准公共产品负外部性有效治理的政府责任及工具创新——以共享单车为例

郑家昊，李　庚

(陕西师范大学，陕西 西安　710119)

在公共管理领域，公共产品及其生产和供给问题一直是重点议题，在某种程度上，公共产品的生产和供给水平直接决定着公共管理的质量。按照经典的公共产品理论对公共产品属性的描述：公共产品是与私人产品相对应的，具有非竞争性和非排他性。但在多数情形下，公共产品并不同时具备或不完全具备非竞争性和非排他性。为此，布朗德尔(Blundell)在定义公共产品时引入了“拥挤性”，界定了介于纯公共产品和私人产品之间的“准公共产品”[1](p.48)。准公共产品具有不完全竞争性和不完全排他性两个基本属性，这决定了它具有负外部性。准公共产品的负外部性以及由此带来的主要治理问题表现为：生产、消费准公共产品的组织或个人对产品或外界造成的侵害和损伤，导致他人使用效益降低，而造成侵害的主体没有为行为付出相应的代价。

共享单车行业是新时代准公共产品发展延伸的重要领域。不同于传统的城市公共自行车由政府直接供给和管控，共享单车是由私人部门向社会提供、经由信息网络服务平台的互联网租赁式公共自行车，因而受政府与企业的双重管理。共享单车在为公民绿色出行、创造人性化慢行交通系统提供良好契机的同时，面临着因供给过剩、使用不当所导致的资源浪费和扰乱公共交通秩序等社会治理问题。这些问题已经成为中国全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中不容忽视的“治理杂音”。清除这种杂音，实现准公共产品的有效供给，不仅有利于完善公共服务体系建设，也有利于推进国家治理体系和治理能力现代化的全面实现。鉴于此，笔者选取“共享单车”作为研究对象展开抽样调查 ，尝试性地在对共享单车等准公共物品的负外部性问题及其表现进行探查的基础上，对准公共物品负外部性有效治理中的政府责任以及政府工具创新展开学理性分析。

一、准公共产品负外部性问题及其表现

“共享经济”的概念是由美国学者马科斯·费尔逊(Marcus Felson)和琼·斯潘思(Joel Spaeth)共同提出的，被界定为第三方平台点对点的商品或服务的直接交易[2]。当前，中国正在进行供给侧结构改革，大力倡导发展共享经济，努力提升经济的质量优势。受共享经济影响，准公共产品供给渠道多元化，为我国公共服务体系的完善、公共服务均等化提供了良好的条件。可以说，共享单车的兴起是与共享经济的飞速发展密切相关的。自2014年首家共享单车企业ofo出现以来，国内掀起一阵共享单车供给和使用热潮。第40次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，共享单车用户已达1.06亿[3]。部分共享单车企业已经开始走出国门，向国际市场进军。共享单车在快速发展的同时，它在生产和消费方面的负外部性导致的社会治理问题也日益显现。可以说，共享单车在带给人们生活便利的同时，也给正常的社会秩序添了堵，比如出现了单车乱停影响道路交通、使用不当造成无辜损害以及使用中的安全问题等。

(一)作为准公共产品的共享单车在生产环节的负外部性问题

准公共产品生产的负外部性通常表现为，因生产者的不当行为造成的资源浪费或闲置。以共享单车为例，生产的负外部性问题主要体现在投放过剩和挤占城市交通资源等。

共享单车出现以后，在很长一段时间里，我国并没有专门地针对共享单车制定和出台相应的管理措施(仅个别地方政府出台过相关文件)。在《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见(交运发[2017]109号)》之前，共享单车行业整体上处于国家默许发展的政策红利期。发展至今，共享单车行业已经存在数十家企业，而行业迅猛发展的背后是共享单车公司之间的激烈竞争。当共享单车企业由于激烈的竞争而迅速增加市场投放量时，会导致企业生产成本的上升以及市场上供过于求现象的发生，从而引发了生产的负外部性问题，造成了共享单车资源的浪费和城市交通资源的拥挤。调查发现，调查对象普遍认为共享单车资源过剩、浪费和对城市交通资源的挤占并存：一方面是城市中共享单车资源过剩，种种违停现象影响城市交通的运行，另一方面是高达半数接受调查的高校师生(对共享单车明显有需求的群体)表示没有ofo小黄车可用(参见表1)。

在一些大城市，共享单车的供给量已趋于饱和，再加上共享单车的无桩式任意停放，已经出现挤占城市空间、影响交通运行和加剧城市“路权之争”的情形。共享单车对城市交通资源的挤占，折射出准公共产品生产的负外部性会带来严重的社会治理问题，严重影响社会中其他资源的使用效益。也正是在这种情况下，上海、杭州、南京、广州、深圳等城市的政府部门纷纷开始重视共享单车投放过剩问题，并且要求共享单车平台不得再新增投放量。这种通过采取行政命令来禁止共享单车投放的做法，是一种“倒逼式”的政府行为，反映出政府在解决共享单车负外部性问题时的准备不足和被动应对的情形。

表1　高校师生每天使用小黄车的频率统计

表2　ofo小黄车存在问题的选择频率

注：a. 值为 1 时制表的二分组。

(二)作为准公共产品的共享单车在消费环节的负外部性

准公共产品消费的负外部性体现为因消费群体的不当行为所导致的准公共产品消费效用降低。共享单车消费的负外部性问题主要表现在对单车的违停、破坏以及因无法对非付费者的排他所引起的共享单车使用效用降低。

共享单车的消费环节，普遍存在着较为严重的违停和人为破坏的现象。根据调查，绝大多数调查对象表示小黄车的使用存在着人为破坏的问题(参见表2)。破坏准公共产品的原因，一方面是使用者自身素质不高，另一方面是政府治理主体的职责缺位。共享单车的违停和人为破坏不仅会影响到其他消费者对公共资源的合理使用，还会导致共享单车供给企业在经营上的入不敷出、最终破产倒闭。2017年6月13日首家共享单车企业悟空单车倒闭和2017年6月21日3Vbike倒闭，具有一定的必然性，在很大程度上正是因为共享单车在消费环节的负外部性所导致的。

对非付费者的排他性，是准公共产品与纯公共产品相区分的一个重要特征。由于准公共产品的这种不完全排他性，让一些人催生了非法占有共享单车的所有权或使用权的心理和行为。在ofo小黄车刚刚开展城市化战略时，小黄车普遍采用的机械锁密码容易被破解，根据调查，10.5%的对象表示曾有过破解ofo小黄车机械锁的行为(参见表3)。

另外，准公共产品因不当使用造成对其他社会资源的负面影响，亦是其消费环节负外部性问题的重要体现。共享单车违停、违规占用道路饱受各方诟病，调查中43.3%的调查对象认为ofo小黄车停放无序是当前需要改进的地方(参见表4)。

表3　破解ofo共享单车的机械锁情况频率统计

表4　共享单车停放无序的选择频率

当前，准公共产品在生产和消费环节中的负外部性问题，强化着因果联系，在范围和程度上开始质变为人类社会的“治理失灵”问题，对“好的治理”具有更大的破坏性威力[4]。而且，随着全球化的影响深入，共享单车等准公共产品在生产和消费方面的负外部性问题已经不仅仅是国内治理的问题，而且升级为全球治理的议题。在这种情势下，对于准公共产品负外部性问题进行有效治理是一项需要包括政府在内的多元化治理主体共同应对的课题。尤其是政府作为社会治理格局的主导主体，不仅应当着眼于克服或消除准公共产品负外部性所带来的各种治理失灵问题，还应当发挥出准公共产品在完善公共服务体系和公共服务均等化中的积极作用。

二、政府在准公共产品负外部性问题有效治理中的引导责任

从理论逻辑上分析，准公共产品的有效供给基本上都是由公共部门、私人部门等构成的合作网络来实现的，其有效治理离不开政府责任的明确和政府职能的精准履行。而现实的情形是，在准公共产品生产和消费环节，政府并没有从一开始就制定相关的制度规范和展开有效的监管，在一定程度上忽视了其在应对共享单车等准公共产品负外部性可能带来的社会危机中的治理责任。

2017年8月，南京铁拜网络科技有限公司运营的町町单车负责人“跑路”，公司失联且大量用户押金未退；同年9月，酷骑单车也因为资金运转出现问题而不能退还用户押金。虽然共享单车公司的倒闭可以看成是市场竞争机制的优胜劣汰，但政府对共享单车的管理依然是责无旁贷。如果政府任由共享单车随性发展而不采取相应的政策措施来进行规范，那么较低的准入门槛便不会限制共享单车企业的进入，不配套的政策法规将无法对共享单车生产和消费的负外部性问题进行纠正，单车企业破产倒闭后则会带来更多损害公民权益的问题。

根据调查，43.5%的调查对象认为有必要对共享单车停车区域进行规划，59%认为加强监管是治理共享单车负外部性的有效手段(参见表5)。在《指导意见》出台之前，对共享单车进行必要的监管、规划与约束就已经成为人们共同关注的重要议题。虽然赞同政府应当承担起对共享单车的管理责任的人员比例还未达到理想的水平，但含义非常丰富。首先，它表明政府在治理共享单车等准公共产品中具有不可推卸的责任。其次，它也印证了政府在共享单车行业发展初期的缺位，在使用共享单车时调查对象的普遍感受就是在与私人部门进行沟通联系，很少能够感觉到政府的存在。从治理的主动性和有效性方面看，因为在共享单车行业发展的初期政府没有及时采取合适的措施，当共享单车负外部性带来的社会问题日益严重化的时候，政府应对问题时的处境自然会变得十分被动。为了化解政府在应对准公共物品负外部性问题之中的被动局面，《指导意见》明确共享单车属地管理的基本原则，强调城市人民政府是互联网租赁自行车管理的责任主体[5]，明确了在市场供给准公共产品的情况中，政府负有的引导责任。此外，不同部门联合出台相关政策也印证了对准公共产品负外部性进行有效治理是一项系统工程，需要各相关部门在明确责任分工的基础上开展合作。

表5　治理ofo小黄车负外部性的手段

注：a. 值为 1 时制表的二分组。

在计划经济发展时期，政府几乎垄断了对一切社会事务的治理权，其他存在于公共领域和私人领域的治理主体或治理力量是不太活跃的。社会治理格局就形成了一种“中心-边缘”结构[6](pp.223-226)——政府处于中心，而市场和社会的力量处于边缘。改革开放以来，国家大力发展社会主义市场经济，在行政方面力求打破政府本位主义，逐步简政放权，努力促进政事分开、事企分开、管办分离，社会治理主体逐步走向多元。与之相随的是，政府开启了从管理向服务的转型，开始为社会组织、市场组织等参与准公共产品的供给提供了较为充分的环境和政策支持。多元社会治理主体在共享社会治理权中开展了合作治理的行动，正在逐渐打破“中心-边缘”结构。

自2013年起，财政部大力推广政府和社会资本合作(Public Private Partnership，即PPP)[7]，为准公共产品在多元主体复合供给的模式下促进公共服务均等化提供了引导。共享单车的出现与PPP新建资产中的“建造-拥有-运营”(Build-Own-Operate，即BOO)模式相同，使共享单车企业获得了参与城市慢行交通系统的公共资源供给资格。BOO模式是由私人部门提供准公共产品的方式，有可能会因为政府没有及时予以相应的政策支持而陷入市场失灵的危机，因此政府引导这一类型准公共产品的发展会成为更加现实性的需要。虽然“20世纪后期以来，国家及其政府不再是唯一的社会治理主体”[8]，尤其是在“社会高度复杂性和高度不确定性的条件下，在多元治理主体所构成的社会管理体系中，政府本位已经丧失了历史合理性”[9](p.213)，但在规范管理这些提供准公共产品的私人部门时，政府部门的相关责任仍不容忽视。脱离政府本位并不是说社会治理不需要政府发挥作用了，而是要求政府能够以开放的心态来共享社会治理权，在营造多元主体合作治理的局面中不断明确自身所应肩负的引导职责并发挥好引导的权能。

莱斯特·萨拉蒙(Lester M. Salamon)以委托-代理理论和网络理论为依据，提出了一种“新治理”的理论视角。“新治理”的基本主张就是用复杂的组织结构网络去重新审视理性官僚等级制度，提倡公、私部门合作，采取协商、说服、赋权的手段去解决问题，并且强调政府应当在公私部门合作网络建构的过程中，在协商、说服和赋权的手段运用中发挥出引导者的角色。这种引导者的角色扮演最终是通过经由政府工具的创新使用来实现的。事实上，“新治理”的理论视角对于当下中国各级政府有效克服准公共产品的负外部性问题提供了一种可供参考的行动指南。

“新治理”对于政府与社会合作的“委托-代理”关系的重视与培养，能够促进多元社会治理主体参与对准公共产品的有效供给和治理。尤其是在全球化和信息化的飞速发展时代，准公共产品的跨国属性和复合供给日益显现。对于准公共产品的有效供给和负外部性的有效治理正在变得日益急迫。在这一难题面前，政府只能选择调动一切积极的因素，引导多元治理主体实质性地参与解决问题。具体而言，为了促进共享单车等准公共产品的有效供给和良性发展，政府应当制定专门的规章制度，规划相关产业的发展，以规范和规划来引导多元治理主体充分发挥出正向的治理功能。在准公共产品的生产环节，应当加强监管，在准公共产品投放过程中，提供专业性的技术支持和政策引导；在准公共产品的消费环节，则应当着力于发挥好准公共产品供给方和使用方之间的契约约束，同时培养准公共产品消费相关主体的责任意识。

三、准公共产品负外部性问题有效治理的政府工具选择

在任何一项社会治理行动中，政府职责和权能的实现必须落实到工具即政府职能履行方式的层面。对于准公共产品负外部性问题的有效治理，政府发挥好引导职能最终也将体现在对政府工具的选择和创新上。关于政府工具的研究兴起于20世纪前期、发展于20世纪后期，目前使用较多的分类是以政府在社会治理中的直接参与程度为标准，将政府工具划分为直接性工具和间接性工具。当然，在日益复杂的社会条件下，对政府工具的选用应当突破传统线性思维中对既有“工具箱”中的政府工具的选择，要以一种总体性的视角来关注准公共产品负外部性的问题可能引起的治理失灵[4]。因而政府工具的选择过程并不是纯粹理性的过程，而是一个受到工具特性、问题性质、政府过去处理类似问题的经验，以及受政策影响的社会团体的等各种因素综合作用的复杂的博弈过程[10](p.12)。对准公共产品负外部性的有效治理，政府应当顺势而为，既注重对传统意义上的直接性工具的改造使用，又注重对间接性工具的创新选用。但也要突破传统线性思维对治理工具的“选一”还是“选多”的问题，注重不同类型工具的协同效果[4]。毕竟，在社会治理主体多元化的情况下，网络理论强调不同社会治理主体分别具备不同的自指称性以及不对等的相互依赖性的特征[11](pp.10-11)，政府采用间接性工具更有益于充分协调各方主体的合力参与。

(一)直接政府工具的使用

在传统行政手段中，直接政府工具最常见的表现就是直接行政以及规制手段。克服准公共产品的负外部性问题不单单需要政府加强对行业的监管力度，还需要完善配套的政策措施。以共享单车为例，目前出台的相关规章制度，除《指导意见》外，《刑法》《治安管理处罚法》《道路交通管理条例》等法律法规以及一些地方道路交通安全管理办法都在一定意义上回应了对负外部性问题的治理。但是目前并没有出台专门的关于准公共产品供给和治理方面的法律法规。

规制工具由于具备很强的强制性，可以约束和控制规制对象为或不为。规定产业的进入和退出机制就是限制准公共产品生产的负外部性问题、防止过度市场竞争的直接有效的手段。对共享单车行业准入门槛方面适度地加强规范，有利于防止因准入门槛过低所导致的恶性竞争与社会资源浪费。同时，通过探索适应市场竞争规律的退出机制，对不适应市场机制的企业适时淘汰，可以维护市场的良性运转。此外，加强企业的资金监管、维护消费者的资金安全也是当下亟须重视的问题。

随着我国市场经济的深化发展，经济规制手段中的用者付费工具逐渐发展为市场化工具的重要组成部分，可以为准公共产品的负外部性问题的解决提供支持。公共财政学理论认为，用者付费工具适用于公共部门提供的具有私人性质的准公共服务和物品领域[10](p.145)，实际上，用者付费工具在私人提供的准公共产品领域一样适用。根据《指导意见》，完善共享单车实名制、加强信息系统管理是目前中国政府对共享单车行业发展的要求。而完善实名制的目的就是要将用者付费的工具落到实处。这需要相关企业的积极配合以及政府部门能够提供必要的政策支持。用者付费不仅可以有效排除那些不付费搭便车的使用人群，防止准公共产品的资源浪费，同时可以在确立准公共产品的需求弹性、收费成本方面发挥政府部门的积极引导作用，提高准公共产品的利用效率，结合必要的惩戒措施，使准公共产品消费的负外部性降到最低。

政府保险是政府对个体、企业等因某一特定事件进行赔付的政策工具[10](p.131)，通过直接运营或委托第三方的方式实行。当准公共产品的企业遭遇到经营问题甚至面临倒闭时，它可以让准公共产品的消费者免于蒙受损失或承担较小损失。但“政府保险项目为了维持偿付能力，必须对提供的服务范围设置上限，尽管这一限制会随时间而改变”[11](p.165)，政府保险在可保风险的确立环节限定参加政府保险的资格条件，比如限定投保人应当承担的损失额度并以此为基础进一步规范行业的准入门槛，在风险联营的要求方面则可以规定企业需要承担的责任，这样有助于防止因准公共产品提供方破产所导致的后果完全由消费者承担的弊端。

(二)间接政府工具的使用

20世纪末，世界各国在社会治理中呈现出对间接性工具使用的青睐[11](p.25)。间接政府行为表现为政府直接参与程度低，依赖社会组织或法律法规来提供或规范政策支持，有较高的自动性。

侵权责任和违约责任是典型的间接政府工具。我国目前所颁布的《侵权责任法》《合同法》，在司法系统上对于民事行为主体进行了明确的规范，是政府可以利用的防范社会个案侵权行为发生发展的指导性法律。准公共产品负外部性往往造成侵权的责任竞合，而侵权责任的义务边界相对于违约责任来说更加灵活[12]，从行政层面讲，政府在纠正准公共产品负外部性的同时可通过设置责任清单的方式对准公共产品的适用方形成市场威慑，即对造成不合理伤害的行为制定价格。在共享单车领域，自行车挤占公共交通资源是一个严重的现象，“路权”问题已成为共享单车行业发展的瓶颈，《指导意见》对于用户文明停车的规范中提出了结合电子围栏技术、制定负面清单的方式来治理违停现象的措施，这可以视为对侵权责任政府工具的指导性运用。《指导意见》所鼓励的负面清单的设置，相对于公民来说是“法无禁止即自由”，因此，以较为完善的法律法规为依据是侵权责任可以采用的主要手段。

政府担保工具是政府引导准公共产品供给的企业组织等有序发展的重要间接性工具。一方面政府担保可以使提供准公共产品的企业获得更多商业贷款和投资的支持，将企业运营的风险缩小化，有助于企业在政府的支持下拓宽融资渠道，防止资金链断裂。另一方面贷款的门槛限制能将不合格的企业排除，维护准公共产品领域竞争秩序，在区域中形成科学合理的行业分布格局。

志愿工具是以非强制性目标来实现公共行政的价值追求。胡德(Charles Hood)认为，建议、信息和劝导可以被看成志愿性工具[10](pp.63-64)。近些年，西方发达国家通过运用志愿协议的方式来强化行业自律，有效防止了搭便车的行为。在共享单车等准公共产品发展领域实行志愿协议，政府与企业之间、企业与企业之间、企业与社会组织之间通过沟通来达成协议，有利于减少或规避行业中的恶性竞争。政府可以通过志愿信息的手段，使社会对造成准公共产品负外部性行为的代价产生可预期的恐惧心理，以使公民树立合理使用准公共产品的自觉性，从而培养公民的公共责任意识。志愿标准和志愿标识的设立可以规范准公共产品供给方的行业生产自律性，提升公共资源的利用率。

综上所述，准公共产品的出现和被广泛使用极大地创新和改进了公共服务体系建设，有助于公共服务均等化的落实，准公共产品的负外部性问题却是当代社会治理中不可回避的重要议题。可以说，在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代，如何有效应对准公共产品的负外部性并对其带来的各种社会问题进行有效的治理已经成为政府社会治理的重要内容。尤其是当共享单车等准公共产品的负外部性问题日益彰显时，政府只有自觉地研判所面临的基本治理生态，以引导者的身份来拓展多元社会治理主体间的合作，通过对直接性工具的改造使用以及对间接性工具的创新使用来实现不同类型的准公共产品行业领域的有序发展。

注释：

①2017年6月，研究者围绕着“ofo小共车的负外部性问题”设计问卷，采用随机抽样调查的方法，对ofo小黄车在西安进驻的5所高校(6个校区)的师生群体展开相关调查(样本容量为400人)，有效回收问卷400份，总体有效回收率为100%。

参考文献：

[1]Blundell R..Consumer Behaviour:Theory and Emperical Evidence[M].London:Economic Journal,1990.

[2]Felson M..Community Structure and Collaborative Consumption:A Routine Activity Approach[J].American Behavioral Scientist,1978,(4).

[3]中国互联网络信息中心.第40次《中国互联网络发展状况统计报告》[DB/OL].http:∥www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201708/t20170803_69444.htm,2017-08-03.

[4]郑家昊.“治理失灵”及其救赎——兼论两种不同的社会认知观及行动方案[J].学海，2016，(3).

[5]中华人民共和国交通运输部.交通运输部 中央宣传部 中央网信办 国家发展改革委 工业和信息化部 公安部 住房城乡建设部 人民银行 质检总局 国家旅游局关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见[DB/OL]. http:∥zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201708/t20170802_2803351.html，2017-08-03.

[6]郑家昊.引导型政府职能模式的兴起[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[7]张晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论,2015,(4).

[8]张康之.论风险社会中的治理变革[J].天津行政学院学报，2010,(1).

[9]张康之.公共行政的行动主义[M].南京：江苏人民出版社，2014.

[10]陈振明.政府工具导论[M].北京：北京大学出版社，2009.

[11][美]莱斯特·M.萨拉蒙.政府工具：新治理指南[M].肖娜，等.北京：北京大学出版社，2016.

[12]谢鸿飞.违约责任与侵权责任竞合理论的再构成[J].环球法律评论,2014,(6).