江苏高校党风廉政建设问责机制存在问题及原因分析

王亚娟 ，郭立新 ，2

（1.淮阴工学院，江苏 淮安223003；2.南京大学,博士后流动站，江苏 淮安223001）

引言

在打造和谐校园、依法治校和从严治党的背景下，党风廉政建设作为一个持续动态的过程，是高校实现立德树人目标的重要保障，是中国特色现代大学制度的重要组成部分。中纪委书记王岐山多次强调了推进党风廉政建设问责的重要性，指出“动员千遍，不如问责一次。”习近平总书记也明确指出：“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”[1]。为此，江苏各高校也陆续制定出了具体的实施办法和措施，但相关的机制或体系并未完全建立或健全。因此，本研究拟结合党风廉政建设问责的相关理论，梳理江苏高校党风廉政建设问责机制存在的问题，探究产生这些问题的根源，以便对症下药。

一、党风廉政建设问责的相关理论

（一）党风廉政建设责任的涵义

2010年，中央对1998年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《规定》）进行了重新修订，依据新《规定》，党风廉政建设责任制是指各级党委（党组）、政府（行政）及其职能部门的领导成员和领导班子在党风廉政建设中应当承担相应责任的制度。其责任主体是各级党政领导成员及其领导集体，各级党政领导班子中的正职人员（一把手）为党风廉政建设第一责任人。

为了进一步落实党风廉政建设责任制，党的十八届三中全会和十八届中央纪委三次会议对其进行了党委负主体责任、纪委负监督责任这一具体责任划分。同时明确了党委的主体责任包括营造廉洁的政治风气、加强党风政风等作风建设、强化权力制约与监督、领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题、党委主要负责人要自律并做好班子的廉洁表率等五项内容；纪委的监督责任包括维护党的纪律、加强对作风建设的监督检查、查处违纪违法案件、发挥党内监督专门机关作用和加强反腐倡廉制度建设等五项内容。

由此不难发现，党委主体责任与纪委监督责任属于同一责任范畴，在落实党风廉政建设责任制、预防和打击腐败的过程中，党委主体责任是根本前提，党委负责领导、落实和推进党风廉政建设工作；纪委作为监督执纪问责的主体，对党委实现以上各项工作提供保障，二者辩证统一，呈正相关关系。以江苏高校为例，当学校纪委监督主体意识强，力度大，党委的党风廉政建设工作，包括一些决策部署就都能落到实处。否则，若纪委的监督主体地位、职能发挥受限或不到位，党委落实主体责任的任务就不能得到保障，或者落实得不彻底。因此，两者协调共进，良性互动，才能真正提升党风廉政建设的执行力，从而有效遏制和打击腐败[2]。

（二）党风廉政建设的问责

为了强化党风廉政建设主体责任，用好问责这个从严治党的利器，中央以《党章》为准绳，制定了《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）[3]，从制度层面回答了“问谁责、谁来问、问责范围、问什么、怎么问、问责时限”等实践和操作问题。其中，问责主体（谁来问）是指有管理权限的各级党组织；问责客体，也称问责对象（问谁责），是指各级党委（党组）、纪委（纪检组）、领导班子主要负责人及其他成员、直接责任人。同时，根据“权责对等”原则，对全面领导、主要领导和重要领导的责任范围进行了划分，并且提出两类问责方式（怎么问），一类是针对党组织的3种问责方式：检查、通报和改组；另一类是针对党的领导干部的4种问责方式：通报批评、诫勉谈话、组织调整（组织处理）和纪律处分。并且还规定了六种问责的情形（问什么），即，对党的领导、党的建设、党的纪律、全面从严治党主体责任监督责任、党风廉政建设和反腐败工作不力、不坚决、不扎实的失职失责行为进行问责。另外，为了强化问责的坚定决心，还制定了对以上各种情形实行终身问责（问责时限）制度。

由此，各级党组织应结合自身实际，制定出有利于自身发展的、方便的、可行的问责实施办法，把问责相关事项、方式和程序具体化，使之能真正实现定责、定职、定岗，从而推动问责制度落地生根。

（三）党风廉政建设主体责任的“一岗双责”和纪委“一案双查”制度的解析

为了使各级领导干部在抓好分管业务工作的同时还要抓好分管部门的党风廉政建设，中央提出了履行“一岗双责”的要求，把反腐倡廉、案件防范工作与业务工作一起讨论、研究、规划、部署、考核、检查和问责。

同时，中央还制定了“一案双查”制度，即既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。本质上讲，这其实就是使责任向上延伸的“连带”责任，进一步强化了问责的威慑力。

综上，党风廉政建设责任制能否得到有效落实，前提是有无明确的职能和责任划分，而党风廉政建设能否取得良好的效果，“一岗双责”能否真正履行到位，关键在于有无健全的问责机制、能否严格问责和执行好“一案双查”。

二、江苏高校党风廉政建设问责机制现状及存在的问题

通过课题组成员对江苏部分高校的资料收集和调研，其党风廉政建设责任制的总体贯彻执行的情况较好，但也普遍存在以下几个方面的问题。

（一）对党风廉政建设问责认识不高

1.主体责任认识不高。有些二级党组织特别是主要负责人对党委应负党风廉政建设主体责任认识不高，简单照搬《规定》，图应付了事。比如，某些高校每年或每届（三年一届）召开一次党风廉政建设大会，依照范本，层层签定一个宽泛笼统的责任书，但签完之后便束之高阁，成为一纸空文。

2.不愿问责追究。长期以来，许多高校和相关部门党风廉政观念淡薄，保护主义、老好人思想严重，对上级督办或领导批办的案件，以及涉及到师生的生命财产安全的事故和比较大的突发性事件才进行问责追责，而专门针对违反党风廉政建设责任制规定的问责追责较少处置和曝光[3]。另外，某些高校还把领导责任和当事人责任混淆，或严重脱离，只对当事人问责，较少追究相关领导责任。

3.不敢问责。一是怕当事人或党组织打击报复；二是有的学校党委“一把手”或领导班子成员自身就存在问题，怕牵连到自己，不敢支持问责；三是与利益链关联紧密的相关领导，怕负领导责任，害怕深究。四是怕影响学校的形象和声誉，失去参评文明单位、申报硕士点或相关政府奖励资格。

（二）责任内容界定不清，与问责严重脱离

1.对违纪者相关责任人的责任难以界定。一是责任主体不分，或者责任分解没有细化，责任人不明确，缺乏对相关全面领导责任、主要领导责任与重要领导责任的具体细分,导致较难确定追责对象。比如，某高校学生食堂发生了七八十位学生食物中毒事件，当问责相关领导集体、主要责任人和直接责任人时，他们的回答是致使学生中毒的店面早就承包给私营业主，和学校已经没有关系，不应对此承担责任。二是在某些高校，对当事人问责都需要承受很大的压力，排除许多障碍才能完成，对上一级领导问责更是难上加难。三是有些学校职能交叉，分工不明，责任无法分辨。在查处直接责任人的责任时比较好确定和追究,而相关领导的“连带”责任却很难界定。

2.集体“逃责”现象频频发生。比如，一些由党委会、办公会、党政联席会集体讨论决定的事情所造成的失误，按照《党章》规定，应追究班子集体责任和根据分工应当单独追究相关委员的个人责任，但在实际操作中，由于没有明确个人分工或者不明晰，导致大家都有责任但谁也不负责任，出现集体“逃责”行为。这样既纵容了犯错或犯罪，还在一定程度地加大了问责的难度。另外，把问责混同于对违纪违规当事人或当事集体的处理。比如，某高校前任党政干部的决策在新上任的班子里出了问题，责任界线模糊不清，或者无法准确界定，导致相互推诿、扯皮。

（三）责任考核不客观[3]

进行党风廉政建设问责的一个重要依据就是考核结果的运用。责任考核起着承上启下的作用。江苏大部分高校在推行党风廉政建设责任制时，基本按照年初分解、年中督查和年底考核三个步骤进行。其中，督查和考核过程中，参与对象以班子成员为主，其他相关人员存在 “被选择或被抽查”的情况，比较难以全面、真实、客观地了解被考核对象的情况。其次，考核过程形式主义严重。部分高校的考核小组负责人政治责任感不强，在考核过程中，走过场，搞形式主义，使得考核结果不客观、不全面、不真实。三是考核结果运用与问责脱钩。江苏大部分高校很少有将考核结果与班子总体评价、干部年度考核、评先评优、提拔任用挂钩，即便挂钩，其所占的分值也相当有限。比如，某高校党风廉政建设考核分仅占年度考核的百分之一点五，这种考核结果很容易被考核对象和考核单位间接忽略[4]。

（四）责任追究不够严肃，缺乏有效监督，存在严重的“人治”现象。

1.追究责任不严。一是有的高校缺乏公开透明的追责程序、量纪幅度以及“一案双查”的范围。二是部分高校责任追究因人而异，有时仅对领导督办的案件才进行问责或追究。在定性和“量纪”方面也就缺乏刚性。三是在问责的形式上也较“宽软”。比如，诫勉谈话多，通报批评多，而组织处理少，纪律处分少，追究直接责任易、追究间接责任难。

2.监督履职不够，缺乏有效监督。一是纪检监察干部既承担着纪检监察、案件查办、行政效能监察等工作，还要承担同级党委安排的其它事务性工作，事多人少致使纪检监察干部疲于应付，预防腐败的制度性建设及规范便无暇顾及，造成监督不到位。二是执行 “三转”后，缺乏代替纪委的后续主体责任单位，造成监督缺位。

3.“人治”现象严重。一是人情关太多。某些高校党委常委或相关负责人通过说情、打招呼、施压和阻止或暗中设置障碍等方式直接干预纪委案件的调查、办案、定性、亮纪等各个环节。二是追究不到位。由于实行垂直管理，有的上级部门领导怕牵涉到自身渎职、失职或失察，千方百计护短。三是追究不彻底。在问责到最后阶段，需要上报党委常委会通过时，有的常委表现出强烈的避重就轻，使追责无法彻底。四是许多领导干部老好人思想严重，怕得罪人，或者不敢深入追责，即使进行责任追究，也只是采用诫勉谈话、通报批评等方式。

综上，问责意识不高、内容界定不清、考核不客观、问责不严等问题，严重削弱了问责的力度，不利于高校落实党风廉政建设责任制，也不利于提高广大党员干部履行“一岗双责”的自觉性和积极性。

三、江苏高校党风廉政建设问责机制不健全产生的原因

当前江苏高校在落实党风廉政建设问责中存在如前所述的诸多问题，其主要原因体现在以下几个方面。

(一)传统思维惯性和责任意识不强

1.传统思想的影响深远。一是有的领导干部仍然停留在传统的惯性思维状态，片面的认为抓党风廉政建设和反腐败斗争是纪检监察机关分内之事，事不关己[5]。二是某些领导干部长期受“机关哲学”（唯上、低调、不得罪人）思想影响，对自己管辖内的党风廉政建设违纪事件，采取避重就轻或者边缘化态度只对当事人进行处理。

2.责任意识不强，对问责的意义不重视。首先，“两个责任”已经明确了责任内容，但一些高校党委或党政领导班子为了在任期内尽快出政绩，以科研、教学任务繁重为借口，弱化党风廉政建设主体责任的重要性的认识。其次，由于学校党政主体责任意识不强，各二级学院或部门也纷纷效仿，按传统管理抓业务水平的提升，忽视了党风廉政建设，更谈不上问责追责了。另外，一些高校把取消或削减“三公经费”、违规津补贴和职工的福利混为一谈，让广大师生对党风廉政建设问责产生误解。

（二）制度性缺陷和程序不完善

1.问责制度性缺陷。一是缺乏可操作的刚性的细则、责任清单及负面清单，无法具体到定员、定岗、定责，使权责不对等。二是没有严格落实“一案双查”制度。三是没有健全的领导干部主体责任落实情况评价体系和相应的奖惩或升降措施。例如，某些高校既缺乏相关领导干部干扰和不配合问责调查的惩处规定，又没有主动履职的相关奖励措施。

2.程序不完善。某些高校在查办案件时，对于启动程序的问责建议（是纪检监察机关还是所在党组织提出）、启动时间（是在案件调查过程中启动还是在对违纪当事人作出处分决定后进行）、具体调查部门及执行部门（不能相同）、调查程序及工作规范等环节存在不完善和较大随意性，从而制约了问责的实施力度。

（三）关注度不高和多元民主监督不力

1.关注度不够。江苏大部分高校行政权力与学术权力相分离，学者们、普通教师和学生对党风廉政建设监督不主动或根本就不关心，普遍认为与自己无关，问责追责意识不强。在腐败案件发生时，大家更关注惩处案件当事人、滥用权力和经济犯罪的违规违纪人员，对失职、不作为等行为熟视无睹。

2.缺乏多元民主监督力量支持。以教代会、工会、学术委员会等为代表的民主监督力量因信息不对称没有发挥作用。这是因为：一是党风廉政建设责任制落实情况透明度不够，一些二级党组织和上级党委部门签订的党风廉政建设责任书只有责任人双方清楚其具体内容，其他人无从知晓，对落实不力的事实或结果也未对广大师生公开。二是广大师生和党员主动参与监督的积极性不高，无法对被调查的党组织在行政管理、履责过程、队伍建设等方面的真实情况进行取证[6]。三是长期缺乏维权意识，严肃追究领导责任的情形在短时间内还较难得到落实和形成问责氛围。

（四）法治功能弱化和同级监督偏软

1.法治功能弱化。在高校这个特殊群体中，各种关系带来的权力寻租，模糊了权、责、利的界线。比如，据参与案件调查和执行的工作人员反映，对领导责任的问责，几乎都是举步维艰，压力非常大。另外，问责的弹性空间大，刚性约束小，以关系代替了规则，以情面代替了法治的威严等情形比比皆是，渐渐使“人治”超越了“法治”。

2.同级监督偏软[7]。首先，作为党风廉政建设的重要组织者、协调者、参与者的纪委是由党代会选举产生的委员会，受同级党委领导，与各基层党委、部门之间为平行关系，常常被当做党委的一个工作部门而不得不做大量的具体事务。因此，这种同级监督的主体和客体同属于一个组织或系统，既严重弱化、淡化了纪委自身监督执纪问责的主业，又使同级监督受到限制和干扰。其次，高校纪检监察机关工作人员少、任务多、技术手段匮乏也会导致监督不力。另外，一些纪检干部自身的能力和综合素质参差不齐，也严重影响了队伍的声誉和战斗力。

结论

总之，落实党风廉政建设责任制，问责是核心,制度是保障。鉴于以上问题及原因，各高校应抓住当前从严治党的契机，转变观念，提高党风廉政建设问责意识；依据《条例》的七种情形、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《规定》中的责任内容健全本校的相关配套制度，并按照《党章》和《规定》第四章进一步完善党风廉政建设问责调查主体和处理程序；发挥多元主体协同监督作用；加强问责机制创新，强化法治效力和同级监督力度，及时修补贪污腐败这扇“破窗”，确保公权力在正确的轨道上运行，从而有效解决高校党风廉政建设责任制的落实问题。这些研究结论对纪检监察及其它相关部门预防和惩处高校腐败行为具有重要的参考意义。