美国管制性征收的界定标准——美国判例的发展演变

(浙江工商大学法学院　浙江　杭州　310018)

管制性征收(Regulatory Taking)作为征收的一种类型，在我国的法律制度中尚未明确出现管制性征收的规定，但是在行政机关在实际行政过程中却能经常发现管制性征收的情形。而由于管制性征收这一概念在我国法律制度上的缺失，使得公民的私有财产权利无法得到有效的保障。

目前在世界范围内，管制性征收(Regulatory Takings)制度的建立已成为不可阻挡的趋势。在美国的判例与学说上，国家的限制性法令措施是否构成管制性征收，其判断之标准关键在于与国家警察权(Police Power)的区分上。若财产权限制属国家警察权正当行使的范畴，则不构成管制性征收；反之，若财产权限制逾越国家警察权正当行使的限度，则构成管制性征收。美国联邦最高法院认为政府过分的管制行为可以被认定为征收。

本文主要介绍美国管制性征收判例中关于管制性征收的界定标准的发展演，从而将对管制性征收的判断进行特定国家的特定历史时期考察。

一、取得占有的普通征收

在说管制性征收之前我还是想说说什么是征收，何时政府的行为被视为“征收”了公民的个人财产？征收“政府为公共需求启动征收权以占有或没收私人财产”(财产权的保护)。界定之后，认为该财产已经被征收；问题通常在于究竟多少赔偿方位恰当。第二种，政府并未通过征收诉讼而援引其征收权，而是实际占有了私人财产但不承认它启动了征收权，也不提供公正的补偿。在这种被称为事实上或构成上的征收案件中，财产的所有人可能被迫进行一项反向征收诉讼，要求法院以原告财产被政府实际获得为由，命令政府支付公正补偿。在这种反向征收中的关键争议在于征收是否已经发生。

通常早期的征收必须满足四项基本严格的条件，这些条件直接导致赔偿。第一，所涉财产对原告和被告有同等价值。第二，被告是有意识地并且故意地进行征收。第三征收是通过被告简单的直接行为来实现的，没有第三方或自然事件的辅助或介入。第四，被征用的是整个去拼，而非其一部分。

所以在20世纪初期以前，美国法并不承认管制征收，认为政府征收只包括取得占有的普通征收。当时的判例法认为，如果立法和政府所规定的限制条件是为了实现诸如卫生、道德、公共安全和环境保护等公共利益或防止所有权滥用，指对邻人和社区有害的方式使用不动产，那么就不存在征收。

如果个人财产经由征收程序被征收，唯一可用的救济措施通常只是获得公正补偿，但是政府必须是基于公共用途征收个人财产。实际上在实践中对公共用途的界定是很难判定的，该条件通常能被满足。例如在凯洛诉新伦敦市案中，纯粹的发展经济也能认定为满足公共用途。

二、Pennsylvania Coal Co v.Mahon(宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案)

警察权(Police Power)，也有学者称之为治安权。在十九世纪末，国家的监管权不断扩张，警察权管制的范围也逐步扩大。而警察权是征收的正当化理由。

霍姆斯大法官传达的联邦最高法院多数意见认为:首先，为了促进和保证公共利益，政府拥有规范和管制社会经济活动的“警察权”(police power);其次，个人拥有从事社会经济活动的权利，但这种权利有一种隐含的限制(implied limitation)，并且须服从于警察权;最后，当州政府行使警察权对个人权利进行管制时，需要保证因此造成的公民财产权利的缩减被控制在一定范围内。

从以上霍姆斯大法官的推理论证中可以看出，“管制性征收”一般出现在政府行使警察权对社会经济活动进行调整的过程中。它关注的重点是政府规制社会经济活动的措施是否会过分干预公民的私人财产权，并因此造成公民财产价值的贬损。不可否认，为了更好地实现和维护社会公共利益，政府有权对社会经济活动进行必要的规制，公民也应当在合理的范围内服从政府规制。但是，这种规制必须是有限的，否则就会演变为政府对公民的“巧取豪夺”。问题的关键就在于如何确定这一合理的范围。霍姆斯大法官用“走得太远”来形容政府的过分管制，并认为这需要在具体个案中做出衡量。

三、我国国内的司法实践

具体到我国的司法实践中，说到管制性征收，更多的人会将2011年湖南长沙“禁摩令案”以及2014年北京的“郝香莲”行政诉讼案所引发的机动车限号限行认为是管制性征收。包括我自己在刚接触到管制性征收这一问题时，所认定的管制性征收就是限制私有财产权。无论是“禁摩令”还是“限号限行”都是对私有财产权一定程度上的限制。在此我们需要区分附加于公民权利上的负担与管制性征收。

纵观美国管制性征收界定标准的发展历史，我们可以看出，无论是马洪案还是林格尔案，其所争议的诉讼标的均是单个私人财产权。区分附加于公民权利上的负担与管制性征收的一个因素是群体私人财产权与个体私人财产权的区别。

以“禁摩令”为例，采取“禁摩”措施的城市，其理由一般有以下四点：一是认为道路交通日趋饱和，摩托车造成了交通秩序的混乱，影响城市的提速。二是摩托车的废气及噪音污染严重，对环境的污染比较大，三是摩托车不安全，在所有机动车辆中是属于交通安全系数、安全性能较低的车种。摩托车交通肇事在道路交通事故中占的比重很大。四是摩托车的档次外观影响城市形象，在这种“禁摩”措施之下，摩托车的使用受到很大限制，即使买了摩托车也无法获得行政机关的许可登记，也就丧失了对摩托车进行使用的合法性。在这里需要引入一个“特别牺牲理论”。从社会连带的观点来看，私人在行使自己的财产权利时也负有一定程度的社会义务，所以如果国家对私人财产的限制造成了私人财产的损失时，如果该损失属于社会义务的范围，个人自应忍受。但是如果在某些情况下，因限制存续时间过长或限制强度过大而使私人造成特别损害时，私人基于这种特别牺牲和公平负担的法理，应该得到一定的补偿。

这里存在一个行政管制行为与管制性征收行为的区分。法学界关于管制讨论的一个焦点是行政程序及对管制机构行为的司法控制。管制机构的行为必须遵守授予其权力的成文法及行政程序法。对行政管制行为与管制性征收行为尚未进行区分。