农地确权中妇女土地权益保障状况----基于山东省32个村的调查

王珺鑫，王 磊

(1.山东女子学院 经济学院，济南 250300；2.山东师范大学 经济学院,济南 250358)

① 农村土地确权(简称“农地确权”)可以包括承包地确权、集体建设用地确权和宅基地确权等内容，也可以包括农村土地集体所有权等权利，本文指农村土地承包经营权确权登记颁证，即承包地确权。

一、问题的提出

农村土地确权是深化我国农村土地制度改革的一项重要举措。2009年中央开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，2013年中央一号文件提出要在全国范围内全面开展农村土地确权颁证工作，并用5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2018年，我国农村土地确权工作将全部完成。开展农地确权登记颁证工作，不仅是保障我国农村土地承包关系长久稳定的有效手段，更是保护农民财产权利、增加农民财产性收入的客观要求。[1]农村妇女作为合法享有农村土地权益的重要主体，在农村土地承包经营权确权中其权益是否得到保障？是否存在侵害妇女土地权益的现象？哪些原因可能造成农村妇女的土地权益受到损害？弄清这些问题，对保障我国农村妇女的合法土地权益，深入推进新时代农村土地制度改革，促进经济共享发展和农村社会和谐稳定具有重要意义。

山东作为我国首批开展农村土地承包经营权确权登记颁证的整省试点地区，2015年底已基本完成土地确权颁证工作，对其他地区起到了示范引领作用，是农地确权工作的典型代表。基于此，本文以山东省为例探讨我国农地确权中妇女土地权益保障状况。山东省妇联妇女权益部于2017年7至8月组织济南市妇联妇女权益部、淄博市妇联妇女权益部、各调研区县妇联、山东师范大学及山东女子学院等单位的部分基层干部和教师对济南市和淄博市的4县32个村进行了入户问卷调查，重点调查农村土地承包经营权确权中妇女的权益保障状况。本文以本次调查为基础，分析农地确权中妇女土地权益保障状况及发现的问题，并提出针对性的对策建议。

二、农地确权中妇女土地权益保障状况调查分析

本次调查的具体对象包括：(1)40岁以下，农村家庭育龄妇女；(2)村干部、村妇联主任以及部分村的“妇女之家”*“妇女之家”是2010年在全国妇联的倡议下，各地依托村级组织和社区活动场所成立的妇联基层组织，主要发挥宣传教育、维权服务、组织开展活动的功能和作用，包括宣传政策、传播知识、传递信息、联系和服务妇女群众、展示妇女风采等。负责人。为使抽样遵循科学、高效和可操作性原则，调查采用分域分层的随机抽样与访谈调查相结合。调查于2017年8月完成，选取的地点是山东省济南市的济阳县、商河县和淄博市的桓台县、沂源县，共4个县。每个县随机选取2个乡镇，每个乡镇再随机选取4个村，每个村随机抽取10位农村家庭的妇女进行调查，共发放调查问卷320份。同时，针对选取的32个村的干部、村妇联主任及部分村“妇女之家”负责人随机进行访谈调查。共发放调查问卷320份，其中济南市2县的农村妇女调查问卷共发放160份，经审核后得到有效问卷124份；淄博市2县共发放调查问卷160份，经审核后得到有效问卷127份，共收回有效问卷251份，问卷的有效率为78.44%。

(一)受调查妇女基本情况

受调查的251位农村妇女中，最小年龄为27岁，最大年龄为40岁，平均年龄为33.8岁。整体而言，受调查妇女主要属于青年，接受新鲜事物的意识和能力较强，是当前农村妇女的典型代表。受调查妇女中，只有4.8%的人具有大专及以上学历，具有中专或高中学历的占被调查样本的12%，具有初中学历的占比为57.2%，没上过学的妇女占比为1.6%。受访妇女中接受了完整的九年义务教育后没有选择继续求学的占被调查样本的57.2%，完成九年义务教育后继续接受更高层次教育的占被调查样本的16.8%。整体而言，农村妇女的受教育水平较低，有超过80%的农村妇女的文化程度为初中及以下。

受调查妇女中，有250位妇女为农村户籍，仅有1位妇女虽在农村常住，但户籍是城镇户籍。在250位拥有农村户籍的妇女中，85.2%的受调查妇女户籍已因婚嫁而转入婆家或单独立户，其余14.8%的妇女结婚后其户籍仍在娘家，但并不能享受户籍所在村的村民待遇，这些被调查妇女在受调查的4县中均有分布。进一步调查发现，各村妇女娘家到婆家的距离不同，距离最远为171里，最近为3.8里，对婚嫁后户籍未迁移的农村妇女来说，距离的远近对其维护自身权益也产生了不同的影响。受调查妇女中，已婚妇女占比为96.4%，离婚妇女共有5位，占比为2%。受调查妇女多数为外娶女，85%的已婚妇女的娘家与婆家不在一个村。

在家庭遇到重大事情需做出决策时，50%的受调查妇女表示是家庭成员共同商量、协商制定，24%的妇女表示是由自己的丈夫拿主意，还有17%的妇女表示是由家庭中的长辈决定，有9%的受调查妇女表示能够完全按照自己的主意处理重大事情。对251位妇女的进一步调查表明，在具体的家庭日常事务决策和管理方面，除在家庭日常开支上有较强的自主权外，其他的各种事务主要是由夫妻双方共同商量进行，特别是与家庭经济利益密切相关的农作物种植、土地流转、孩子生育与发展、宅基地使用等重大问题处理上，80%的受调查妇女表示均是由夫妻双方共同商量决定。

(二)受调查妇女土地权益保障状况

1.土地占有及收益归属。受调查妇女所在家庭的承包土地面积小于10亩的户数为209户，占比为87.82%，结合家庭人口数来看，当前农村妇女所在家庭的人均土地面积仍然偏少。受调查的各村妇女中，家庭耕地面积最多的达14.3亩，而家庭耕地面积最少仅为1.2亩，差距较为明显，由此反映出各地的土地分配存在较大的区域差异性。

受调查妇女中，有14位(占比为5.58%)妇女表示没有自己的土地，其他妇女均有登记在自己名义下的土地，其中49位妇女(占比为19.52%)所分的土地仍然登记在娘家，188位妇女(占比为74.9%)土地登记在婆家。根据进一步的调查，土地登记在娘家的妇女中，土地收益能够归属自己的只有17位，占这部分妇女的比例仅为34.69%，而土地收益归属给娘家亲属的有29位，占比高达59.18%，其余的3位受调查妇女不清楚自己登记在娘家的土地收益去向(占6.13%)。由此可见，由于婚嫁的原因，妇女的土地归属和收益均未能得到充分有效保障，仍然有较大一部分妇女的土地权益受到侵害。所有受调查妇女均表示对自己家庭中承包经营的土地有充分的处置权，可以决定种植作物的种类，决定是否将土地流转以获取收益。

2.土地承包经营权确权*确权也就是要确认权利的归属，这一轮的农地确权对象是指承包地，客体是农村土地承包经营权，并不是农村土地的集体所有权或土地经营权。农村土地承包经营权确权主要就是将农村集体土地的承包经营权经过“确权、登记、颁证”后量化给农户。中妇女权益保障状况。

(1)土地确权宣传中妇女的参与情况。在土地确权工作之前，一般需由村委组织召开村民会议，就土地承包经营权确权的相关工作进行宣传、讲解和动员。调查显示，89.64%的受调查妇女说村里曾召开过农村土地确权的村民会议；有1.59%的受调查妇女说村里没有召开过相关会议；其余8.77%的受调查妇女说并不清楚此事。进一步调查显示，知晓农地确权村民会议的妇女并亲自参加了村民会议的人数占比仅为29.41%，而其余70.58%的妇女均没有参会。90.44%的受调查妇女表示所在村曾公示过土地承包经营权确权登记的相关信息，而1.19%的受调查妇女表示所在村没有公示过土地承包经营权确权登记的相关信息，其余8.37%的妇女表示不清楚所在村是否公示过相关信息。这项调查进一步反映出在土地确权工作中，妇女的参与度较低，重视程度不够，其原因在于：一是由于基层组织宣传的缺位、失位，工作没有做到精准化、精细化；二是农村妇女缺乏主动了解、关心与自身权益密切关联的土地确权相关事务，对政府的相关政策缺乏认知，维权意识淡薄。

(2)土地丈量与登记签字*农村土地承包经营权作为用益物权，在农地确权中首先需进行物权登记，即要依法完成对每一个具体承包地块的丈量登记。由于农村集体土地实行按户承包，确权过程中通常要以户为单位，实行“一户一簿”。受调查妇女所在家庭绝大多数均已完成土地承包经营权确权登记的土地丈量工作，其中有1户家庭在2011年已丈量，有34户在2013年完成丈量，141户在2014年完成丈量，27户在2015年完成土地丈量。山东作为全国首批整省试点地区，2013年之后明显加快了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，至2015年底山东省17市农村土地确权登记颁证工作已基本完成。

土地丈量工作是农地确权颁证工作中的第一重要环节.根据调查发现，土地丈量中仅有48位妇女参与了自己家庭中的土地丈量工作，占比仅为19.12%，其余受调查妇女均表示没有参加家里的土地丈量工作，有的乡镇竟然没有一位被调查妇女参与这项工作，这可能是土地确权中农村妇女自身土地权益未能得到充分保障的重要原因之一。

针对未参与土地丈量工作的203位被调查妇女，当被问及没有参与土地丈量工作的原因时，有64位妇女表示土地丈量时不在家，错过了时间，占未参加土地丈量妇女的比例为31.52%；有12位妇女表示不愿意参与土地丈量工作，占比为5.91%；111位妇女的回答是：家中已有其他人参与土地丈量工作，占比为54.68%。土地丈量结果确认之后，109位妇女所在家庭的签字人是她们的丈夫，占比为43.43%；91位妇女表示是自己的公婆签字，占比为36.25%；仅有19位受调查妇女表示是自己签字，占比为7.57%；18位妇女表示是夫妻双方共同签字，所占比例为7.17%。此外，还有1位妇女表示家中无人签字，另还有13位妇女竟然表示不知道或不了解。从调查结果可以看出，多数妇女参与农村土地确权工作的意识不强，积极性不足，参与度明显不够，认为自己参与或不参与并不重要，这也反映出政府在农地确权中对土地权益保障的宣传和组织工作尚存在不足，没有充分重视女性的参与，多数家庭都是由作为户主的男性参与，这也是造成妇女的土地权益在确权中难以得到有效保障的重要原因之一。

(3)土地确权证书颁发及登记姓名。调查发现，在受调查农村妇女中，有126位妇女显示所在家庭已取得《农村土地承包经营权证》，占比为50.2%，其中有103位是2014年取得，23位是2015年取得；有108位妇女显示目前已完成了土地丈量等确权工作，但尚未拿到确权证书，占比为43.03%；其余的17位受调查妇女表示并不知道证书的发放时间，目前也未取得。2015年底山东农村土地确权颁证工作基本完成，目前完成确权工作的所有家庭基本上取得土地承包经营权证。

根据进一步的调查数据显示，167位受调查妇女在婆家的《农村土地承包经营权证》登记有自己的姓名，占比为66.53%；41名调查妇女在娘家的确权证书上有自己的姓名，占比为16.33%。此外，还有9名妇女没有登记，34名妇女表示并不知道登记姓名这一回事。关于在土地承包经营权证书上登记姓名这一事情的态度，223位妇女表示赞成，占比为88.84%；27位表示无所谓，占比为10.76%。在被问及受访妇女希望将名字登记在哪里的时候，有204位受调查者表示希望登记在婆家，认为这样方便农业生产，整体占比为81.27%；19位希望登记在娘家，占比为7.57%；26位表示只要是登记，无所谓在哪里，占比为10.36%。关于土地承包经营权确权证书上的户主问题，127位受调查妇女所在家庭登记的户主是丈夫，占比为50.6%；登记户主为公婆的有95位，占比为37.85%；登记户主是被调查者自己的仅有3位，占比为1.19%。另外，不知道户主登记姓名情况的有26位，占比10.36%。

这项调查结果表明，一是目前仍有不少农村妇女没有充分认识到颁证工作的严肃性，对维护自身合法的土地承包权益缺乏足够的重视，认知度较低，维权意识淡薄，同时对合法的维权途径和方法也基本上知之甚少；二是土地确权中，婚嫁因素可能会对妇女的土地权益产生影响，应充分尊重妇女的意愿和便利性原则，以确保其权益免受侵害；三是从社会性别视角看，在当前的农村社会中，男性依然在农业生产中占据主导地位，女性的地位依然有待提升，这也是农村妇女土地权益可能受侵害的一个重要原因。

(4)土地确权登记形式*农村土地确权方式包括确权确地、确权确股不确地两种形式。2014 年，中央出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。”2015 年，农业部等6部门发布的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》进一步提出：“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”“确权确股不确地”是指在村或组的范围内，农民不再拥有数量确切、位置(四至、边界等)清楚的承包土地，而是获得由承包地资源等量化计算出的股份，通过拥有的股份获得相应的土地收益。。调查显示，226位受调查妇女所在家庭的登记形式是确权确地，占比为90.04%；14位受调查妇女所在家庭的登记形式是确权确股不确地，占比为5.58%；还有11位受调查妇女不清楚自家的土地确权形式，占比为4.38%。在问及受调查妇女哪种登记形式更好时，222位妇女认为“确权确地”形式更好，占比为88.45%；7位妇女表示可以接受“确权确股不确地”，占比为2.79%；18名妇女认为只要登记，哪种形式都无所谓，占比为7.17%；剩余的4位妇女对此事不太明白，没有表明态度。根据这项调查发现，确权确地目前仍然是主要的农地确权形式，绝大多数农村妇女希望能够确定自家土地的具体位置(四至、边界等)，以做到“摸得着，看得见”。少数妇女所在家庭可能是由于常年举家外出打工、农用地较少，以及为避免土地归属纠纷等原因，对确权确股不确地的方式更为青睐，还有部分妇女可能是由于土地确权工作宣传不够到位和自身的关注度不够等原因，尚不清楚自家的土地确权形式。

3.农地确权促进土地流转中的妇女土地权益保障状况。农地确权稳定了农户对未来收入的预期，使得农户参与土地流转的可能性和交易量显著上升。[2]88—98而据调查显示，所有受调查妇女所在家庭的土地既未用来做抵押贷款，也未出现撂荒，受调查妇女中仅有59位(占比23.51%)所在家庭存在土地流转现象。在这59位受调查妇女中，有21位(占比35.59%)妇女所在家庭的土地流转合同有其签字，有27位(占比45.76%)妇女所在家庭的土地流转合同没有其签字，其余11位受调查妇女表示并不清楚此事。这反映出：一是当前农地确权颁证尚没有立即提升被调查家庭的土地流转意愿，这可能由于多数农村家庭在短期内仍抱着一种“稳一稳，看一看”的态度，但从长期来看，农村家庭如果对土地的产权边界和权属关系厘清并完全放心后，就会加快土地的流转，从而提高土地资源的配置效率；[3] 85—94二是有很大一部分农村妇女对土地流转中自身权益的保护不够重视，甚至完全忽视。

三、结论及对策建议

通过对山东省32个村农村妇女的调查分析，得出以下结论：第一，整体而言，农村妇女平均受教育水平偏低，超过80%的农村妇女文化程度为初中及以下，并且存在一定的区域差异性。农村妇女在家庭重大事务管理和决策中的作用逐渐增强，家庭地位有了较为明显的提升。户籍、婚姻、嫁家与娶家之间的距离、土地登记等是导致农村妇女合法土地权益可能受到侵害的基本因素。第二，在农村土地确权工作的宣传中，农村妇女参与度较低，对土地确权工作的重视程度不够，对土地确权相关政策认知度低，维护自身土地权益的法律意识较弱，导致其土地权益受到不同程度的损害。第三，在农村土地确权过程中，仅有19.12%的农村妇女真正参与了所在家庭的土地丈量工作。土地丈量结果确认之后，仅有7.57%的妇女表示是自己签字，7.17%的妇女表示是夫妻双方共同签字；66.53%的妇女在娶家的《农村土地承包经营权证》上登记有自己姓名，16.33%的妇女在嫁家的确权证书上登记有自己姓名。50.6%的妇女在家庭的土地承包经营权确权证书上的户主登记的是自己的配偶，登记户主为其公婆的占比为37.85%，登记被调查者自己的占比仅仅为1.19%。第四，90.04%的妇女在家庭的登记形式是确权确地，仅有5.58%的妇女是确权确股不确地。绝大多数农村妇女希望能够确定自家土地的具体位置，以做到“摸得着，看得见”，确权确地目前仍然是主要的农地确权形式。第五，农地确权短期内对农村土地流转的促进作用有限，仅有23.51%的妇女家庭存在土地流转现象。其中仅有35.59%的妇女在家庭土地流转合同中有签字，可见农村妇女的土地权益难以得到有效保障。基于以上结论，为切实保障农地确权中的妇女土地权益，提出以下对策建议。

(一)以农村土地确权颁证为契机，依法依规保障妇女土地权益

尽管农地确权中妇女的土地权益可能会受到侵害，但同时也为从根源上保障妇女的合法土地权益提供了良好机遇。事实上，现行的《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》等赋予了农村妇女享有与男性平等的土地权益，但因可操作性不强，使得妇女对土地的实际占有、使用和处置等权利无法真正完全落实，从而导致损害妇女土地权益的实际结果。2014年，山东省曾下发《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中切实维护妇女权益的通知》要求各地在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作中重视保障妇女的土地权益，无论采取什么办法进行登记和颁证，权证和登记簿上要有妇女的姓名，并做到“证上有名”和“名下有权”。因此，应将相关的法律法规和政策条文真正落到实处，建议将各级妇联组织纳入到各地农村土地确权工作领导机构中去，全程参与和监督农村土地确权中的妇女权益保障。同时，政府要加强顶层制度设计，尽早制定出台土地承包经营权登记颁证中细化操作性强的专门性法规，从源头上保障农地确权颁证中维护妇女的土地权益。

(二)加大农村土地确权中的宣传教育，增强妇女维护自身权益的意识

调查中发现，有不少农村妇女对农村土地确权中的相关政策知之甚少，维护自身合法土地权益的意识不强。因此，各级政府和村委会应加强对农村妇女土地确权相关政策的宣传力度，增强妇女的权利认知水平和维权的法律意识，通过举办讲座、散发传单、入户聊天、新闻媒介等多种途径来增强妇女的政策认知度，使其充分认识到土地确权工作的严肃性和重要性，认识到土地确权颁证对家庭个体和家庭结构发生变动的影响，从而提高妇女的参与程度，给她们提供以正当的形式表达和争取自身权益的机会。[4]18—24同时，充分发挥各级妇联组织的作用，尤其是基层的村级、社区妇联组织应强化责任意识，主动承担起一部分农村土地确权中妇女权益保障宣传工作，利用各种妇联的活动，将维权观念深入人心，并真正转化为农村妇女维护自身权益的行动。此外，还应加大农村的普通教育、继续教育及职业教育等方面的投入，全面提高农村妇女的平均受教育水平，提升其文化素质，增强其参政议政、家庭决策和管理的能力。

(三)完善农地确权中妇女土地权益的救济机制，打通妇女维权渠道

目前，农村妇女维护自身合法土地权益的渠道还不够畅通，妇女土地权益的救济机制尚不完善。据调查，农地确权中妇女的土地权益受到侵害时，多数妇女表示没有便捷有效的司法和行政途径，也不清楚如何获取援助。因此，要完善农地确权中的妇女土地权益救济机制，建立健全司法救济和行政手段等方式相结合的多元化救济机制。一是要从立法层面明确农村妇女土地权益受到侵害时能够寻求法律援助，确保法院能够依法立案受理，从而打通司法救济渠道。二是要完善保障农村妇女土地权益的行政法规，建立健全农地确权中有关权益纠纷的土地承包经营仲裁机构，为各类土地权益纠纷的化解提供合法途径。三是考虑建立农村土地登记的权利救济制度，包括土地承包经营权的初始登记、变更登记、异议登记及登记错误的赔偿责任制度，当农村妇女在农地确权中遭受权益侵害时，能够通过权利救济制度依法维护其合法权益并获得赔偿。四是建立农委、国土、法院、妇联及村级组织之间的沟通协调机制，加强各部门的配合，确保农村妇女通过救济机制获得的权益补偿能够得到真正执行。

参考文献：

[1] 王小映.农地承包经营权登记的意义重大[N].中华合作时报，2014-12-09(A06).

[2] 程令国，张晔，刘志彪.农地确权促进了中国农村土地的流转吗?[J].管理世界，2016，(1).

[3] 胡新艳，罗必良.新一轮农地确权与促进流转:粤赣证据[J].改革，2016，(4).

[4] 张林秀，刘承芳.从性别视角看中国农村土地调整中的公平问题——对全国1199个农户和2459个村的实证调查[J].现代经济探讨，2005，(10).