社会转型期我国邻避群体性事件的形成逻辑及治理路径——基于利益相关者理论的分析视角

马胜强，关海庭

(1.北京科技大学，北京　100083；2.北京大学，北京　100871)

一、邻避与邻避群体性事件

随着我国社会转型的不断深入，为了满足经济发展、公共服务的客观需求，地方公共服务设施建设成为城市化进程的重要内容。在此过程中，部分带有明显负外部性的公共服务设施的生产，招致了设施所在地居民的不满情绪乃至抗议行为。近年来，由此类设施选址、生产所引发的群体性事件在各地屡见不鲜。

20世纪70年代，迈克尔·奥哈尔(Michael O’hare)首次对“邻避”(Not On My Block)现象进行了探讨。他认为机场、监狱、垃圾填埋场、能源工厂等设施的建设，尽管能够促进公共利益的整体性提升，却极易招致设施所在地居民的抗议和反对[1]。埃米莉·利夫齐(Emilie Livezey)则首次使用NIMBY(Not In My Backyard)来形容美国社会对化工垃圾的反对态度[2]。随后，“邻避”(NIMBY)现象成为公共管理和公共政策研究的重要议题。20世纪80年代，随着我国港台学者的引介，邻避现象逐渐被大陆学界关注。邻避设施主要是指设施收益(正外部性)由社会大众共享，成本(负外部性)由所在地居民所承担的公共服务设施，诸如化工厂、垃圾处理厂、核电厂等给设施所在地居民带来污染威胁的设施[3]。邻避群体性事件是指由邻避设施引发的，部分社会公众向邻避设施生产企业、当地政府表达不满的利益诉求，通过集体抗议的形式对政府施压从而试图改变政府关于邻避设施决策的群体性事件。

2007年，腾龙芳烃有限公司计划在厦门市建造“PX项目”，引起了厦门市民的集体抵制，从而使“邻避现象”首次受到社会各界的强烈关注。近年来，邻避群体性事件呈现出愈演愈烈之势，不仅成为影响社会稳定、社会建设的重要因素，也对社会转型期的政府治理及政府公信力建设提出了严峻的现实挑战。

二、利益相关者理论及研究案例

(一)利益相关者理论

20世纪60年代，随着社会经济多元化的不断发展，企业的发展愈发依赖于每一位利益相关者而非单一的利益相关主体。因此，在对传统“股东至上”治理模式及其治理理论进行系统反思的基础上，利益相关者理论应运而生，在20世纪后期逐步应用于公共管理领域，并产生了大量的研究成果。

斯坦福研究院(Stanford Research Institute)于1963年最早提出了“利益相关者”的概念，利益相关者是(那些)“没有他们的支持，组织便不复存在的群体”[4](p.5)。经济学家安索夫(H. I. Ansoff)是较早对“利益相关者”概念进行界定的学者，他指出，“企业的目标应是平衡其不同利益相关者的矛盾诉求……企业要想实现其自身的目标就必须采取相应措施满足不同利益相关者的诉求”[5](p.34)。爱德华·弗里曼(R. Edward Freeman)将利益相关者界定为“组织的生存及成功发挥至关重要作用的群体”，“(他们)影响组织目标的实现或者被组织目标的实现所影响”[6](p.46)。

20世纪90年代以来，西方学者提出了不同类型的利益相关者划分方法，主要分为两大类：一类是米切尔评分法，一类是克拉克森、查克汉姆、维勒等人提出的多维细分法。米切尔(Mitchell)认为，利益相关者的内涵及特征是划分利益相关者的基础，这一评分法基于组织的利益相关者所具有的合法性(Legitimacy)、权力性(Power)、紧急性(Urgency)三个维度进行评分，以分数的高低来划分出确定型利益相关者(Definitive Stakeholders)、预期型利益相关者(Expectant Stakeholders)及潜在型利益相关者(Latent Stakeholders)[7]。而多维细分法是从多个不同维度对利益相关者进行分类，继而从差异性的角度确定利益相关者的具体类型。查克汉姆(Charkham)根据是否存在合同关系将利益相关者分为契约型利益相关者(Contractual Stakeholders)和公众型利益相关者(Community Stakeholders)[8]。克拉克森(Clarkson)按照相关群体与企业关系的紧密程度，划分为首要的利益相关者(Primary Stakeholders)和次要的利益相关者(Secondary Stakeholders)[9]。维勒(Wheeler)等学者在克拉克森研究的基础上，增加了社会性维度，从而将利益相关者分为首要的社会性利益相关者(Primary Social Stakeholders)、次要的社会性利益相关者(Secondary Social Stakeholders)、首要的非社会性利益相关者(Primary Non-social Stakeholders)、次要的非社会性利益相关者(Secondary Non-social Stakeholders)[10]。

我国学者李心合认为，利益相关者与企业之间互动的“性质”，可能是潜在合作性的，也可能是潜在威胁或挑战性的，因此，可以将利益相关者分为支持型、边缘型、不支持型、混合型利益相关者(参见图1)[11](p.110)。支持型利益相关者的特征是合作性强，威胁性较低，如企业的股东、经营者、顾客等。对待这类利益相关者，企业的策略是根据参与性原则让他们参与企业的发展。边缘型利益相关者与企业合作、威胁的可能性都较低，如消费者协会、员工职业组织等，因此，企业的策略应是“监控”，以确保发展环境的可控性。不支持型利益相关者对企业的威胁性较高且合作性较低，如有竞争关系的同类企业等，因此，企业的策略是“防备”。混合型利益相关者则是与企业的合作性、威胁性都较高的群体，如企业的关键性员工、重要顾客等，因此，企业的策略应是“协作”，以提高此类利益相关者的支持度[11](pp.110-111)。

这种分类方法从操作性维度为组织的利益相关者划分提供了合理依据。因此，本文依据该分类方法对邻避群体性事件中的利益相关者进行理论划分，在此基础上探讨其中的形成逻辑及治理路径。

(二)研究案例

自2007年厦门PX事件伊始，由邻避设施

所引发的群体性事件在近年来屡见不鲜。根据事件的时效性及内容的具体性，本文选取了2011年至2016年六起典型的邻避群体性事件作为研究案例(参见表1)。

图1　公司利益相关者的特征分类及战略举措[11](p.112)

时间地点事件起因事件经过事件结果2011.8辽宁省大连市PX项目受台风影响造成泄露风险;央视记者被殴打,项目风险引起市民极端恐慌14日晨,约一万两千名市民自发组织到市政府门前集会游行当日下午,市委市政府做出PX项目立即停产并尽快搬迁的决定2012.7江苏省启东市有民众担心日本王子纸业集团准备建造的排污设施将对当地产生严重污染28日,数万名市民在市政府门前及附近道路集会示威,部分民众冲击市政府大楼,少数不法分子侮辱、殴打政府工作人员及民警当日上午,江苏省南通市发布永远取消该项目的决定2013.5云南省昆明市4月,昆明环保组织对昆明石化项目进行了现场调查,认为该项目存在风险。4月底,市民通过网络进行抗议活动的组织和宣传5月4日千余名昆明市民在南屏街广场进行抗议,10日昆明市政府举行新闻发布会,13日市政府召开恳谈会,16日昆明市再次爆发游行活动,市长出面与市民对话5月17日市长开通微博。21日市政府召开第二次民主恳谈会。市政府承诺该项目在尊重民意的条件下进行决策2014.5浙江省杭州市4月,杭州市公示将在余杭区中泰乡建造垃圾焚烧发电厂,引起城西居民对环境污染的担心5月10日,余杭中泰及附近地区出现聚集人群,拥堵当地省道及高速公路,少数不法分子出现损毁车辆、殴打民警的暴力行为11日下午,杭州市政府召开新闻发布会,余杭区政府承诺履行法定程序前停工。公安机关对53名犯罪嫌疑人刑事拘留2015.8江西省乐平市2001年,塔山工业园区动工,十多年间,环境污染与民众生活的矛盾愈演愈烈2015年8月4日晚,上千名群众走上街头,抗议乐平市塔山工业区的污染状况5日,官方提出“把人民诉求摆在第一位”,责令工业园38家企业全部停产2016.6湖北省仙桃市垃圾焚烧发电厂距市中心不足3公里,建厂未告知公众,广大市民担心该厂排放有毒物质影响健康25日,上万名市民走上街头,对建造垃圾焚烧发电厂表达抗议26日12时,仙桃市委市政府决定停止该项目。市委书记因对事件处置不力被免职

资料来源：作者整理。

三、基于利益相关者讨论我国邻避群体性事件的形成逻辑

(一)我国邻避群体性事件的利益相关者类型及诉求

作为企业组织，利益相关者理论关注的是不同主体间关系对于企业自身发展的影响；而邻避群体性事件具有不同于组织的属性，为了合理地使用该理论，本文将邻避群体性事件转化为“参与邻避群体性事件的公众抗议行为”，从而探讨不同利益相关者与之进行“抗议”的合作或威胁的关系(而非“解决”邻避群体性事件的合作或威胁关系)，继而进行利益相关者的具体分类。基于研究案例的经验内容，本文将利益相关者聚焦于地方政府、相关企业、社会精英群体以及大众传媒，指出不同利益相关者的利益诉求，并探讨邻避群体性事件的形成逻辑(参见图2)。

图2　邻避群体性事件的利益相关者分类及战略举措

1.支持型利益相关者及其利益诉求

所谓“支持型利益相关者”是指对公众抗议的潜在威胁程度低而合作程度高的群体。社会精英作为邻避群体性事件的组织者、抗议公众的领导者，是典型的支持型利益相关者。社会精英认为，社会公众的知情权和参与权在邻避设施选址、建造等过程中被“有意识地排除在外”，因而，他们迫切要求对于邻避设施选址及生产决策有参与权，并有组织地带领公众进行维权抗争。从邻避群体性事件治理的维度看，应采取“团结”的战略，努力改善与社会精英之间的关系，避免邻避群体性事件的进一步激化。

2.边缘型利益相关者及其利益诉求

在邻避群体性事件中，与抗议公众潜在的威胁程度和合作程度都较低的群体被称为“边缘型利益相关者”。相关企业基于自身的逐利性并不具备与抗议群体合作的可能性，同时由于这些企业是“被动卷入”群体性事件当中，从而也不存在威胁抗议群体的潜在性，因此成为边缘型利益相关者。邻避设施建设、生产的相关企业大多具备合法的生产手续，其利益诉求主要是完成生产目标、实现预期利润。因而，对待边缘型利益相关者，应采取“监控”战略，既保障其合法的权利，同时对企业生产实施严格的监管。

3.不支持型利益相关者及其利益诉求

在邻避群体性事件中，对公众抗议的威胁可能性高而合作可能性小的利益相关者被称为“不支持型利益相关者”。在近年来发生的邻避群体性事件中，地方政府一般“充当”了公众抗议的直接对象，从而成为典型的不支持型利益相关者。在以GDP为主要政绩考核标准背景下，邻避项目能够迅速增加地方财政收入，据相关媒体报道，地方政府在部分邻避项目的税收中占到7%[12]，因而邻避项目对地方政府及官员具有巨大的吸引力。群体性事件爆发后，由于维稳的刚性程度超过了GDP指标，因此，地方政府及主要官员不得不采取应急性措施处置群体性事件，以迅速平息群体性事件并减少事件的负面影响。

4.混合型利益相关者及其利益诉求

威胁潜在性和合作可能性都高的利益相关者被称为“混合型利益相关者”。在网络化时代，大众传媒及各类信息平台能够凭借其与日俱增的社会影响力快速传播邻避设施的相关信息，从而发挥了维护公民权利的积极作用；但由于部分媒体的逐利特性，又导致网络谣言对集体抗议的“推波助澜”，因而构成了混合型利益相关者。从现实状况看，应通过“协作”的战略发挥大众传媒、信息平台的积极作用，保障各类媒体新闻报道的合法权益，同时加强对网络谣言、虚假信息传播的治理力度，避免部分媒体的失实报道造成邻避设施的“妖魔化”形象。

(二)我国邻避群体性事件基于利益相关者理论的形成逻辑

1.社会精英对于设施所在地居民集体抗议的组织和动员

作为社会中具有较高知识层次和维权意识的社会精英，能够凭借对公共问题的敏感性及公众当中的权威性，迅速地成为集体抗议的领导者。在浙江杭州事件当中，组织者不仅向杭州市规划局提交了一份两万人联署反对垃圾焚烧发电厂的请愿书，更有52人向政府环保部门要求召开听证会[13]。社会精英通过对邻避设施危险后果进行极力宣传，能够使所在地居民产生利益受损的心态并形成强烈的“邻避情结”，从而激发居民的抗争情绪并迅速形成抗争共同体。作为普通公众的“代表者”，社会精英通过集体抗议的时间、地点、口号、方式等一系列具体内容的组织规划，实现对社会公众的有效组织及动员。江苏启东事件中，环保组织从2010年开始，屡次向相关政府部门申请信息公开、向法院提出行政诉讼，并对社会公众进行长期的环保宣传，使反对该设施的观念“深入人心”。同时，事件组织者有意识地选择在重要的时间节点进行集体抗议的组织，从而进一步增强了群体性事件的政治影响力[14]。社会精英领导居民抗议的理性化程度，对于邻避群体性事件的发展走向有着直接的影响。在邻避群体性事件中，由于所在地居民的抗争情绪一般较为“亢奋”，因此，社会精英能否凭借其自身的权威对于公众进行理性的引导而非情绪化的煽动和怂恿，决定了群体性事件是否会出现失控的暴力行为。

2.邻避设施生产的显著负外部性及设施选址的“封闭化”

作为理性的生产主体，企业生产的根本目的在于实现利润最大化。因此，企业生产过程中的逐利性与环境保护的社会责任之间不可避免地存在内生性“张力”。在大连PX事件中，该项目在2011年进行了陆域和海域的风险评估，但海域风险评估没有考虑海水倒灌问题，直接为次年台风引起的危机埋下了隐患[15]。从现实情况看，部分邻避设施如垃圾焚烧厂，其生产目的本身就是为了满足地方公共服务的客观需求，如浙江杭州的垃圾焚烧发电厂是为了解决杭州市“垃圾围城”的公共设施；同时一部分邻避设施生产的企业是地方经济发展的重要载体，不仅能够为地方GDP增长提供直接的支持，同时也能为当地提供大量的就业岗位，某些地方政府甚至需要通过政策倾斜的方式吸引这些企业到当地建厂，如云南昆明的石化项目。因此，相关企业的生产项目能够获得地方政府的政策支持，从而进行合法的生产和建设。但在这个过程中，邻避设施可能造成的环境污染以及对当地居民健康的负面影响都被“有意地”忽略了，特别是设施选址过程的“封闭化”直接造成了属地居民心理上的“被剥夺感”，从而构成所在地居民向地方政府抗议的直接诱因。

3.地方政府在邻避群体性事件中的低效政府回应

高效、及时的政府回应不仅是责任政府的内在要求，同时也是实现政府与公众良性互动的基本前提。纵观近年来发生的邻避群体性事件，地方政府的低效回应已经成为激化群体性事件的一个重要因素。在邻避群体性事件爆发之前，地方政府在设施选址过程中大多采取信息模糊化的方式单方面地进行项目的公示，面对所在地居民信访等制度化利益表达时，又采取回避乃至拖延的策略，激化了公众的“邻避情结”及抗议情绪，从而使公众最终转向非制度化的集体抗议行动。启东事件前，地方政府向当地群众发布了《告市民的一封信》，使原本不知情的群众参加到抗议当中，反而扩大了抗议的规模[16]。邻避群体性事件发生后，地方政府基于“维稳”的刚性考核要求，被动地与民众进行互动及沟通，通过新闻发布会、座谈会、环境评估等方式对邻避设施进行延期或废止，然而“非透明”的政府回应反而造成矛盾的激化，进一步增加了地方政府“维稳”的压力。昆明事件发生后，5月13日，在市政府召开的恳谈会上，云南能源局局长表示由于“涉密”不会公开该项目的环评报告[17]，引起公众的强烈不满。5月16日，昆明再次爆发抗议游行，昆明市长出面与市民对话、致歉。随着邻避群体性事件的平息，地方政府做出的承诺很可能被“有选择地”执行，而被责令停产的企业也“悄悄地”重新生产。大连PX事件之后，一方面，《大连新闻》对日韩等国PX项目安全生产的情况进行连续介绍，另一方面，PX项目低调复产，而这一消息并没有向公众公开[18]。尽管群体性事件得到了平息，但地方政府承诺的“弹性”执行可能引发新一轮的邻避群体性事件，同时无形中对地方政府的公信力造成了巨大的损害。

4.大众传媒的“扭曲化”宣传及网络谣言的“泛滥”

大众传媒的影响力已渗透到社会的各领域，深刻影响着不同阶层的社会公众。面对海量信息，普通公众难以凭借有限的精力和经验来判断其真实性。尽管存在严格的媒体监管，但部分媒体在商业利益的驱使下往往对邻避设施采取耸人听闻的报道方式，从而在客观上造成了邻避设施的“妖魔化”和“污名化”。“灭顶之灾”“定时炸弹”“豆腐渣”[19]等表述无疑极易引发所在地居民的心理恐慌。截至2017年6月，我国网民规模达7.51亿，互联网普及率达54.3%，网站数量为506万个[20](pp.13-8)，各类网络信息平台凭借技术优势日益成为群体性事件报道的主要媒介，但部分信息平台通过发布虚假消息、网络谣言来吸引公众眼球，从而进一步刺激了抗议群众的情绪，导致社会矛盾的加剧。启东事件中“警察踩死人”[21]，杭州事件中“警民冲突”[22]，以及仙桃事件中自媒体对邻避设施信息的“故意曲解”[23]等网络谣言的“泛滥”直接刺激了居民的邻避情结及抗争情绪，甚至在群体性事件发生后也会加剧公众的抗争“力度”，从而加大了邻避群体性事件的治理难度。

四、社会转型期邻避群体性事件实现利益共赢的路径选择

在社会转型期，城市化进程对邻避设施的客观需求性以及公民环保意识所引发的维权倾向性，决定了邻避群体性事件在未来很长一段时间内是我国公共治理的重要内容。在全面深化改革时期，邻避群体性事件的有效治理，不仅需要以政府为主体发挥积极的主导作用，同时还需要多元利益主体的共同配合，从利益相关者“利益共赢”的路径寻求其解决之道。

(一)社会精英理性地进行利益表达和政策参与

作为邻避设施负外部性的直接受害者，社会公众在“邻避情结”的影响下极易采取非理性行为，引发邻避群体性事件的爆发。因此，作为社会公众的“代言人”和领导者，社会精英应发挥“减震器”作用，引导社会公众采取理智的表达方式，通过人大、政协、听证等多元途径进行合理的利益表达，积极影响和参与地方政府的环境决策，从而实现自身合法权利的有效维护。当制度化利益表达受到阻碍时，社会精英也应保持理性态度，避免被谣言等负面信息所左右，采取理智的协商方式寻求利益诉求的有效表达。实际上，一部分社会公众因科学知识、法治观念的缺乏，在信息极端不对称的情况下被“卷入”邻避群体性事件中，因此，社会精英应该主动寻求与地方政府建立对话协商机制，有效控制社会公众因邻避情结而产生的非理性抗议情绪，从而有效地减少邻避群体性事件爆发的社会风险。

(二)相关企业应切实履行环境保护的社会责任

作为邻避设施的生产主体，相关企业不仅有安全生产的生产责任，同时还负有环境保护的社会责任。鉴于我国经济发展的现实状况，邻避设施具有一定的客观需求，因而，邻避设施的生产企业必须严格遵守环境保护的各项法律法规，严格遵守生产及排污的技术标准，按照可持续发展的理念进行邻避设施的选址及生产。一方面，企业在选址、生产过程中，应主动与设施所在地的公众进行信息沟通。通过专业的环境测评实现选址及生产的科学性、合理性，通过有效的信息沟通来减少公众的恐慌和猜疑。另一方面，考虑到邻避设施对周边社区生活造成的客观损失，相关企业应给予相关社区居民合理的经济补偿，特别是随着近年来公民环境和健康意识的提升，相关企业在传统的经济补偿方式之外，更应采取多元化的补偿方式，通过一系列配套补偿措施，寻求周边社区公众的积极支持。

(三)地方政府应完善环境决策的协商机制及政府回应方式

作为国家治理的主体，地方政府不仅需要有效应对群体性事件所形成的集体抗议，同时更需完善自身政府治理的有效性。一方面，地方政府应进一步加强环境决策的科学性，完善决策过程中的协商机制。在邻避设施选址、生产过程中，地方政府应主动通过民意调查、座谈会、恳谈会、听证会等多种形式与社会公众进行信息沟通，切实保障公民的知情权和参与权，进而提升政府环境决策的合法性和合理性，将环境决策的科学性建立在多元利益主体政策共识的基础之上。另一方面，地方政府应加强回应有效性的建设，建立完备的公共预警机制对社会群体情绪保持高度的“敏感”，尽可能地使邻避群体性事件在“初始萌芽”阶段得到妥善解决；在邻避群体性事件已经爆发的情况下，则需要通过多元的回应手段与社会公众进行沟通，迅速平复民众的极端情绪并及时应对部分民众的不理智行为，避免公众不满情绪的堆积和扩散；邻避群体性事件平息后，地方政府必须切实兑现“承诺”，在保护企业合法权益的基础上妥善安置邻避设施，最终实现公众与地方政府的良性互动。

(四)大众传媒应注重对社会舆论的合理引导

大众传媒对于邻避设施、邻避群体性事件的报道，既有客观上监督政府环境决策的积极作用，同时也可能因报道失实而引发公众的恐慌心理。因此，各类媒体特别是网络媒体应切实强化媒体责任，注重对社会舆论的合理引导。为了避免各类谣言的“泛滥”，官方媒体不应在邻避群体性事件中“隐身”，而应基于理性公正的客观视角对事件进行报道，积极发挥其自身的舆论优势地位，加强对公共政策的宣传和解释，化解因政策内容误解而引起的社会矛盾，有效缓解邻避群体性事件中政府与公众对立的消极态势。同时，加强对社会舆论，特别是网络舆论的有效引导，既强化社会公众的危机应对意识，积极把握舆论发展的动态和方向，也要发挥对恐慌心理、负面情绪的疏导功能，避免因各类谣言而造成的社会恐慌，从而实现政府与公众信息沟通的媒介功能，切实发挥维护社会稳定的积极作用。

结语

近年来，愈演愈烈的邻避群体性事件不仅对我国城市发展、社会建设造成了严重的损害，同时也对政府治理提出了严峻的挑战。基于我国邻避群体性事件的现实经验，不同利益相关者诉诸利益诉求的行动构成了邻避群体性事件的形成逻辑。因此，只有不同利益相关者规范自身实现利益诉求的行为，加强不同利益相关者之间的良性互动和有效协商，有效弥合不同利益相关者的利益分歧，才能从根本上实现对邻避群体性事件的有效治理。

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