地方政府“土地财政”形成动因综述

□张 欣

（四川文理学院 四川 达州 635000）

我国的“土地财政”问题，是正处于加速工业化和城市化阶段的中国所独有的社会经济现象，引起了国内学术界高度关注。虽然国外也有文献涉及“土地财政”问题，但鉴于我国与主要西方欧美国家实行的土地制度的根本不同，可供借鉴的文献较少。所以，有关“土地财政”问题的研究文献在国内居多。陶然、徐志刚（2005）在研究城市化、农地制度与人口迁移问题的关系时，指出1994年的分税制改革缺乏转移支付体系促使地方财权向上集中，造成地方政府土地征用行为急剧严重。整体来看，学术界关于“土地财政”行为动因的研究主要集中在以下方面，即在我国分税制改革的制度背景下，地方政府“土地财政”行为的目的研究、行为驱动力研究、行为约束条件研究。

西方欧美国家是资本主义制度下的土地私有制，较早征收房产税，地方政府一直能够获取相对稳定的税源，因此西方发达国家基本不会出现强烈的地方政府“土地财政”行为[1]。我国学者对此问题的关注始于20世纪90年代中期，伴随着分税制和土地制度的改革，加之工业化和城市化的发展急需强大的资金保障，刚好土地带来的高收益使地方经济发展对土地的需求越来越大，逐步形成了“土地财政”现象，它成为新的经济高速增长格局，导致地方政府征地、卖地行为层出不穷。因此，地方政府的“土地财政”是基于我国当下土地问题产生的（朱秋霞，2008）。不同学者对“土地财政”概念的界定各有不同，狭义的“土地财政”仅指土地出让金收入，即政府征收土地再转让土地获得的国有建设用地土地出让金[2]成交价款（满燕云，2010），它是地方财政预算外的补充收入，本文使用的正是狭义概念。广义的“土地财政”包括地方政府财政预算内和预算外与土地相关的租税费（刘守英、蒋省三，2005；周雪飞，2008；杜雪君，2009；薛白、赤旭，2010）。关于“土地财政”的规模及特征方面，满燕云、杨圆圆（2010）基于《中国国土资源统计年鉴》的数据，对1999—2007年我国“土地出让”的现状和特征分析如下：土地出让规模整体不断上升，用地类型和土地出让方式对土地出让收入有很大的影响，并且区域差异较大，从而分析了造成差异的原因。

1 “土地财政”行为目标

政府出售或出让土地主要是为了筹集财政收入，但也有调整土地资源配置、提高土地资源利用效率等方面的考虑。国外学者Osayimwese D.P.C.（1989）用调查法研究了美国一些州的土地交易收入情况后，认为土地交易收入一度是美国一些州政府财政收入来源。并且土地收益可以极大地促进地方财政收入以及为基础设施建设融资（Li Tian，2009）。国内文献对这一问题的研究比较丰富，根据相关的政府管理理论，地方政府获取资金的目的是为了更好地履行提供公共服务的职能，地方政府用“土地财政”手段来增加地方财政预算外收入，以此获得充足的城市建设资金（程楠，2012）。然而在硬性的制度约束的条件下，手段代替了目的，获取财政收入的最大化取代了公共福利的最大化（朱四倍，2005）。总体上看，多数国内文献研究认为，我国地方政府“土地财政”行为的主要目的是为公共产品融资（李龙浩，2007）。同时，在这个目的背后也有很多学者进行了更加深层次的分析和探讨，在中国当前经济发展的背景之下，地方政府“土地财政”行为的目的是多元化的，从政府行为角度分析，主要目的还是尽量获取更多的土地收益[3，4]。

2 “土地财政”行为驱动力

陈志勇、陈莉莉（2012）通过对研究地方政府行为与“土地财政”的文献梳理，将地方政府行为驱动力分为财政竞争、政绩竞争和地区竞争，这3种竞争压力驱使地方政府突破预算约束来开展“土地财政”。第一，财政激励是地方政府官员“土地财政”行为最核心的动力。尤其是在1994年分税制改革后，地方政府面临预算内财政收入日益向上集中，支出不断向下分权以及传统预算外收入逐渐减少的体制约束，在GDP增长为导向的经济模式下，不断开拓预算外新收入成为地方政府共识（陶然、杨大利，2008）。刘守英、蒋省三（2005）通过实地调研认为既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税困难并且征税数量微观的客观事实。罗必良（2010）指出，分税制改革造成地方财政收入和支出间的巨大缺口，而地方财政不能支撑工业化和城市化发展所需的资金，进而转向土地带来的高额收益，促使了全国的征地行为以获取“土地财政”收入。第二，政绩考核关系官员晋升。以周黎安（2004，2007）为代表的中国特色“官员晋升锦标赛”理论认为，财政收入是地方政府关注的重要方面，但地方官员更关注自身在行政集权体系中的位置。随着行政体制不断改革，以GDP为核心的绩效考核指标越加明细化，地方政府官员想要职位晋升，就必须有具体的政绩表现（周雪光，2005）。自20世纪80年代初至今，地方政府官员坚持贯彻执行中央政府以GDP增长为政绩考核的首要指标，一直秉持促进经济增长的行为模式。

3 “土地财政”行为约束条件

3.1 财政制度约束

统收统支、财政包干和分税制改革构成了我国的财政体制变迁路径。在前两个阶段中，一个过于紧，一个过于松。过度集中的统收统支体制下，地方政府的积极性受到打压，使整个经济发展缺乏活力，然而过度放权的财政包干体制下，虽然大大激发了地方政府发展经济的欲望，但是引发了强烈的地方保护主义和中央财政收入难以得到保障等系列问题。1994年实行分税制改革20 a以来，中央政府一方面大力集中财政，另一方面向地方政府下放越来越多的事权。国内学者在围绕财政制度研究地方政府“土地财政”问题时，认为分税制财权上收，事权责任下放，日益集权化，迫使地方政府不断寻求预算外的资金来增加地方财政收入（周飞舟，2007）。预算内的财政收入并不能支撑起当地的各项财政支出，因此在工业化和城市化的背景之下，土地的利用价值凸显，地方政府不得不另谋土地作为出路，通过对土地的不断谋利使地方政府获得更多的预算外收入，形成了土地财政并引发“高价”城市化、征地失地问题，财政金融风险问题（杨娟娟、孔刘柳，2013；刘守英，蒋省三，2005；周飞舟，2007；王玉波，2013）。

3.2 土地相关制度约束

国内学者主要是从土地相关的法律法规出发，找寻当前跟地方政府征地、出让地有关规范的漏洞。在现有的《中华人民共和国土地管理法》因“公共利益”而征地的规定不明确，导致地方政府能够将土地变成一种准金融资源用以推动工业化和城市化的进程（何代欣，2013）。此外，钱忠好、曲福田（2004）对中国土地征用制度分析后，认为我国是政府垄断的土地征用制度，为“土地财政”的生成提供了极大的方便。同时，我国现行的二元化土地管理体制及低成本征地制度则是导致“土地财政”行为得以维持的重要原因（Cao G.etc，2008；李春根、杨珊、王乔等，2013）。董再平（2008）、岳桂宁（2009）认为“土地财政”产生的原因是分税制和土地征用制度共同造成的。

4 结束语

综合关于地方政府“土地财政”相关文献回顾和整理，逆向软预算约束理论源起于国外经济学家科尔奈的软预算约束理论，被周雪光发展为逆向软预算约束理论后得到各个领域的广泛应用。从中国期刊网全文数据库的检索结果看，关于“土地财政”成因问题研究的学术论文有45篇，其中有基于地方政府行为的视角、基于税收征管视角、基于公有土地作为公共产品的视角、基于公共经济学分析视角和基于法经济学的视角等从不同的视角和维度对我国“土地财政”问题的生成动因和治理提出了独到的见解。同时，社会科学领域沿用周雪光的逆向软预算约束理论作为分析视角的学术论文有15篇，这些文献重点分析了不同领域下的地方政府为什么以及如何突破上级乃至中央政府的预算约束和向下级攫取资源行为背后的原因。

然而，使用逆向软预算约束理论来分析我国“土地财政”成因的学术论文仅有1篇，赵合云（2011）在逆向软预算约束理论的分析框架之下分析了我国“土地财政”的生成机制，认为制度环境、激励机制和约束机制是中国地方政府“土地财政”的生成动因。虽然已有的研究文献为沿用逆向软预算约束理论来分析我国地方政府“土地财政”的形成提供了重要的文献基础，但是目前的研究中还存在一些突出的问题值得关注，篇幅过少，对地方政府“土地财政”形成动因以及治理对策的解释不够系统和完善，也缺乏足够的可操作性，这也正是笔者想使用逆向软预算约束理论进行继续深入探讨的目的所在。因此，无论是从理论上还是国家政策实践需要上，地方政府“土地财政”问题仍然有继续深入研究的必要。

注：1.“逆向软预算约束”主要是指地方政府自上而下地向所辖区域中的下属组织和个人索取资源来突破预算限制的行为和现象。

2.土地出让金，是1989年颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》后开始征收的。条例规定，土地出让主管部门可从取得的土地出让金中提取2％～5％作为土地出让业务费。在提取业务费后，地方财政先留出20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上缴中央财政，60％留归地方财政。不论上缴中央财政还是留归地方财政的部分，都专项用于城市基础设施建设和土地开发。