福建渔业防灾减灾面临的问题及对策研究

郑传芳 温映雪 林旭东

（福建农林大学，福建 福州 350002）

习近平总书记曾经强调：“要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变。发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑。要提高海洋开发能力，扩大海洋开发领域，让海洋经济成为新的增长点。要加强海洋产业规划和指导，优化海洋产业结构，提高海洋经济增长质量，培育壮大海洋战略性新兴产业，提高海洋产业对经济增长的贡献率，努力使海洋产业成为国民经济的支柱产业。”［1］渔业在海洋经济发展中占据重要地位，防灾减灾又是发展渔业中的关键问题，所以必须高度重视防灾减灾工作。

一、海洋灾害对福建渔业发展构成严重威胁

福建省号称“八山一水一分田”，全省面积12万平方公里，山地丘陵占近90%，历史上有这样的说法：“海为田园，渔为衣食。 ”海洋空间在福建人民的生产和发展中占十分重要的地位。但由于地理位置特殊，位于台湾海峡西岸，海洋灾害严重，种类多、时间长，福建省也成为全国海洋灾害最严重的省份之一，道光《平和县志》记载：“秋九月，大风雨，树木尽仆，海水骤涨，飓风大作，淹没附海民舍一千八百五十余间，流民载道。”乾隆《海澄县志》卷十八记载：“康熙四十九年九月十八夜，海潮又涨，淹至鹿石山下，东郊一带禾稼皆伤。”由史料来看，海洋灾害一直是福建人民生产生活中的隐患。这些年来，因全球气候变暖等各方因素影响，与台风相伴而生的风暴潮、赤潮以及海浪等灾害逐年加重，给人民群众的生命财产造成了巨大的损失。2016《中国海洋灾害公报》由国家海洋局发布显示，福建省是台风风暴潮灾害影响最严重的灾害，直接经济损失16亿2100万元。［2］福建遭受的海洋灾害主要有：

——台风袭击频繁。台风首先带来的灾害就是极其猛烈的风力，由于其中心气压极低，盛夏季节副高势力更是强大，更增大了气压梯度力。能带来破坏性的强风灾害一般持续风力能达到八级以上，阵风10～11级以上。在福建主要由三种天气系统产生，一是台风带来的强风，次数最多，破坏最为严重；二是由强风对流系统引起的强风，如飑风；三是强寒潮入侵带来的东北大风。三者都极具破坏性，给沿海地区的人民群众，尤其是给渔民生命财产造成极大损失。尽管近年来福建省加大防抗台风力度，但由于海洋防灾减灾手段落后和海洋防灾减灾基础设施建设滞后，台风仍然给我省造成了巨大的经济损失。2017年双台风“纳沙”和“海棠”登陆福建福清，受此大范围台风风暴潮的影响,浙江和福建两地因灾直接损失合计1.27亿元。［3］

——风暴潮肆虐严重。风暴潮是由于大气的剧烈扰动，而导致海水异常升降，同时和天文潮叠加时的情况，对土地的影响较大，尤其是农林业用地。台风风暴潮成为福建受海洋灾害的一种主要形式，当台风把海水推向岸边时，海浪不断地在海湾内碰撞，复杂的地形加剧了风暴潮的能量，容易产生较高水位的风暴潮，造成大量船只被破坏。

——赤潮危害加剧。海域生态的平衡是保持海洋健康生态的条件，但近岸海域污染和富营养化打破了海域生态的平衡，导致赤潮频繁发生。赤潮的上升给水产养殖业带来了严重的经济损失，对生物资源和人体健康产生了不良影响。据统计，2001至2016年，福建共发生赤潮210起，累计影响面积12134平方公里；有毒赤潮27起，主要发生在4至8月份，在福建沿海引发较大经济损失。

海洋灾害阻碍了福建渔业的发展，福建渔业产业要想为海洋强国做出贡献就必须克服这个阻碍。

二、福建渔业防灾减灾面临的困境

从总体上看，由于福建的地理位置比较特殊处于沿海，海洋事业起步较晚，渔业防灾减灾基础设施建设又相对滞后，同防灾减灾的实际需要还有很大的距离。

（一）全省渔港发展水平较低

目前渔港建设布局密度低。渔港容纳渔船的能力有限，不能保证所有渔船的安全。渔港的问题主要体现在以下两方面，其一，能供大马力和大吨位渔船停泊船位严重不足，大规模的渔港停泊位少，导致台风来临时大多数渔船不得不颠簸几十公里去异地避风；其二，到渔港中避风的渔船过度拥挤，相互碰撞，损失严重。由于避难水域和码头泊位的争夺，渔事纠纷仍在发生，严重影响了渔区的稳定和渔业生产。

（二）海洋预警系统基础设施滞后

目前全福建省海上监测网还不完善，目前海上大浮标仅3个（而台湾岛周边浮标就达20个）；已有的沿海验潮站仅7个，平均每536公里只有1个验潮站（而台湾岛验潮站达35个 ，平均每45公里就有1个）。

（三）渔船应急指挥系统滞后

海洋环境的多样性、多变性、复杂性决定了海洋渔业是一个相对危险的行业。虽然这几年来福建渔业安全事故总体呈下降趋势，渔业安全生产工作取得良好成效，但由于渔船在从事海洋作业的过程中缺乏科学精确的渔船安全应急指挥系统，渔船海洋事故依旧频发，给全社会造成很大的损失。

三、对福建渔业防灾减灾工作的思考

从2005年以来，为指导当前渔业生产，构建渔业安全生产长效机制，预防和减少渔业安全生产事故，将灾害造成的损失降到最低限度，促进渔业增效、渔农增收，保障全县水产业持续健康安全发展，福建在渔业防灾减灾工作上进行了积极实践与探索，“百个渔港建设、千里海岸线减灾、万艘渔船安全应急”，海洋防灾减灾“百千万工程”建设都取得良好成效。海洋立体监测网初步形成的岸基台站监测系统由浮标潜标、地波雷达、岸基、卫星遥感等组成，为社会公众实时提供各类海况预报。福建现有的捕捞渔船上也带有卫星定位、语音通讯和报警功能等信息终端，提升渔船自身的安全应急能力。从韩国、日本及东南沿海一线的防灾减灾体系建设经验来看，福建开展海洋与渔业防灾减灾，要注意把握以下几个问题：

（一）海洋灾害及海上不安全源应分类分责防范

当前，福建海洋灾害及海上主要的不安全源有：①极端天气如高温、台风、暴雨造成的自然灾害；②由海洋灾害引发风暴潮、巨浪等自然现象；③由海上航行捕捞的人为引起的碰撞、触礁等灾难事故；④由人类社会经济行为引起的排污污染、石油倾漏事故；⑤渔业生产引发的火灾、爆炸等事故。不同的安全源下，生产安全首要的责任人和实行者是海上生产者或投资者。但由这四点不安全源是由于外部性引发的损失，需要政府通过转移支付等手段对受灾者给予引导、弥补市场经济中生产者个体理性的缺陷。因而需要积极争取国家与地方政府的大力支持，加大政府公共投入力度，加快推进防灾减灾体系的构建。

（二）把握可控有效的渔业安全事故倒U型趋势

20世纪50年代，美国经济学家库兹涅茨指出，在经济发展过程中存在着一种反向的U规则，这在环境经济学中被引用，形成“环境库兹涅茨曲线”。海上生产是传统的以开发有限自然资源来发展经济的渔业活动，随着生产投入单位数量增加，随之伴生的生活事故、安全风险的数量也迅速增加。同时，由于渔业的整体产业的发展，越来越多的渔船到外海进行捕捞，导致外海沉船海滩等灾难性事故增多，由于救援能力有限，时常无法及时救援，导致损失惨重。随着整体捕捞的科技成分的增加，行业对于专业化、规划化的要求越来越高，同时，随着对捕鱼自然规律的认识、安全措施及意识的提升，人们驾驭事故的能力提升，事故率将明显下降。把握这一趋势，可以为构建渔业防灾减灾体系提供理论依据。

（三）在资源的配置外部性的条件下要建立渔业防灾减灾体系建设新机制

渔业产业发展到现在，其生产需求中最大的矛盾是作为公共物品的安全设施不能由渔民个体来提供。由于渔民的经济能力不足，是无法承担构建安全防范、防灾减灾等公共设施的。因而必须依靠政府行为对负外部性进行补偿。因此，市场经济体制下，海洋防灾减灾基础安全设施必须协调管理，彰显公平。预防“搭便车”行为，建立新型海洋防灾减灾基础安全设施的投入机制。形成以中央政府——地方政府——村级集体——渔民受益者——渔业利益相关者“五位一体”分层次协同建设。

四、构建福建渔业防灾减灾体系的对策与建议

（一）始终坚持“以人为本”的发展理念

人民利益始终是党和政府工作的中心和立足点。构建防灾减灾体系是为了能够有效保障人民群众的生命财产安全，提高安全生产的效率，促进渔业发展、渔民增收。政府必须借助会议和媒体进行大力宣传，通过开设专题栏目、专家访谈、举办专题展览、现场宣教、张贴海报标语、印发科普读物和开展海洋与渔业灾害应急演练等方式，广泛宣传普及海洋与渔业灾害基础知识、海洋与渔业防灾减灾知识和基本技能，旨在提升公众识别海洋与渔业灾害的能力和避险自救、互救的基本技能，进而唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，形成全员共同关心和参与防灾减灾工作的良好局面，深入推进各级综合减灾能力建设。

（二）多元主体参与加大资金投入

渔港本应兼备开发经营的条件，但因资金和技术等各方面的原因，福建大部分渔港只能发挥避风避难的公益功能。因此我们必须充分调动社会各方面投资渔港的积极性，允许民间资本向渔港经营权流入。坚持“地方财政投入、中央财政支持和社会各界广泛参与”的原则，大力促进渔港的建设和发展。各级市、县（区）财政应积极配套资金，维护系统正常运行。“千里岸线减灾系统”的渔港建设是公益性的基础设施建设，各项工作离不开各级政府的高度重视，我们必须坚持以政府投资建设为主导的模式，进一步加大财政资金投入力度。建议根据我省的实际情况，向中央申请更多的优惠政策及渔港建设专项资金，省财政要按比例落实渔港项目建设配套资金并制定更多优惠政策，确保渔港建设工作顺利推进。

（三）提高建设质量落实管理责任

防灾减灾体系的构建是事关人民群众的生命工程，必须坚持把质量放在首位，特别是渔港建设应该确保工程建设质量，严格执行工程建设“五制”，充分发挥渔港的社会效益。在“万艘渔船安全应急指挥系统”构建中，应规范建设模式，严把质量关卡,将之建成分工明确、快捷有效、运转协调、信息畅通的渔业安全信息网络。

（四）强化督查机制确保落实到位

为了给建设渔港工作的顺利实施提供有力的组织保障，各市县设立以发改、财政、海洋与渔业等相关部门应参与的配套机构，统筹协调当地渔港建设工作；在项目运作上，认真贯彻项目“法人责任制”，三级以上渔港均成立项目法人。实施挂钩督查责任制，由各级政府联合海洋与渔业部门组织开展检查督促， 明确资金流向、强化政策落实、安全责任到人，形成上下配合，齐抓共管的良好局面。

［1］ 进一步关心海洋 认识海洋 经略海洋 推动海洋强国建设不断取得新成就［N］.人民日报，2013-08-01（1） .

［2］2016年中国海洋灾害公报显示：损失低于平均 ,灾情总体偏轻［N］.中国海洋报，2017-03-23（A3）.

［3］2017年中国海洋灾害公报［EB/OL］.［2018-04-23］.国家海洋局网站http：//www.soa.gov.cn/2017nzghyzhgb/61086.html .