洞见《快递暂行条例(征求意见稿)》：得失之间

姚 明

(铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061)

18世纪工业革命的兴起，使驿站马车的运输方式逐渐被蒸汽轮船和铁路替代，为快递服务提供了可能。1839年2月23日，被称作“美国快递业创始人”的威廉·费德里克·哈登创设了世界上第一条快递服务线路——往返于波士顿与纽约之间的快速邮递服务，自此现代意义的快递业开启了里程[1]。近年来，我国快递业发展迅猛。2014年，我国快递业务量达140亿件，收入2040亿元，跃居世界第一[2]。但同时，由于相关法律法规尚不健全，快递业法律保障、监管以及消费者权益维护等方面的问题日益突出。针对当下快递业乱象频现，违规行为屡禁不止的状况，亟须出台有关个人信息安全保护、快递生产操作规范等方面的法律法规[3]。2017年7月24日，《快递暂行条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见，这是继2015年11月第一次征求意见后，三年内第二次对快递条例进行意见征集。本文通过对我国快递业立法之路的历史回眸和梳理，结合我国快递业发展实际，对征求意见稿提出相关建议，以期进一步完善之。

一、我国快递业立法之路的回眸考察

通过对国务院法制办官网(中国政府法制信息网)法律法规数据库的查证，截至2017年8月，我国直接涉及快递业的法律、法规及规章共计168部，其中国家立法9部，地方性规范159部。具体而言，我国快递立法之路，主要经历了以下几个阶段。

(一)立法起始阶段：肇始于涉外快递立法

1979年，我国快递业以中外合作、中方代理的方式起步，营运范围为涉外快递服务。业务开展初期，主要以政策加以管理和规范。1985年2月25日，《中华人民共和国海关对进出口快递物品监管办法》出台，该规定对进出口快递的报关、监管等工作作出了较为明确的规定，这也是我国最早的一部涉及快递业的法律文件。随后，1995年颁布的《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》明确了国际货物运输代理企业可以接受委托，代为办理国际快递部分或者全部业务；2001年颁布的《中华人民共和国出入境快件检验检疫管理办法》对出入境快递的检验检疫加以规制。该阶段的主要特点在于，对快递业的法律规制仅限于涉外快递，这也是由当时我国快递业的经营范围所决定，同时该阶段对快递业的立法层级相对较低，均为部门规章。

(二)密集立法阶段：以《邮政法》的修改为标志

进入21世纪以来，伴随着互联网信息技术的飞速发展，网络购物不仅成为一种时尚，更成为人们生活消费的一种重要方式，这也让快递业迎来了大发展的春天。基于该背景，《邮政法》在2009年修订时专列第6章“快递业务”，共计用10个条文、1323个字对快递业的准入条件、退出机制、禁止性经营及行业协会建立等相关内容作出了规定。自此，各地市依据新修订的《邮政法》相关精神，结合本地实际，密集出台了一批有关快递业的地方立法，涉及的领域和范围主要有：以促进快递业快速健康发展为主旨的地方性规范，如《福建省促进快递行业发展办法》(2015)《深圳市发展快递业管理规定》(2014)；以加强快递监管，保障快递安全为目的的地方性规范，如《北京市快递安全管理办法》(2013)《无锡市快递管理办法》(2014)等。同时，更多的省市直接对接修订后的《邮政法》出台邮政管理条例，将“快递业务”纳入其中加以规范，如《湖南省邮政条例》(2010)《海南省邮政条例》(2011)《福建省邮政条例》(2012)等。该阶段的主要特点为：以2009年《邮政法》的修改为起点，对快递业密集立法，这也与该时期我国快递业快速发展需要法律规制的客观实际相吻合。

(三)单行法立法阶段：以2015年第一次征求意见为起点

随着我国快递业大繁荣、大扩张，该行业也面临着提质提效、转型升级、创新发展等多重任务，仅依靠现有的散见于《邮政法》等国家立法和部分地方性法规已难以有效促进、保障和规范快递业的持续健康发展，制定快递单行立法势在必行。“千呼万唤始出来”，2015年12月15日，《快递条例(征求意见稿)》在经国家邮政局等部门前期调研论证基础上，正式向社会征求意见。基于快递业在当前和未来社会经济发展中的地位以及与人民群众生活消费的密切关联，第一次征求意见结束后，经过进一步论证修改，时隔近两年，于 2017年7月24日再次向社会公开征求意见。不仅《快递条例(征求意见稿)》改为《快递暂行条例(征求意见稿)》，而且相关内容也发生了一定变化。可以展望，本次征求意见结束后，条例正式出台已为期不远。同时不难预见，随着我国快递业的加速发展以及未来快递行业出现的新情况、新问题，正式出台后的条例也将进一步完善，甚至立法升级。

二、《快递暂行条例(征求意见稿)》的进步性与合理之处

《快递暂行条例(征求意见稿)》有力顺应了当前我国快递业法律规制的客观需要，在多方面折射出其现实价值与意义。合理和进步之处主要表现为。

一是框架结构较为合理。征求意见稿共计46条，6151个字，对快递业发展保障、经营主体、快递服务、快递安全、监督检查、法律责任等内容进行了规定，既遵循了立法的一般体例，又体现出对快递业法律规制的特殊要求，总体而言框架结构较为合理。同时较之第一次征求意见，条文由51条缩短至46条，减少5条，删除237个字，内容更加简洁明了。特别是对快递企业所关心的“快递业发展保障”和人民群众反映较多的“快递服务质量”等内容和问题下笔浓重，重点突出，体现出了该立法的务实性。

二是以立法的形式明确发出了国家促进和保障快递业健康发展的强有力信号。快递业全天候高效地服务于生产和消费，是全面建设小康社会的加速器，是经济增长的新引擎，是转变经济发展方式的助推器，对促进产业转型发展，提高消费水平，增加就业作用重大[4]。征求意见稿将“快递业发展保障”单列一章加以规范，同时较之2015年第一次征求意见，该项内容由过去的第五章提升至第二章，紧跟总则之后，更加明确了国家支持快递业发展的态度。如该章第10条明确要求，国务院邮政管理部门应当制定快递业发展规划，促进快递业健康发展，县级以上地方人民政府应当将快递业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，在城乡规划和土地利用总体规划中统筹考虑快件大型集散、分拣等基础设施用地的需要。横向比较，从国家立法层面为一个行业提供如此之高的保障，这在我国的法律制定中是比较少见的。并且，针对当前快递业发展中业已出现的地方保护主义苗头，在第3条第2款中明确要求，地方各级人民政府应当确保政府相关行为符合公平竞争要求和相关法律法规，维护快递业竞争秩序，不得出台违反公平竞争，可能造成地区封锁和行业垄断的政策措施。此外，为支持中国快递企业走出去，参与国际市场竞争，第15条第1款明确指出，国家鼓励经营快递业务的企业依法开展进出境快递业务，支持在重点口岸建设进出境快件处理中心，在境外依法开办快递服务机构并设置快件处理场所。上述关于禁止地方保护主义和鼓励快递企业参与国际竞争等规定，均是2015版征求意见稿中所未曾提及的内容，更加明确地发出了国家促进和保障快递业健康发展的强有力信号。

三是对快递服务中消费者合法权益保护问题给予了更大关注。目前，涉及我国快递服务中消费者合法权益保护的规定仅散见于《邮政法》《合同法》《侵权责任法》《消费者权益保护法》等法律和《快递服务国家标准》《快递市场管理办法》等部门规章以及相关地方法规。而据《2016年中国快递发展指数报告》显示，2016年我国邮政业消费者申诉中心共受理申诉 130.7 万件，比上年同期增长 32.9%，其中涉及快递行业的申诉占比高达95.6%[5]。暴力分拣、物品损坏难以赔偿、不提供发票、个人隐私泄露等一直以来被消费者广为诟病的快递业诸多问题，让现有相关立法“力不从心”，难以有效满足快递服务中消费者合法权益保护的实际需要。征求意见稿对快递服务中事关消费者合法权益保护的合同订立、损害索赔、信息安全、投诉受理等内容作了较为全面的规定，特别是通过一些强制性规范和处罚条款对快递企业的“任性”和“妄为”加以约束。如该稿第23条规定，经营快递业务的企业应当将快件投递到约定的收件地址、收件人或者收件人指定的代收人。这种必须投递至本人或其指定代收人的规定，有助于解决目前消费者反映较多的投递随意等问题。第42条明确规定，经营快递业务的企业如发生出售、泄露或者向他人非法提供快递服务过程中知悉的用户信息等危害用户隐私、信息安全等行为将面临最高10万元的罚款和停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证的处罚。为消费者信息安全的保护提供了有力的法律保障。

四是将绿色快递、科技快递等新理念纳入进来，立法的前瞻性较强，有力避免了部分立法中存在的“出台即过时”的尴尬。法律具有导向功能，能够指引人们趋向社会生活和活动的合理性方向[6]94。征求意见稿在吸收当前社会最新发展理念以及对未来快递业进行科学预测的基础上，前瞻性地用立法的方式对快递业进行引导，这是该稿的一大亮点。如征求意见稿第9条提出，国家鼓励经营快递业务的企业和寄件人使用可降解、可重复利用的环保包装材料，鼓励经营快递业务的企业采取措施回收快件包装，实现包装材料的减量化利用和再利用。该规定有力契合了当前循环经济、生态经济相关理念，通过立法鼓励绿色快递，将有助于快递业持续健康发展。征求意见稿第11条明确提出，国家鼓励和引导经营快递业务的企业，采用先进的技术，促进自动化分拣设备，机械化装卸设备，智能末端服务设施，电子快递运单以及快件信息化管理系统的推广应用。该规定基于国家鼓励产业创新升级的大背景，对当前快递业初见端倪的机器人分拣、投送予以鼓励和肯定，以此来引导快递业未来的创新发展。

三、《快递暂行条例(征求意见稿)》的待商榷之处及修改建议

总体而言，作为第二次征求意见，《快递暂行条例(征求意见稿)》立足当前我国快递业立法保护实际，宏观把握上已较为成熟。但同时，笔者认为仍有部分内容值得商榷，需要作进一步的精细化分析、研究和论证，以确保正式出台的条例所应具有的科学性和严谨性。

一是为“快递进门”提供便利的主体偏窄。征求意见稿第13条第1款规定，企业事业单位、住宅小区管理单位应当根据实际情况，采取与经营快递业务的企业签订合同、设置快件收寄投递专门场所等方式，为开展快递服务提供必要的便利。本条是一项快递进门便利条款，有助于帮助快递企业解决“最后100米”瓶颈。但问题在于，该条仅提到了企业、事业单位和住宅小区管理单位这三个主体有为开展快递服务提供必要便利的义务，但未提机关单位，那么机关单位及其工作人员难道就没有使用快递的需要？当然不是。笔者推测，规定中未提机关单位的原因可能在于，担心快递寄送会影响机关的正常工作秩序，但企业事业单位、住宅小区不也有一个正常工作秩序和生活秩序的问题？笔者认为，在法治社会建设的今天，政府应当以更开放、更透明、更积极的姿态去主动接受和吸纳社会事物，而不应人为设置屏障。湖南长沙、安徽宣城等地“拆围透绿”，打开机关四堵围墙，不仅赢得了群众的一致好评，而且其工作秩序没有受到任何影响，光明网还曾专门刊出评论员文章《机关围墙拆了，天也不会塌下来》为其点赞。基于以上观点和国家大力推进快递业发展的基本精神，笔者建议将“机关单位”也增加进来，通过设置快递接收箱等可行方式为快递进机关提供便利。

二是对快递企业的相关义务性规定缺乏责任约束。征求意见稿第26条要求，经营快递业务的企业应当自接到投诉之日起7日内作出处理，并向用户反馈处理结果。这为有效解决目前快递服务中消费者投诉无门，投诉后石沉大海等问题提供了明确的法律保障。但该条款也存在缺陷，即并未写入类似于当快递企业不建立或者不执行收寄验视制度，未定期销毁快递运单将面临处罚这样的惩罚性条款。纯粹法学派创始人凯尔森认为，一个人在法律上对一定行为负责或者承担法律责任，意味着如果做出不法行为，他应受制裁[7]119-120。缺乏必要的刚性的强约束,社会的维持与人们生活的有序化会成为困难[8]。无责任，即无义务，如果缺乏法律责任和惩罚制裁的约束，“7日内要求快递企业对用户投诉做出处理并反馈”有可能成为停留在纸面上的规定。鉴于此，建议增加对快递企业违反第26条的惩戒性规范。

三是在消费者人身财产安全及信息保护方面还需要进一步完善。征求意见稿第31条第2款规定，经营快递业务的企业收寄快件，应当对寄件人身份进行查验,并登记身份信息。该规定是快递实名制的要求之一，并无不妥，但在实际生活中，除过寄件人亲自去快递寄送站寄送快递外，常常会要求快递企业派人上门取件，而因快递公司管理不严、当事人信息泄露等种种原因，假冒快递员上门骗取运费和货物的情况屡屡发生。由于此类冒充快递员上门的诈骗案件日益增多，早在2015年青岛市公安局就曾在其官方微博向社会发出了防范假冒快递员的8条提示提醒[9]。鉴于以上分析，建议由目前规定的单向身份验证改为双向身份查验，增加“快递员上门收取快递时，要主动出示工作证件”等相关内容。

四是在对执法、司法等公务活动的保障方面还有不妥之处。征求意见稿第36条第2款规定，国家安全机关、公安机关为维护国家安全和侦查犯罪活动的需要，依法开展执法活动，经营快递业务的企业应当提供技术支持和协助。笔者认为，快递企业对国家安全机关、公安机关开展执法活动提供支持和协助亦有必要，也无可厚非，但将获得快递企业支持和协助的主体仅限定为“国家安全机关、公安机关” 似乎不妥。实践中，检察机关在办理反贪、反渎等自侦案件中也可能需要查询犯罪嫌疑人相关快递信息；审判机关在开展财产保全、强制执行工作中，也会出现对被执行人通过快递邮寄、运输的相关财产进行查封、扣押的情形，上述执法活动理应与国家安全机关、公安机关“待遇相同”，即获得经营快递业务的企业提供技术支持和协助。建议将该条修改为“国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关为维护国家安全、侦查犯罪活动及审判执行工作的需要，依法开展执法、司法活动，经营快递业务的企业应当提供技术支持和协助”。

五是对快递企业、电商无序恶意竞争缺乏有力规制。征求意见稿第3条明确禁止地方政府出台违反公平竞争，可能造成地区封锁和行业垄断的政策措施，明确禁止地方政府干预市场竞争，为地方保护主义套上了紧箍咒。但该稿却未明确作出禁止大型电商和快递企业滥用市场支配地位，恶意竞争，甚至涉嫌垄断等方面的法律规制。目前，电商之间、快递企业之间、电商与快递企业之间的“争斗”愈演愈烈。2017年6月爆发的阿里平台对顺丰的封锁，双方互相拉黑的风波才刚刚平息，7月24日，也就是《快递暂行条例》公开向社会征求意见的第一天，京东与天天快递、圆通又拉开了“对掐”序幕。这种利用自身支配地位和掌握的用户数据来相互要挟，以达到某种商业目的的“互怼”，不仅损害了消费者的基本权益，更影响了快递业的持续健康发展。基于以上分析，笔者建议条例需要出台更加明确的禁止性规定，约束快递企业、电商的无序恶性竞争。

四、未来应重点做好的两项工作

快递条例已第二次向社会公开征求意见，可以预见，作为快递行业最高法律准则，条例的正式出台已为其不远，这将对我国快递业持续健康发展产生积极影响。但必须清楚，要使未来落地的《快递暂行条例》真正发挥其应有的价值功能，还有一些工作要做。具体而言，主要有以下两个方面。

一是应做好相关立法或配套细则出台的规划。党的十八届四中全会明确指出，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。快递立法作为一门行业法有其局限性，不可能对涉及快递业的所有问题都面面俱到，有些条文只能是宏观性、原则性规定，因而产生了缺乏直接的约束效力之一问题。鉴于此，未来条例的真正实施和落地离不开相关法律和配套细则的保障。如征求意见稿基于快递安全保护等原因，确立了快递寄送实名制制度，第21条要求寄送快递时应当如实提供寄件人和收件人的姓名、地址、联系电话等信息。同时，该稿也明确了消费者信息安全保护制度，第30条要求经营快递业务的企业及其从业人员要妥善保管用户信息等电子数据，不得出售、泄露或者非法提供快递服务过程中知悉的用户信息。关于快递寄送实名制制度和消费者信息安全保护制度，笔者认为二者同样重要，也并不相悖，基于快递业的客观实际，未来正式出台的条例对该两项制度的保留不存在疑问。但难点在于，在实践中如何做到保护消费者信息安全与快递实名制这二者的兼顾，这是一个无法回避的问题。目前，我国尚未出台《个人信息安全法》，关于个人信息、隐私保护的规定仅散见于《刑法》《消费者权益保护法》等法律法规的有限条文之中，而快递条例对公民信息的保护也仅能是原则性的。因此，如果缺乏立法的健全完善，实名制下的快递邮寄将引发公民信息风险。鉴于以上分析，笔者建议加快公民信息安全相关立法，如条件不允许，至少也要及时出台针对快递服务中消费者信息安全保护的相关配套细则。

二是应做好地方立法和政策相应调整的准备。从笔者的梳理来看，目前一些省市业已出台的涉快递立法及政策已经不能适应《快递暂行条例》征求意见稿的相关立法精神及要求。如征求意见稿第12条第2款明确规定，县级以上地方人民政府公安、交通运输等部门会同邮政管理部门，对快递专用电动三轮车的行驶时速、装载质量等作出规定，并对快递服务车辆加强统一编号和标识管理。据此可见，征求意见稿赋予和肯定了电动三轮车上路运送快递的合法身份。而从笔者对当前我国地方立法和政策的梳理来看，一些城市明确“禁电限摩”。如广州市出台的《广州市人民政府关于电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不准上道路行驶的通告》(穗府规[2016]7号)延续了其早在2006年出台的《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》中关于电动车禁止上路的规定。同时，于今年3月已表决通过的《广州市非机动车和摩托车管理规定》虽然为快递使用电动车开了“绿灯”，但设置了如“在规定的区域、线路、时间内行驶”等诸多条件，上述政策、法规与《快递暂行条例(征求意见稿)》相关规定存在一定冲突。基于我国快递业大量使用电动三轮车寄送快递这一基本事实，未来正式出台的条例对快递可使用电动车规定的保留基本可以确定。基于以上分析，相关地方政府应做好对本地区法规政策修订调整的准备工作，待《快递暂行条例》正式落地后，及时做好对接。

[1]刘倩.我国快递行业的监管法律规制研究一基于促进市场竞争的视角[D].合肥:安徽大学,2012.

[2]左娅.我国快递量跃居世界第一[N].人民日报(海外版),2015-1-7(01).

[3]祝健,牛振国.完善我国快递市场监管体系的对策构想[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2016(1).

[4]吴昊,谭克虎.快递业对经济社会发展的作用分析[J].经济问题探索,2014(2).

[5]冯松龄.提升快递服务质量，为消费者保驾护航[N].中国消费者报,2017-6-19(01).

[6]李步云.法理学[M]北京:经济科学出版社,2000.

[7]Hans Kelsen.Pure Theory Of Law[M].Translated By Max Knight,University of California Press,1967.

[8]林剑.社会规范领域中的义务与责任[J].学术月刊,2010(10).

[9]樊蓉.当心假冒快递员敲你家门 教你八招长点儿心[N].青岛早报，2015-11-16(04).