“脸面政治”：基层治理的困境、危害与转型

刘成晨

(1.桂林理工大学 公共管理与传媒学院，广西 桂林 541004；2.澳门大学 社会学系，中国 澳门 999078)

当前我国很多问题都容易爆发在网络上，如村干部腐败问题，村民在投诉无门的情况下，选择通过网络进行抗争，实际上希望借助舆论来解决问题。但是，这是一种“非制度性”的利益表达模式。而之所以采取这一方式，当然有其背后原因。吴毅教授曾谈道：“在县乡基层社会，因人际流动和社会分层小于城市社会等方面的原因，权力机器日益呈现出以官权力为轴心来编织地方社会的经济、利益与人际互动关系的结构之网的趋势，地方经济活动往往围绕‘权力—利益的结构之网’而展开，……在这样的背景下，一般的经济活动是无法不受这一关系之网的影响的，而官民博弈即使出现，也同样无法不受这一结构之网的约束，从而显示出对维权行为的重重阻碍。”[1]而农民作为以权力为轴心的“边缘人群”，同样也受到权力体系编织的这个网的影响，继而自己的利益维护受困，不得不采取网络举报方式以维护自己的利益。

同样，采取这种非制度的方式，还因为可以让伤害农民利益的权力者丢脸，因为，民意是他们升迁的一个考核指标。例如，有的举报人依靠自媒体发布“对话的截图”、照片(甚至是裸照等)、文字描述等，以此来达到“揭腐”和维护自己利益的目的。采取这一方式，虽然可能也有利益表达的渠道不畅通的原因(提交给有关部门，或许会受到政治庇护的影响，最终“石沉大海”)，但对举报者来说，有一个目的不得不提，即他们想利用网络让施害者臭名远扬，让其丢脸，甚至将其拉下马，这一点我们在农村的田野调查中得到太多类似的回应。农民关切的是，怕举报后，因为权力者万一没有被拉下马反而会利用权力对举报者进行报复。

然而，网络举报这种非制度性的利益表达方式又有其自身的问题。例如，站在政府的角度来说，网络举报往往会造成两个问题：一是损害政府形象，通俗的说就是“丢政府的脸”；二是伤害行政，因为政府培养一个地方官员是不容易的事情，却因为网络举报与腐败而落马。这样对基层政府来说，要想割断“网络举报—丢脸—查处—政府损失”这个链条，就需要进行“整体性的转型”，以迈向现代性政治体系。

一、基层治理的困境

笔者曾在《当前中国农村的几个主要问题》中谈到，基层治理现在面临的主要问题有：“第一，农村的政治问题；第二，农村的社会保障问题；第三，农村的留守儿童问题……等。”[2]其中，尤其讲述了农村的政治问题。农村的政治问题主要表现在乡村选举和农民抗争(如上访、群体性事件等)与基层政府的应变两个方面。这两点，直接关系到乡村的发展，到底是谁来引导农民发家致富，实现脱贫？到底谁来使农民的利益得到保障，而降低上访率？到底谁才是真正地“为人民服务”？无疑，现代性政治中的选举可以为农民提供一个监督权力的可能，把“权力关进笼子”后，把打开笼子之锁的钥匙给农民，他们才不会受到利益侵犯。同时，“通过真正的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等，实现农村公共事务的有效治理，实现村民合法利益的有效维护。”[3]

然而，现实的情况却不是这般，甚至比笔者在上文中提到的还要严重得多。例如，朱子强、肖立辉提出：“前些年，有乡镇党委书记给时任国务院总理的朱镕基同志写信，指出‘农村真穷、农民真苦、农村真危险’。这种状况在很多基层工作的同志看来，没有变化，甚至在部分地区有进一步恶化的现象。”[3]曾经担任过乡镇党委书记的李昌平说，农民主要面临的是三个问题，这就是农村发展问题，贫困农民的生存问题，还有就是黑恶势力渗透到乡村选举当中，从而导致村庄的选举背离了村民自治的本义，而出现恶霸当权、民不聊生的情形。这是乡村政治面临的最大的困境。张继良提出：“在一些乡村地区，受经济落后、组织化和社会化程度低等因素制约，治安状况差、环境脏乱、管理缺失、公共服务匮乏等问题仍较突出，这些是乡村治理的重点和难点。……有些单位的干部，职责不清，推诿拖沓，民众和社会组织参与渠道不畅、参与热情低等问题，这些构成了基层治理的重点和难点。”[4]所以，如何打通民众参与的渠道，如何实现干部职责的清晰化，并让他们作为和不乱作为等，这是基层面临的又一困境。伍俊斌认为：“基层党组织统领基层工作能力不强,乡镇(街道)权、责、能失衡严重,乡镇(街道)与村(居)关系不顺,基层组织行政负担过重,基层组织为民办事能力不足。”[5]“基层治理的关键是治理主体精准、规范、有效地履行职责。在众多基层治理主体当中，充分有效地发挥基层政府的治理功能尤为重要。”[4]

显然，没有对基层组织权责进行界定，相关主体的关系没有理顺，没有为民办事而是为人民币办事，没有有效发挥基层政府的治理功能等，这些也是基层治理的困境。如果作为基层治理主体未弄清楚自我的准确定位和角色，继续采取“权力任性”的态度为民服务，则会导致村民的利益受害和得不到应有的保护，因此村民就会采取网络举报，将伤害他们的主体或乱作为或不作为的权力行为告知天下，最终政府的形象和面子就会受损，名誉会受害，同时公信力也会受挫。

二、“网络丢脸”对政府的危害

在现实中我们不难发现，当基层行政中的权力主体与农民进行博弈的时候，后者往往会采取比较有策略*见欧阳静《策略主义》，中国政法大学出版社，2011年版。的方式进行抗争，尤其是一些上访(专业)户，他们对有关政策、法律等可谓了解得一清二楚。同时，他们采取抗争的方式，也变得多种多样：有的一边在线下进行上访、举报；一边在线上进行抗争(采取“网络丢脸”，即在网络上发布一些基层干部腐败的帖子)，如到中纪委的网站举报、到微博社区中吐槽等*更多内容请见刘晨《网络政治视野下的抗争转型：基层干部腐败与农民的“以网抗争”——以鄂东G村为中心的调查》，《农业部管理干部学院学报》，2016年第6期；《农民网络视频抗争与基层治理——以河南省D村为例》，《农业部管理干部学院学报》，2017年第1期。。这种线上线下的网络举报已经成为了反抗者们的“常态”，即在策略主义的前提下，农民想尽一切办法来维权。但这样做则会导致以下两个方面的问题。

首先，政府形象受损。在中国，历来讲究一个脸面问题，很典型的例子就是政府修建比较气派的建筑来博取颜面(从建筑政治学的角度来说，其也可以增加政治权威)，否则，脸上“挂不住”“丢人”“形象不好”。问题是，阔气就增加了地方政府的“颜面”吗？形象就好了吗？杨殿钟认为塑造政府形象，需要从以下几个方面入手：一是切实维护好群众的合法权益；二是坚持依法行政；三是把老百姓是否得实惠、是否受益，作为一切工作的出发点和落脚点[6]。所以，政府的“面子”并不在于“外在”有多么气派，而是在于其是否遵循“为人民服务”的宗旨。可是，一些基层干部不但不遵照此执行，反而用老百姓的钱把“庙堂”修建得非常气派，办公室也处心积虑地追求“高大上”，贪图自我的享受而不在乎老百姓的疾苦，滥用职权，勾结黑恶势力等；对老百姓的诉求不及时回应，采取敷衍、拖拉、搪塞、绕圈子、躲闪不见、踢皮球等方式来应付；老百姓的问题到头来还是没解决，难道他们就会忍下去吗？中国有句古话，“兔子急了还会咬人。”所以，当百姓找不到制度性的利益表达渠道时，就会把自己的遭遇公布在网上，并且一口咬定这是由某某干部贪污腐败造成的(借助反腐的大环境，这也是一个策略。但不得不说，有的干部的确是腐败了)，以博取网友的关注和转发。如此也就顺利地把“坏事传千里”，这无疑会对政府形象造成损害。实事求是说，地方政府形象受损真的是老百姓在网络上举报造成的吗？是老百姓在“闹事”吗？对那些“闹事”的农民来说，主要还是他们的利益表达机制不畅通所致。正如上文所说，当权力与利益形成一张网以后，百姓很难通过制度化的途径去表达利益；又因为网络表达是一个较为容易的渠道，且相对宽松、成本低、便捷效率高、风险小等，故而这就会把“农民的遭遇”“不好的事情”等逼入到了网络社区，从而让作恶的基层干部在网络的公共性平台上丢了“脸”，政府在百姓中的形象也受损了。

其次，政府公信力受损。桑玉成指出：“‘塔西佗陷阱’通俗地讲就是，当执掌公权力的政府部门失去公信力时，无论其说真话还是假话，都会被认为说假话；无论其做好事还是坏事，都会被认为是做坏事。所以，一方面，良好的政府公信力与高度的政治认同相互联系的，甚至可以说，政府公信力与政治认同是同一个问题的不同表达。另一方面，如果政府公信力高，表明社会具有普遍的政治认同。在这种情况下，政府的法律权威能得到普遍性尊重，政府对于公共事务的管理效率也就较高，管理的成本也就随之降低。”[7]反之，如果政府的公信力降低，那么基层动员能力等就会降低，老百姓就不再那么相信地方政府；而这种不相信，也意味着他们不再相信法律这种制度性的利益诉求机制。为此，老百姓就会求助舆论而不是法律来解决问题(他们会认为法律有阶级的属性)，继而选择网络举报*陈伟一认为：“随着农村针对村支书、村主任的信访举报日趋增多,村支书、村主任成为农村基层信访举报的主要对象,严重影响到农村社会稳定,制约农村经济发展。”《中国乡村发现》，2016年第3期。，让众人知道基层干部腐败的恶行，基层政府的公信力就会受到损害。所以，能够“内部解决”“靠制度来解决”“不发生伤害老百姓的事情”是基层治理的最好状态。但我们看到的现实却不是这般。

综上所述，在网络上举报真实的基层权力伤害百姓利益的事情，无异于是对基层政府和干部们“丢脸”，但危害最大的却不是被举报者，而是政府本身。“苍蝇”虽小，但他们对政府的公信力和形象的损害力却是极大的。

如果网络举报这种非制度性的反抗无效的话，或者没有多大效果的话，老百姓很可能会选择线下的行动来抗争。例如农民集体上访、爆发群体性事件等。这并非骇人听闻。正如李培林所说的那样：近年来，群体性事件问题在群众中引起较大反响。尽管造成这些问题的原因是多方面的，但绝大多数的上访和群体性事件，反映的是民生和经济利益方面的诉求。这些事件，特别是“无直接利益冲突的群体性事件”，具有难以预测、扩散迅速、容易引起大规模混乱的现代风险的特点，值得特别的关注[8]。所以，要想避免这些危机的发生，基层政府就需要切实秉承“为人民服务”的宗旨，做到“不伤害农民”，并采取某种机制去保护农民。

三、基层治理的现代化转型

对于基层治理而言，如上文所说，农民采取“微博举报”等方式将某些基层干部腐败的行径公告于天下，为了什么？引起舆论，而舆论所指涉的主体又是谁？是基层的“苍蝇”。“舆论”所造成的负面影响，恰好与政府在乎的“颜面”、正面形象、合法性、权威性等形成冲突，于是要采取相应的措施来改善自己，以平息舆论。而政府在改善自身的时候，就要对作恶的“苍蝇”进行打击，同时疏通农民的利益表达机制。总得来说，采取网络上发帖举报是农民谋求应得利益的一个策略。但我们总不能每一次都采取这样的方式去对待农民，即农民在网络上举报一次，然后基层政府就回应一次。这对于利益表达制度化的建构并无实质性的作用；反而，下一次农民还会继续“公告于天下”，政府又一次“丢脸”。

所以，要解决的核心问题，即为基层治理的政治现代化问题，从过去的“花钱买平安”“选择性治理”“运动式治理”等路径中转型到现代化治理。正如陈家刚所说：只有实现基层治理的民主化、法治化，才能使基层治理符合现代政治的标准，才能适应现代社会的发展[9]。卜珍和提出基层治理现代化需从六个方面进行：第一，提高基层治理者实现基层治理现代化的认识；第二，实现顶层设计与基层探索良性互动；第三，提升治理主体的素质；第四，建立和完善治理制度体系；第五，实行基层治理的透明化；第六，加强基层组织建设[10]。

然而，这些学者并没有更为细化和具体地去讲如何实现基层治理的法治化，如何去实现基层治理的民主化，如何实现基层治理的透明化，如何实现顶层与底层设计的互通化，如何实现基层治理者意识的现代化，等等。这些看起来非常合理的治理转型路径，的确有利于保护农民利益，可以让他们不再上网发帖，不再去网络上让基层干部“丢脸”，但操作起来真的那么容易吗？未必。只能说，这些是现代化治理的一个转型方向，而具体的实践在笔者看来，还是要从上到下进行治理改革，尤其是要先改变基层政府治理的思路，再改变治理的主体，让群众参与进来，实现多元共治，才能实现基层社会的现代化治理。

首先是治理思路的转型。在过去，基层政府遇到“丢脸”问题时，要么是采取打压政策来对待举报者，要么是采取花钱买平安的方式息事宁人，但根本性的问题还是没有解决。这种“古老”的治理思维，只是看到了问题的表面，没有去思考根本性的原因在何处——农民没有权利。徐勇曾谈道：“农民之所以最需要关注,并视之为弱势群体,很重要的是缺乏组织性,难以有效争取和维护自己的权益。由此才有了政府总理为农民工‘讨工资’的现象。但这种行为更多的是一种态度,要将这种态度转换为持续不断的行为,必须建构维护农民权益的长效机制。”[11]所以，要转变“怕丢脸”的思路，转变花钱买平安的思维，转变旧有的思维观念，即老百姓的发帖并非是惹事(造谣、诬告等除外)，而是采取非制度化的方式在维护自己的权益，给予农民监督村干部的权利，让他们能够有效的、有组织性的、合法的、制度化地去表达权益诉求。

其次是治理主体的转型。单向度的治理模式与压力型政治是几千年来的一个传统，而迈向21世纪的现代国家，于基层社会来说，需要转型治理的主体，尤其是要多元共治，否则就是违背管理学意义上的“治理内涵”。治理本身意味着多元主体参与，所以就不能在治理主体中只看到“基层政府”，而不见“基层人民”，基层群众是有权利参与自我管理、自我服务的，这是我国《村民委员会组织法》明文规定的。进一步说，转变治理主体，就需要把农民纳入，畅通下情上达的渠道，让他们有制度化的表达机制，并且用法制来强化和稳固他们的表达权利，从而实现现代基层治理。

只有先从以上这两个方面实现基层治理的转型，“损伤脸面”的事情才会渐渐“销声匿迹”。因为农民有了表达利益的制度化渠道，农民在表达的时候会受到现代化国家的法律保护，不会再用“脸面”“舆论”的策略来进行抗争，而会从非制度化的路径迈向制度化的轨道，且会合法地去表达。

或许有人会反对这种治理转型，认为对于现在的农民而言并不适用，觉得农民们的素质、能力都不够。但笔者认为，贫困和素质是借口。孙中山曾经谈道：“老百姓的素质低，不可实行民权，这就跟孩子不识字，就不用上学堂一样的荒谬可笑嘛！”*见http:∥www.sohu.com/a/209730047_611114，上网时间：2017-10-22。所以，基层治理的未来，还是要还权于民*可以参阅徐勇、张英洪等人对“农民的公民权”表述。，否则农民只能沦为腐败“苍蝇”之工具，任由他们戕害和对其尊严的侮辱。

当前，我们需要改变的是村庄的政治生态，给予农民权利，否则基层政府这样的“网络丢脸”还会更多，村民的行为会更加暴力与激烈，那么最后我们很可能会陷入到现实社会的冲突当中。那时，就不再是用“脸面”来作为抗争策略的问题了，而是社会稳定的问题。

[1] 吴毅.“权力—利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境：对一起石场纠纷案例的分析[J].社会学研究，2007(5)：21-45.

[2] 刘晨.当前中国农村的几个主要问题[EB/OL].(2016-07-07)[2017-03-21].http:∥mt.sohu.com/20160707/n458130760.shtml.

[3] 朱子强，肖立辉.农村基层治理亟待解决的系统性问题[N].学习时报，2015-06-01(C1).

[4] 张继良.推进基层治理的十个理论问题[N].中国社会科学报，2016-02-18(B2).

[5] 伍俊斌.当代中国推进基层治理的困境与对策[J].中共云南省委党校学报，2015(6)：156-161.

[6] 杨殿钟.塑造新型的政府形象[J].人民文摘，2004(5)：66-68.

[7] 桑玉成.提升政府公信力，避免掉入“塔西佗陷阱”[N].解放日报，2016-09-07(A3).

[8] 李培林.社会改革与社会治理[M].北京：社会科学文献出版社，2014：45-48.

[9] 陈家刚.基层治理：转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索，2015(2)：47-55.

[10] 卜珍和.基层治理现代化的实现路径[N].学习时报，2017-08-28(B2).

[11] 徐勇.现代国家建构中的农民权益维护[EB/OL].(2011-04-20)[2017-10-21].http:∥www.zgxcfx.com/Article/28351.html.