中欧自贸区建设的经济影响、挑战与前景

姚　铃　研究员

随着中欧在“一带一路”倡议和欧洲发展战略框架下合作的推进，通过商签双边自贸协定搭建深化合作的制度平台，将成为双方的必然选择。为落实中欧领导人有关重要共识，自2015年以来，中国和欧洲的智库围绕双边自贸区建设分别开展了前期可行性研究工作。综合各方观点看，建立中欧自贸区将对促进双方经济发展和双边经贸合作带来积极效应。但与此同时，由于中国与欧盟处在不同的发展阶段，双方在相互开放市场问题上的诉求还存在不少差距，双边自贸区建设仍然任重道远。

一、中欧建立自贸区的经济影响总体较为积极

为评估中欧建成自贸区可能带来的经济影响，商务部研究院依托动态GTAP模型，即GDyn模型，进行了数据测算。模型测算采用动态GTAP数据库版本9中20个行业/商品的数据，依据世界银行、国际货币基金组织、经合组织、国际劳工组织等的权威预测，假定2020年中欧建成自贸区，与中欧未建立自贸区相比较，模拟测算出2030年四种降税模式下的经济影响。从动态模拟结果看，中国如与欧盟达成自由贸易安排，对于双方的经济增长、产业提升、福利扩大、贸易改善都有积极的促进作用，而且相互开放程度越高，双方获益越大。按照计划，英国将于两年内完成退欧谈判。如无特别说明，以下分析均基于欧盟27个成员国，不包括英国。

(一)中欧GDP增长和社会福利将明显提升

相对于中欧未建成自贸区的基准方案，在削减关税模拟中，2030年中国实际GDP增加0.42%～0.47%，社会福利增加416.7亿～456.9亿美元；欧盟实际GDP增加0.14%～0.15%，社会福利增加182.4亿～201.7亿美元。如在零关税方案中进一步削减25%非关税措施，则中国实际GDP将增加1.23%，社会福利增加1407.2亿美元；欧盟实际GDP将增加0.63%，社会福利增加876.6亿美元。

从欧盟成员国情况看，在削减关税的模拟中，除希腊、卢森堡、立陶宛、荷兰、西班牙、保加利亚6个国家的GDP出现轻微下降外，其他21个成员国经济增长普遍受益。德国是中欧经贸合作的领头羊，建成中欧自贸区，其收益最大。如在零关税模拟下，德国社会福利增加140.7亿美元，占欧盟整体福利提升的近七成。

(二)中欧经济产业结构将加快转型优化

零关税模拟下，建立中欧自贸区将提高中国绝大多数行业的产出水平，其中纺织服装皮革业增长最为显著，但交通工具行业将受到冲击。对于欧盟而言，20个行业中的12个行业的产出受到负面影响，纺织服装皮革、电子产品、其他制造业等下降最为明显；而交通工具、金属与机械设备行业，则将成为欧盟的主要受益行业。如进一步削减25%非关税措施，双方产出增加的行业将增加，同时各自优势与劣势产业所受影响也愈发突出。由于自贸协定的收益可能不均匀地分布在各个部门，有的部门受益更多，而有的部门遭受损失，这就需要双方政府进一步完善相关救济制度，包括提供最低失业保障等补充政策，以实现双边自贸区的平稳过渡。

表1　2030年中欧建立自贸区主要经济影响一览表(欧盟27国)

(三)中欧双边贸易将更加趋向平衡发展

高水平的中欧自由贸易协定有利于提升双边贸易合作水平。2030年，零关税模拟下，包括货物与服务贸易在内的中欧双边贸易额将达到16029亿美元；如进一步削减25%非关税措施，则中欧贸易总额将达到19363亿美元。建成自贸区后，中国进口增速高于出口增速，中欧贸易将更趋平衡。与未建成自贸区相比，零关税模拟中，2030年中国对欧出口将增加19.9%(1720亿美元)，自欧进口增加45.9%(1779亿美元)；如进一步削减25%非关税措施，中国对欧出口将增加41.7%(3608亿美元)，进口增加83.2%(3226亿美元)。

(四)对世界其他地区产生贸易转移效应

由于经济总量和贸易规模庞大，中欧自贸区将造成明显贸易转移效应。零关税模拟下，2030年，中国对除欧盟外的世界其他地区出口将下降1.1%(457亿美元)，进口减少1.3%(422亿美元)；而欧盟对除中国外的世界其他地区出口将下降0.9%(310亿美元)，进口减少0.4%(169亿美元)。若中欧达成一个更加开放的协议，其导致的贸易转移效应将更为明显。值得注意的是，上述减少的贸易额并不会在各地区平均分配。预计在对欧出口方面与中国竞争的经济体(如印度、东盟)，以及在对华出口方面与欧盟竞争的经济体(如日本、韩国)，所受损失将相对较大。因此，中欧如达成自贸协定，有必要将协定中的高水平开放内容向WTO框架推广，从而提升自由贸易的积极效应。

二、中欧自贸区建设面临的难题需要突破

近年来，欧盟外贸政策整体趋向保守，关注重点由“自由贸易”转向“公平贸易”“对等开放”在对华贸易方面，其一些诉求超出了中国的承受能力，有可能成为未来双边自贸区谈判的难点，主要表现在：

(一)欧盟在市场准入方面提出了较高要价

市场准入问题是欧盟对外自贸谈判的核心进攻利益，对中国的高要价主要集中在服务业市场准入与政府采购市场开放方面。

就服务业市场准入而言，欧盟重点关注14个领域，包括航空、建筑、分销、环境、信息与通讯技术、物流、海洋运输、专业服务、质量与安全服务、电信、银行与证券、消费者与非银行金融、保险、及私人股本、证券与战略并购。欧方要求中方进一步取消这些行业存在的准入限制，如外资股比限制、合资形式、经营范围限制、数量要求、本地化要求、授权许可、标准差异、行政措施、国籍要求、缺乏相互认可协议、明令禁止、国家安全审查等。在已经进行的中欧投资协定谈判中，欧方不仅要求引入关于非歧视性市场准入限制概念，而且要求尽可能缩短负面清单长度，仅允许保留极为有限的行业例外。中国欧盟商会近期发布报告中提出，“希望将负面清单涉及的行业限制在个位数”，这已远远突破中国加入世界贸易组织时的开放承诺，如果接受，其对于中方的考验绝不亚于加入世界贸易组织之时。

中方重视服务业扩大开放问题。党的十九大提出“推进形成全面开放新格局”，要求“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业开放”，这为中欧在服务业市场准入问题上形成共识创造了有利条件。但欧方的上述高标准诉求涉及中方政府管理体制的变革、各个产业发展水平的界定、行业开放程度的梳理等，都需要循序渐进向前推进。

就政府采购市场开放而言，主要涉及货物、服务与工程的政府采购市场准入，欧方对此寄予较高期待。双方的分歧主要在于：一是中欧对政府采购认识存在本质差异。欧盟认为加入政府采购协定是中国的入世承诺，而中国则认为，政府采购是一国的国内经济改革问题，不属于对外贸易范畴，因而截至目前中国签订的14个自由贸易协定均未涉及政府采购议题。二是欧方希望中方确保“非歧视”与“非补偿”基本原则。这两项原则是中方一直努力的方向，但囿于同发达经济体发展阶段的差异，达成上述目标需要一个过程。三是欧方要求中方将更多国有企业纳入到采购实体范围内，但其能否取得进展完全取决于中国国内企业的改革进程。当前中国加入政府采购协定的谈判陷入困境，中欧可在中国已向世界贸易组织提交出价的基础上探讨能否通过自贸区建设在双边层面取得突破，但不能将欧方与发达国家已经达成的政府采购协定模版套用于中国。

(二)中欧在公平竞争与国有企业议题上分歧较大

在自贸协定中纳入竞争政策议题，通常体现了协定的高水平，但其涉及领域是各国国内市场上的竞争秩序，超出一般水平自贸协定所涵盖的边境措施。国际金融危机后，发展中国家国有企业在国际市场并购中显示较强竞争优势。对此，发达经济体考虑通过进一步完善竞争政策，影响发展中国家国内立法与相关政策，从而规范国有企业商业行为，确保私营企业与国有企业拥有平等的竞争环境。另一方面，随着欧、美等发达经济体推动塑造新一轮全球贸易与投资规则体系，国有企业被欧盟视作与市场准入、公共采购、竞争政策和产能过剩不可分割的重要议题。因而在与中国的贸易谈判中，国有企业被放到了十分显著的位置。

当前中欧在国有企业问题上比较难以弥合的分歧主要在于对国有企业的歧视性约束。在欧盟商谈的自贸协定中，包括欧盟—新加坡自贸协定、欧盟—越南自贸协定、欧盟—加拿大自贸协定，开始出现“国有企业”专门章节。这些专门章节对国有企业的定义、适用范围、其他原则性约束给出了比较清晰的概念，另外在竞争政策章节中，也对国有企业的补贴问题进行了具体规定。尤其在欧盟—新加坡自贸协定中，对特定行业甚至设置了“当发生冲突时协定关于国有企业的规定要优先于国内法”的条款。

将国有企业与公平竞争联系起来，与欧盟在自贸协定中强调的竞争政策有关。欧盟的总体立场在于遵循1947年生效的关贸总协定第17条赋予的“非歧视性待遇”与“商业考虑”两大原则。具体到对中国的诉求，则主要是补贴与反垄断。中国加入世界贸易组织，参与国际竞争，认可和遵守上述两大原则，这也是20世纪90年代以来中国推进国有企业改革的方向，包括发展混合所有制经济等。例如，2017年4月，国务院将辽宁省作为第三批自由贸易试验区“国资国企改革”试点。中国担心的是，欧盟通过树立多双边规则，对国有企业造成单独约束。中国愿意在国际多边框架下通过磋商解决与公平竞争有关的问题，如当前在世界贸易组织框架下与欧盟就补贴等问题开展磋商，但反对因所有制差异造成的事实性歧视。

(三)欧方有关可持续发展的诉求过于超前

《里斯本条约》生效后，欧盟在对外贸易谈判中的关注，在自由贸易、市场准入等传统议题基础上，进一步延伸到体现社会价值观念的劳工、环境、健康、安全标准等内容，这些内容都被欧盟纳入可持续发展条款。关于劳工与环境标准的一般性条款，如双方将致力于通过贸易促进环保、劳工方面的可持续发展，在制定相关政策时提高透明度和公众参与度，在执法方面进行合作、遵守国际义务等，与中方的政策并不矛盾；但是欧盟要求建立单独的针对劳工与环境的争端解决机制等诉求，明显超出了中方的发展阶段。中国目前还不是国际劳工组织的成员，欧方所支持的国际劳工标准中的结社与集体谈判权利，与中方关于劳工权利的认识存在较大差异。欧方“可持续发展”是欧洲议会最为关注的议题，在谈判中做出让步的可能性较小，但欧盟与加拿大之间已经临时生效的《全面经济贸易协定》(CETA)在有关劳工与环境的争端解决机制方面做出了例外处理，也许可对中欧投资协定谈判乃至未来的中欧自贸区建设提供借鉴。其中规定，“环保和劳工相关问题不受制于CETA的争端解决机构，纠纷的解决依据各自章节自带的程序”。

(四)欧盟不愿放弃对华贸易救济“替代国”做法

过去15年，中国入世议定书第15条的存在，使欧盟可以较为容易地对中国产品采取反倾销措施。而该条款作为一项“日落条款”，于2016年12月11日到期后，欧盟本应无条件履行其世界贸易组织成员的义务，立即改变在反倾销调查中针对中国的歧视性做法，但其显然没有这样的政治意愿。但同时，欧盟一贯标榜自由贸易，也不敢公然背上破坏“规则”的恶名，因此拟通过新的反倾销立法，以“市场扭曲”取代“市场经济地位”概念，以便在今后的反倾销实践中继续沿用类似于“替代国”的做法，确保计算倾销幅度时可以继续参照第三国甚至欧盟的价格与成本。所不同的是，“15条”仅仅针对中国，而“市场扭曲”则针对所有经济体。2016年11月，欧盟提交了反倾销与反补贴法的修正提案，2017年10月初欧洲议会与欧洲理事会一致同意修正案的内容。可以预料，欧盟新的反倾销法案实施后，“市场扭曲”的判定标准势必会成为欧盟未来对中国出口产品实施反倾销的重要砝码。欧盟的做法本质上是为了继续在反倾销调查中保持有利地位，其“市场扭曲”概念与以往的“市场经济地位”概念换汤不换药，针对中国的指向明确，理所当然遭到中方质疑和坚决反对，对于未来中欧自贸区谈判也将构成重大障碍。

三、中欧自贸区建设下一步推进方向

(一)启动联合可行性研究，凝聚自贸区建设共识

截至目前，中欧智库已分别各自完成了中欧自贸区可行性的前期研究，一致认为建立中欧自贸区有助于双方经济增长、贸易扩大、产业结构优化、社会福利提高。尽管采用的模拟方案不尽相同，但是在零关税附加削减25%非关税壁垒的模拟情况下(参见表2)，双方测算结果较为接近，表明对于中欧自贸区的经济影响，至少在学术界已经形成了初步共识。

2017年以来，中欧关于推进双边投资协定谈判的政治意愿更加浓烈，这将为中欧自贸区建设奠定良好基础，因为欧方将完成投资协定谈判作为启动中欧自贸协定谈判的前提条件。当前形势下，由学术机构适时启动中欧自贸区联合可行性研究，有利于双方凝聚共识，将投资协定谈判进展转化为自贸区建设的动力。联合可行性研究相关信息，时机成熟时，可由中欧领导人在领导人峰会同期召开的工商论坛上对外发布。

(二)重视欧方关切，缩短自贸区建设距离

近年来，由于中国经济结构调整、外资在华超国民待遇逐渐取消以及中国本土企业竞争力上升，包括欧盟企业在内的部分外资企业在中国的发展遭遇瓶颈，而中国企业对欧盟投资并购快速增长，欧盟对华合作心态失衡，要求中国对等开放市场的诉求越来越强烈，近期更是不断加强贸易与投资政策方面的保护性立法，打着公平贸易的旗号，试图采取一系列限制政策，重新谋求对华竞争优势，包括推动成立欧盟层面的“外资审查机制”，对涉及欧盟国家战略性行业与资产的外资并购加强审查。欧盟的做法可能预示着欧债危机以来中国企业对欧盟的大举投资将告一段落。对于欧方上述关切，我们有必要从战略高度予以重视，并在双边制度建设安排中体现我国进一步扩大开放的决心，从而尽可能缩短双方从投资协定迈向自由贸易协定的进程。

表2　2030年中欧GDP增长测算比较　单位：%

(三) 兼顾发展差异，提升自贸区建设水平

“条件成熟时签订全面深入的自贸协定”是中欧领导人确定的“深化互利共赢的中欧全面战略伙伴关系”的一项重要内容。2016年年初，中欧投资协定谈判确立了文本谈判的四方面议题，包括市场准入、投资保护、可持续发展与国内监管。一年多来的谈判实践表明，双方在各方面都存在巨大分歧。而除了投资保护，其他三个议题也将是欧方在未来中欧自贸协定谈判中的重要诉求。随着我国国内自由贸易试验区建设的深入推进、一批可复制改革试点经验在全国的推广，以及中韩、中澳等高水平自贸协定的实践，中方在一些新兴领域已经具备扩大开放的基础。欧方有关市场准入方面的诉求在现阶段属于高标准，但未来并非不可能实现，前提是双方应以平等协商为原则，兼顾历史、体制和发展水平的差异，在相互尊重的基础上找到合理的解决办法。

(四)坚持循序渐进，推动自贸区建设水到渠成

习近平主席2013年提出共建“一带一路”倡议，得到欧盟及其成员国的积极响应。欧盟14个成员国成为亚投行创始成员，中方积极参与欧洲投资计划，加入欧洲复兴银行，同德国、中东欧国家以“中欧班列”为纽带深化互联互通合作，同德国、法国等欧盟国家共同开拓第三方市场，等等，都表明“一带一路”倡议与欧盟及其成员国的发展需求不谋而合。随着中欧在“一带一路”倡议和欧洲发展战略框架下合作不断加深，通过自贸区建设搭建中欧深化合作的制度平台，将成为双方必然的选择。当下，中方一方面可与非欧盟的欧洲国家共同推动区域贸易合作，为未来中欧自贸区树立示范；另一方面，可推动双方工商界和智库加强合作，积极引导舆论，向民众宣介中欧自贸区建设互利共赢的理念，为未来启动双边自贸协定谈判夯实民意基础。