浅谈农村土地承包经营权抵押贷款的困境和出路——以运城市盐湖区为例

□卫秦洛

（运城市盐湖区农村经济管理中心 山西 运城 044000）

1 概述

农村承包土地经营权抵押贷款是我国农村土地制度的重大改革，也是农村金融制度的重大创新。如何有效推进试点工作，取得可复制的推广经验，更好地落实农村承包土地经营权的抵押融资功能，从而激活农民手中的“沉睡土地资产”，促进农民增收致富和农业现代化发展，通过对运城市盐湖区试点情况的认真调研，浅谈一些看法。

2 制约试点面临的困境

2.1 确权颁证不够到位，农村承包土地的经营权抵押贷款缺乏有效权证支撑

经调查，该区1994年二轮土地延包时，由于大家认识不够、工作方法简单粗糙等原因，致使一些地方权证没有发放到农户，平均发放率不到50%，并且各乡村发放工作进展也不平衡。2016年开始的新一轮确权登记颁证工作也因技术和政策等问题，进展比较缓慢，特别是权证打印软件山西省至今还未发放。截止2017年底，全区314个行政村，其中248个行政村、72 238个农户、50 879.67 hm2的土地确权完成数据汇交入库，54个行政村因退耕还林、土地征占不再确权，其余12个行政村因各种问题暂缓确权。基于这种现实原因，造成确权颁证工作不够到位，在很大程度上妨碍了农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作的推进。

2.2 抵押贷款条件的严格限制，使农户和新型农业经营主体参与试点的主动性较低

经调查，该区耕地面积55 967.07 hm2，其中农户承包地经营权面积4 420.4 hm2，承包农户72 238户，户均0.61 hm2。在试点工作中，金融机构对承包土地经营权抵押贷款额是以土地流转费为标准评估，按评估价值60%授信额度，然后抵押贷款。基于这种现状，以目前土地流转费为400元计算，农户以土地经营权作抵押，一般只获得不到2 400元贷款，年利率为12%，而且必须用于农业生产，还要履行一套手续，对此农户热情不高。而新型农业经营主体虽然经营土地面积较大，融资心切，但是试点要求以流转承包土地的经营权抵押贷款必须经承包方同意。由于承包方担心承担连带责任，使绝大多数新型农业经营主体不能获得抵押贷款许可，抵押贷款陷入困境。

2.3 承包土地经营权抵押处置困难，金融机构考虑利益贷款发放力度不够

经调查，金融机构在发放农村承包土地的经营权抵押贷款时，顾虑重重。一是考虑农业产业受自然条件和市场因素影响较大，风险难防控；二是考虑借款人不能履约还款后，抵押物由谁处置，以何种方式处置，处置时有无市场，谁能接手，交易流转成功后借款人会不会闹事，使接手人无法顺利生产经营等；三是考虑保险机构没有明确的针对承包土地经营权抵押贷款保险业务，风险损失分担困难。通过该区两年工作实践，目前投放的贷款回收基本到期，已出现4笔逾期贷款，涉及金额1 090万元，不良贷款两笔，涉及金额90万元。这些逾期和不良贷款抵押的经营权，虽然积极通过产权交易市场发布再流转、司法拍卖等，但却没有人愿意接手。这种状况加重了金融机构和担保公司的担忧，放贷担保紧缩，使试点工作推进更加困难。

2.4 评估体制机制不健全，致使承包土地的经营权价值评估不合理

盐湖区试点工作开展以来，虽然在价值评估上制定了中介评估、双方协议评估和银行自评估等3种方式，但由于承包土地的经营权价值受地理位置、生产条件和市场农产品价格以及土地流转费支付方式等因素影响，而且目前也没有一个专业的评估机构熟悉这方面业务，所以在价值评估上主要由银行机构和担保公司内部自行评估。评估方式采取“土地流转费×已付流转费年限+附着物预期收益”进行评估。由于对未来收益预估不透，与实际存在偏差，导致授信额度不合理、不科学，造成评估价值过高难以变现、过低影响融资量等问题。

3 破解试点出路的建议

如何破除面临的障碍、解决遇到的问题，切实推动工作进展，为全面推广提供可复制经验，提出几点建议。

3.1 加快确权颁证，夯实承包土地的经营权抵押贷款试点工作基础

农村承包土地经营权证是农户等土地经营者经营土地的合法凭证，也是土地经营权流转的重要依据。这次试点又赋予了经营权新的权能——抵押，使确权登记颁证的基础性显得更加重要。因此，在工作中，要组织相关部门加大力度、多措并举、细化流程，依据确认交汇数据尽快将农村土地承包经营权证书颁发到农户，同时还要发挥农村产权交易服务平台作用，对专业大户、家庭农场、合作社和农业企业等新型农业经营主体流转土地合同发放鉴证书，为农村土地承包经营权抵押贷款试点提供一个归属清晰、权责明确的权证，确保试点工作顺利推进。

3.2 强化政策导向，激活承包土地的经营权抵押贷款试点工作活力

农村土地承包经营权既是农户生产经营的生产资料，也是农户生活的基本保障，在开展经营权抵押贷款试点工作中，既要发挥经营权的抵押权能，为生产经营融资开辟新的途径，又要保障农户财产权益，防止农户失地失利，使两者的利益得到更好地兼顾。因此，试点各相关部门要在严格落实（银发〔2016〕79号）文件要求下，进一步细化管理制度和施实细则，不同情况，差异化对待。

农户可采取“经营权”和“经营权+信用”等贷款模式；新型农业经营主体一年一付流转费的，在承包户同意的情况下，可采取“经营权+其他产权共同抵押”、“经营权+担保”等贷款模式。在一次性支付清流转期限内流转费的，可直接以流转的经营权进行抵押贷款。

总之，在抵押贷款期限不超过流转期限，并且在确保承包方利益的情况下，可以创新多种形式的贷款模式，增强抵押贷款产品的适应性，吸引农户和新型农业经营主体积极参与抵押贷款，更好地推进试点工作进行。

3.3 探索评价模式，科学评估经营权价值，合理确定贷款授信额度

农村承包土地经营权价值量的大小直接决定着抵押贷款的授信额度，对其科学评估显得尤为重要。当前，由于土地经营权作为一种全新的财产权、抵押权，其价值构成要素和考量方法比较陌生，没有一个成熟的模式可以借鉴。因此，在评估体制机制上要创新性构建，并在实践中不断总结和完善。

一是政府主导。试点中，中介评估机构由政府统一委托，试点小组日常监管，及时解决评估遇到的问题并认真总结经验，逐步完善和规范。二是制定科学的评估范围、评估标准和评估方法。评估范围包括土地面积、经营项目（附着物）；评估标准包括土地经营期限、市场流转价格、三年经营项目平均年收益；评估方法包括个人申报、实地考察、查阅资料、专家评审和评估报告。三是多种模式并行。采取中介机构评估、双方协议定价和金融机构内部自评等方式进行评估。

通过并行成熟后，最终实现社会中介机构市场化运作的评价模式，充分体现公平、公正的原则，满足各方意愿，达到科学评估、合理授信的目的。

3.4 政府保底服务，减少试点工作责任和银行贷款风险损失

农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作既是深化农村产权制度改革的重要内容，也是农村金融改革的重要创新，更是落实乡村振兴战略丶满足乡村振兴多样化金融需求的重要举措。农业农村作为政府工作的重中之重，在试点工作中政府就应有所担当，实行差异化监督管理，适度容忍责任，合理补偿风险损失。

一是严格政策，务实创新。在严格落实（银发〔2016〕79号）文件要求的同时，允许针对该区农村工作的实际情况，探索建立新的抵押条件，着力破解试点核心难题。对因工作创新造成的责任，应当适度容忍，不能过分照文追责，影响工作创新热情。

二是建立风险补偿，合理分担损失。在严格把握抵押贷款放款质量和实时跟踪监测的情况下，对因自然灾害和市场农产品价格等非人为原因造成的贷款损失，政府应该积极利用风险损失补偿基金减少银行贷款损失，也可采取建立政府性的土地经营权收储服务中心，暂时缓释农户流转费、银行逾期贷款等矛盾，帮助抵押人渡过难关；对于人为经营不善的，政府大力支持银行机构通过再流转、司法拍卖等处置途径，有效处置抵押物，打击“老赖户”，保障抵押权顺利实现。

三是加大宣传力度，消除思想顾虑。正向的舆论导向对推进试点工作至关重要，政府相关部门要相互配合，深入宣传抵押贷款的相关政策，一定要到村到户，认真宣传，耐心解释，同时也要树立一些抵押贷款典型，让群众“眼见为实”，从思想上逐步打消“同意就是承担连带责任”的顾虑，放心参与到试点工作中。

四是金融机构创新服务，积极发挥融资功能。金融机构要发挥主体责任作用，主动适应“三农”发展资金需求“短、小、频、急”的特点，努力创新多种形式的土地经营权贷款模式和服务方式，不断增强试点工作的吸引力，积极对接小农户、新型农业经营主体的多元化融资需求，推进试点工作走出困境、取得实效。