新常态下审计监督全覆盖路径研究

林 健

福州外语外贸学院财金学院，福州，350202

近年来，中央政府及国家发改委结合中国经济的发展现状，对中国自改革开放以来的经济发展模式进行深化改革，使我国的经济发展步入了新常态。在中国经济发展的新常态时期，我国的经济增长速度逐渐变缓，同时全国的经济发展结构不断的转化升级，以创新驱动作为全国经济增长的动力。经济发展形势符合十八届三中全会以来中央关于经济深化改革发展目标，与此同时，国家审计、注册会计师审计和内部审计三大审计系统构成的“三位一体”审计监督体系也成了现阶段经济发展、深化改革中的重要组成部分。国家审计工作产生的主要原因在于受托经济责任，主要目标就是保障政府有效履行职责，进行有力的监督。阎金锷指出，审计的本质就是经济监督[1]；刘家义指出，国家审计提高了国家治理能力，对权力进行监督制约，保障国家系统的有效运行[2]。公共财政资金、国有资产的划拨、分配及使用都需要审计部门进行有效的检查监督。审计监督能够及时发现各项政策和法律法规的执行情况，为决策部门提供准确、可靠的信息，防止政府人员滥用行政权力，以权谋私行为。通过坚决查处违法违纪等问题，进一步修改完善法律法规，约束相关人员权力行为，以便有力推动国家民主法治建设，推进国家治理现代化。实践证明，审计能很好发挥作用的国家，其法治化程度通常也比较高，国家治理的水准也比较高，反之亦然。本文针对新常态下国家审计治理功能的作用机制进行研究。

1 政府审计监督全覆盖的含义

我国《宪法》规定，国务院及县级以上地方政府均设置审计机关，负责对国务院各部门及地方各级人民政府、金融机构、企事业单位和部门进行审计监督。全国人大常委会在1994年通过了《审计法》，并于2006年2月28日对《审计法》进行了修订。随着我国经济政治改革的不断深入，国家治理涉及的领域不断扩大，治理的风险也在增加，对审计监督范围、内容和监督层次提出了新的要求。党的十八届四中全会明确提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，并进一步明确了审计监督的对象和内容。

审计监督对象是指审计机关依法检查国家行政机关及企事业单位[3]。《审计法》规定，必须接受政府审计监督的包括：国有的金融机构、国家事业组织、国有资产占控股地位或者主导地位的企业、社会保障基金和社会捐赠资金、单位主要负责人应负经济责任的履行情况以及其他法律规定应当接受审计的部门和单位。

政府审计监督是指对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营企业及公债等进行审计。依据《宪法》和《审计法》的规定，政府审计机关不仅要对政府公共财政资金、国有资产、国有资源财政收支情况进行检查，而且要对从管理、分配、使用涉及的过程和环节进行检查，对制定、执行公共政策的负责人的经济责任进行监督[4]。2014年，国务院出台《关于加强审计工作的意见》，进一步指出要对稳增长、促改革等政策措施落实情况进行审计监督。

审计监督全覆盖符合“标本兼治”的要求。审计具有“预防、揭示、抵御”功能，审计机关具有高度的独立性，依法行使审计监督权，不受其他单位干扰。审计监督全覆盖，一方面检查发现贪污腐败、以权谋私等违法案件；另一方面，针对问题并结合我国改革发展的新形势与新要求，为审计工作或被审计单位提出具有针对性、建设性和可操作性的建议，更好地服务于国家治理[5]。

2 影响实现审计监督全覆盖的因素

2.1 审计任务重，审计资源有限，难以满足审计监督全覆盖的新要求

现阶段的经济发展模式中，我国的基层审计机关普遍存在着以下问题：一是审计人员严重不足，审计能力参差不齐；二是各个系统组织所下发的审计工作繁多，审计人员无法完成。通过对隶属于W市的11个区县审计机关进行调查发现，近年来，随着审计机构规模的不断加大，各基层审计机关都相应地进行了大量的招录与聘请审计人员的工作，但是所补入的新生力量依然解决不了审计力量的缺口，审计监督不能全覆盖的问题依然很严重。一直以来，W市所公认的L县审计局在审计人员数量与业务能力方面均属W市各区县内的佼佼者，但是，在实际业务开展过程中，对于公共资金、国有资产资源以及领导干部经济责任等方面依然不能做到审计监督全覆盖。随着经济的发展，审计对象不断扩展，审计内容更加复杂化，社会对审计的需求也在不断增长。开展审计监督全覆盖，意味着审计项目的大量增加，然而相应的审计资源跟不上审计工作的需求，现有的各基层审计机关对于上级所下发的审计任务，只能勉强完成年初所安排的审计工作。如果在工作开展的中途出现少数审计人员调离的情况，则该审计机构的剩余审计人员就不能完成上级审计机关安排的年度任务，所以现有的审计机构及人员只能勉强维持最基本的审计工作，如果想要做到审计监督全覆盖，则力量不足，困难重重。

2.2 审计人员专业能力不足，审计队伍建设速度缓慢

2.2.1 审计机关内部对审计人员缺乏职业发展路径规划

根据我国各地区的审计机构建设现状，审计机关的现有审计人员大部分都是从财务、纪检部门等非审计专业系统借调和选派过来的人员，通过这种方式组建的审计队伍其显著缺点就是工作专业性与主动性不强，很难为了审计局的发展而作出建设性的工作[6]。这是因为现有的审计部门没有培养足够的专业审计人才，没有重视对审计人员的业务培养与职业规划路径建设，导致审计机构人才缺失，难以完成审计任务。

2.2.2 审计队伍知识结构单一

审计人员不仅需要精通会计、审计知识，还需要掌握计算机、法律、管理等多方面的专业知识，对单位的各项工作业务知识要十分了解，这要求审计人员要不断提高自身业务技能。而审计机关人员都是事业编制人员，在招聘增加审计人员方面较为困难，审计人员人数增长十分有限，而单位内部人员工作稳定，流动偏少，部分人员年龄稍显偏大，缺乏大量的高层次审计专业人才，因而难以满足现实的审计需要。

2.2.3 缺乏完善的审计工作绩效考核机制

现有的审计工作绩效考核是根据《中华人民共和国公务员法》进行考核的，考核机构为审计机关的组织或者人事部门，在考核时通常运用奖励、职务晋升或者授予荣誉称号的方法对员工进行工作绩效奖惩。但是在这种考核机制下，不同地方审计机构所表现出来的考核标准并不相同，并不能充分体现出审计人员的工作能力。因为有的审计机构审计人员少，其竞争力自然就小，获得奖励就更容易。另外，在对审计人员的工作绩效进行考核之后，其奖励机制并没有得到有力的执行，很多时候其考核机制只能流于形式。不同分属机构的审计人员通过私下交流沟通发现，年度审计工作考核结果并不能充分反映出付出与回报的正比例关系，往往很多人员会出现付出与回报不匹配，严重影响了审计人员的工作积极性，导致其工作效率低，阻碍了审计监督全覆盖工作的推进。

2.3 审计技术不能适应数字信息化时代的需求

随着国家“十三五”规划的逐步实施，数字信息化技术在我国各行各业得到了有效的发展与应用。而数字信息化在各行各业的应用，导致很多重要数据信息密度低，审计工作量变得越来越庞大，为我国审计部门的审计工作带来了很大的困难。另一方面，相关审计机构所获得的财务收支大多投资在计算机操作系统与网络建设方面，而缺乏对审计人员的数字信息化审计技术知识培训，导致审计人员面对数字化经济依然习惯于手工查账，不能熟练运用计算机审计技术，从而造成审计效率低，无法完成相应的审计工作。还有很多地方审计机关对于所属区域的审计信息数据库建设不完善，在审计工作开展的过程中审计数据的类型与审计操作软件不协调，审计效率低下，严重影响了审计工作的有效开展[7]。

2.4 境外国有资产审计空白

随着中国经济的高速发展，中国企业规模不断扩大，并从国内市场走向国际市场。为获得更大的市场份额以及稳定的原材料供应，中国的国有企业开展了大量的境外投资和海外并购，自从2008年金融危机发生以后，加上“一带一路”的实施，许多国有企业大手笔收购国外公司股份，境外国有资产增长很快。根据国务院国资委公布的数据显示，截至2014年底，中央企业在世界150余个国家或地区设立了分支机构，这些分支机构资产总额高达38.7万亿元，其中列入国资委监管的纯境外中央企业资产总额也高达4.68万亿元。大量的央企境外资产基本上未纳入审计范围，很容易造成国有资产的流失。

2.5 审计法规制度落后

随着中国进入经济改革的深水区，全国范围内的审计工作也进入了新常态，当前审计法律法规已经不能适应新形势的审计工作开展要求。例如，很多地方政府对于审计的纲领性文件缺失，我国现有的审计法在第2条、第3条、第5条对于审计监督工作提出了必要的法律依据，但是，对于审计过程中所发现的违法违规行为处理方法的规定却不明确，所以，当下的审计机关虽然是国家重要的监督部门，但是对于相关的审计人员应负的责任和义务在法律中的规定较少，导致审计人员能够通过法律的漏洞滥用权力或对工作敷衍了事。更为严重的是，在这种法律背景下的审计工作开展缺乏极度的严谨性、规范性、法律性，增加了审计风险，不利于审计工作的有效开展。

3 实现审计监督全覆盖的路径

审计监督全覆盖就是要求审计过程中要全面、重点以及有针对性的审计，针对当前国家审计未能全覆盖的影响因素，必须采取必要的措施。

3.1 整合审计资源

一是要有效整合上下级审计机关，发挥上级审计机关对下级审计机关的领导作用，对重大审计项目开展联合审计，互相交流和资源共享，避免重复审计而造成审计资源浪费，由本级审计机关开展的大型审计项目，如果由某一部门单独工作难以完成的，要整合相关的专业人员，互相协作，提高审计效果。

二是加强国家审计和单位内部审计的有效合作。国家审计过程中，要和对方单位内部审计人员有效沟通，充分利用内部审计人员的有利条件，查找可能存在的问题[8]。由于内部审计人员归属于被审计单位，往往独立性较差，政府审计机关可以选派有经验的审计人员，进行跟踪审计，直接参与日常审计监督工作，从而提高单位内部审计的工作质量。

三是购买社会审计服务。会计师事务所拥有较多的注册会计师资源，审计机关可以聘请有丰富工作经验的注册会计师参加审计工作，共同完成审计项目；也可以向社会公开招标，选择若干信誉良好的社会中介机构参与审计工作，出具审计报告，从而有效利用审计资源，扩大审计监督的覆盖面。

3.2 修订审计法规，提高审计人员工作独立性

为了全面推行审计监督全覆盖，必须强化我国国家审计的独立性。当前，应适时修订《审计法》及实施条例，保障审计机关依法独立行使审计监督权。可以采取循序渐进的解决办法，即上级审计机关领导下级审计机关，使市、县(区)两级国家审计机关不对本级人民政府负责，相应的审计人员工资和审计经费不再由对应的地方政府负担，转而由国家财政解决。全国审计机关归属于中央审计署负责管理，这样就解决了地方国家审计机关的独立性问题，审计署可以不属于国务院的组成部分，改由全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会监督。

随着审计对象的扩大，要加快新兴审计类型的立法步伐。以环境审计为例，环境治理和保护引起了社会的广泛重视，社会各界对开展环境审计的要求越来越高，然而环境审计如何审，审哪些，需要尽快制订相关法律法规，用于指导环境审计的实务操作，制定全国统一的环境审计评价指标体系。

3.3 加快审计信息化建设

审计信息化建设能够有力推动审计全覆盖。以往的审计工作相对依赖于抽样分析，无法收集和分析全部数据。审计信息化建设，可以通过搭建数据收集整理云审计平台，与各个部门联合协作，召开协调会议，研究如何将各个部门的数据实现统一收集、统一格式、统一存在数据库云审计平台中，可以使审计人员能够利用所有信息资料，通过采用计算机收集、整理和分析数据，发现其中的异常情况，判断高风险的领域，从而真正做到从抽样审计转变为有重点的全面审计，使得审计结论准确可靠。审计信息化建设还可以让审计人员转变审计方式，将现场审计转变为远程审计，通过被审计单位将相关会计资料转化为电子数据资料存储起来，审计人员通过远程查看被审计单位的数据库即可进行审计，提高了审计效率。除此之外，为了适应信息化社会发展的工作要求，系统性关联审计模式应不断地加强，注重信息化系统因设计不完善、不科学而造成的审计风险。最后，为了提高行政管理效率，应该构建电子商务与电子政务相结合的信息化数据系统，而且通过建立完善的信息化数据系统公开平台，将对政府的监督审计工作转移到大众监管系统中，有效提高行政管理效率，杜绝现阶段出现的“建而不用”“应用效能不足”等现象，实现对政府机构监督管理的公开化、现代化。

3.4 推动境外国有资产审计

随着我国经济的发展，国有企业在国外开展了大规模的投资与并购，大量的境外国有资产缺乏审计监督。在审计全覆盖的要求之下，对境外的国有资产开展审计已经势在必行。相关审计机构要精心选聘精通外语、国际会计准则、国际审计准则的专业审计人员，对他们进行专业培训，掌握境外审计所需知识；还要完善国有资产对外投资数据库，收集境外资产情况数据，逐步开展境外国有资产试点审计工作，积累审计经验，进而开展世界各地区的国有资产审计工作，也可以借鉴国外跨国企业的做法，将对海外资产的外部审计委托给国外的“四大事务所”等大型审计机构，审计机关委托过程中应明确审计目标、审计重点，对中介机构的审计结果加强监督。

3.5 建立和完善审计问责和结果公开制度

审计对公共资产和国有资源全覆盖，不仅要查出违法违纪问题，而且要对相关人员追究责任，强化存在的问题整改，它是审计监督工作的重要内容之一。当前，审计工作存在这样的错误倾向，重审计轻整改，以至于审计工作往往无效果，相关人员敢于屡错屡犯。因此，要建立健全审计整改责任制，加强整改检查，对相关人员进行责任问责，要坚持谁主管，谁负责的原则，被审计单位责任人对发现的重大问题要亲自负责，并将整改结果向审计机关、政府报告。

对于审计查出的问题，要明确时限，及时整改。对于能够立即改正的违法问题，在审计过程中就要求被审计单位整改；无法立即改正的问题，要求在规定期限内进行整改。审计工作结束后，审计机关必须进行审计回访，检查整改后的效果，对于没按要求整改的单位，审计机关要向上级有关部门反映，进行处理。

扩大审计结果公开的范围。对审计查出的问题和整改结果要向社会公开，充分发挥社会监督功能，并产生相应的威慑力，使相关部门和人员不敢再犯。目前，许多地方审计机关不公布审计结果，或只是简单公布审计结果，无法产生真正的审计威慑效果，所以要加强审计结果公开，接受群众监督，提高审计的权威性，创造良好的审计监督环境。

4 结 语

在当前复杂的经济形势下，为了推进政府治理改革和发展，审计监督全覆盖是十分必要的，当前，审计机关还局限于财政收支审计，在涉及公共资金和国有资产等方面的审计还存在较多问题，难以实现审计监督全覆盖。随着社会改革的不断推进，有必要加大审计力度，解决存在问题，采取适合的审计模式，从而实现审计监督全覆盖。