会的政党。通过自下而上的社会控制来实现国家治理，即“延安模式”。

中华人民共和国成立后，中国开始探索新的发展道路，废除了国民党“司法党化”的统治模式，废除一切相关的法统和道统。中国共产党开始了探索政党与国家互动的体制，一方面，党始终扎根于社会的最基层，通过自下而上的控制来实现整个国家有效治理，独立于国家，保持自己的权威；另一方面又融合于国家之中，整合社会力量，来防止党蜕变成为苏联那样的“干部集团”的极权政治。尤其是党的十八大以后，中国共产党保持与国家的平衡，用党内法规约束本党的行为规范，强调党必须服从党章与党规党法，这对于实现党和国家的关系，实现从严治党和依法治国，实现二者的结合，对实现国家现代治理具有重要的意义。

“法治中国”是国家治理现代化的关键一环，法治必须服务于国家治理，这就意味着中国特色社会主义法治必须脱离西方法治的模式，融合中国古典法治传统，创造出适合中国的法治道路，来为当前的国家现代化治理提供一种模式。百年中国国家治理模式的变迁，向我们展现了一个从弱到强的历史，展现了百年中国苦难的发展史，但这一切都已经成为过去，今天要建成的是新时代中国特色社会主义的“法治中国”。