论基层自治规则的主导作用及其法律保障

●张 镭

中国基层社会地方色彩浓厚，经济社会发展差异大，秩序多样化程度高，因而基层社会治理历来就是国家治理的核心环节。作为地方差异巨大的国家，“不同区域的经济的、社会的、政治的、文化的、风俗的、历史的乃至自然环境等等诸方面条件的差异性，势必会影响着各个区域的发展状况。”〔1〕公丕祥：《新发展理念：中国法治现代化的战略引领》，《法治现代化研究》2007年第1期。这种固有的国家与地方关系既是现实国情，也反映在国家法治建设与基层秩序治理的相互关联和影响之中。由此，关注基层地方对于国家法治的影响已经成为一种日益普遍的共识。〔2〕参见张文显：《变革时代区域法治发展的基本共识》，载公丕祥主编：《变革时代的区域法治发展》，法律出版社2014年版。基层社会历史和发展的差异性决定了基层社会秩序与规则的多样性，其中既有长期以来逐步形成的具有高度认同性的民间规则，也有富含现代性因素的法律规则，同时还有若干传统道德规则。这些规则均对基层社会主体的行为具有一定的规制力，也对基层社会的秩序治理产生相应的作用，从而形成了基层社会多样化规则并存共治的独特现实。在基层社会治理的实践过程中，多元规则之间的互动、融合甚至冲突，都将影响基层社会的秩序状况，从而进一步影响基层社会治理的平衡性和完善性。从基层社会的治理实践来看，基层自生自发的自治规则始终对基层社会的秩序治理发挥着重要的作用，但也会表现出其自身的不足。同时，在全面推进依法治国的目标下，基层社会的秩序治理又必然越来越多地依赖于法律的作用。由此形成了基层社会治理中自治规则与法律规则之间的现实互动关系，这种关系有时是积极的良性互动，有时却表现为相互之间的矛盾甚至冲突。在此现实背景下，如何在推进基层社会法治化的同时更好地保障基层社会的规则自治，既促进基层自治规则作用的发挥，又有效化解其自身的局限性，就成为当下中国基层社会治理，推进基层法治社会建设中亟须认真回应的现实问题。

一、基层社会共治秩序中的自治规则

（一）基层社会规则共治的现实

当代中国正处于社会深度转型的重要时期，法治社会建设面临的主要困难之一就是社会高度的利益分化，带来社会分层的复杂化以及秩序治理的多元化。〔3〕参见李培林：《创新社会管理是我国改革的新任务》，载《人民日报》2011年2月18日第7版。改革开放以来经济和社会的高速发展，推动了中国社会的生产方式和内部结构等诸因素发生重大变化。以此而论，如果不改变长期以来重国家轻社会的大一统治理模式，就难以从根本上解决基层社会治理中的秩序和规则多元化的问题，反而会使整体的社会治理难以有效实现。长期由公权力绝对主导的大一统社会治理模式下，“国家公权力过多地挤占社会自治的空间，政府管理几乎包揽了公民生活的全部领域。这样做的后果是：第一，政府因为能力有限，不可能做好所有的事情，很容易引火烧身，使自己成为社会发泄不满的对象；第二，政府管制太多，经常替民做主，结果侵害公民自由民主权利；第三，政府权力过大，给那些掌握权利而又经不住利益诱惑、不能恪守合理本分的官员和机构直接侵害公民权益提供机会，最终损害政府公正形象。”〔4〕燕继荣：《国家治理及其改革》，北京大学出版社2015年版，第278～279页。在当下基层社会的治理中，计划体制下的大一统社会治理模式尚未退出舞台，市场经济所要求的社会自治格局尚在进行之中。社会秩序治理的过程中始终存在着国家公权力与社会自治权的争夺，也始终存在体现国家力量的法律规则与体现社会力量的自治规则之间的冲突。公权力和私权利、法律规则与自治规则同时介入社会的治理活动中，共同参与着秩序的调控和治理，这就是当前社会秩序治理所面临的秩序共治现实。

作为一种社会的治理模式，现代法治的基本要旨之一就是主体自治，排除国家对主体合法利益与行为的干涉和侵犯。法治社会是以主体自治为基础而建立的社会模式，自治的形成和完善需要法律规则与其他社会规则的良性互动。从实践层面而言，法治社会建设的实践将会进一步推动社会自治与国家法治之间的协调与共进，在基层社会治理中逐步呈现出国家与社会共治的外部景象和法律规则与自治规则并存共治的内部现实。国家与社会之间的互动共治呈现的是“更多元主体的行动者所形成的社会善治，政府相较于过去已经不具有超然的主宰性，社会治理不仅因为民主权利的效能而逐步成为自治，而且因为以私人权利为公共权力的边界”。〔5〕公丕祥主编：《全面依法治国》，江苏人民出版社2015年版，第294页。就法律规则与基层自治规则的互动共治而言，当前的基层社会秩序治理中，自治规则、法律规则以及其他民间规则都深深切入主体的生产生活和社会秩序治理当中，共同发生着或大或小的作用，同时也常常因为边界的模糊性而带来秩序治理的冲突和矛盾。在基层社会的纠纷解决过程中，自治规则对于稳定秩序、平衡利益关系具有重要的作用，甚至在某些领域比法律有更高的认同度和公信力。因此，基层社会治理过程中，有时法律的主动介入和过度回应，反而会使本来可以在社区或者乡村内部解决的纠纷，产生出人意料的结果，可能导致当事人和其他基层主体对法律及其运行产生困惑，进而影响法律的权威性和公信力。当年“秋菊打官司”和“被告山杠爷”两部电影中所展现的困惑或疑问，实际上就蕴含着基层社会民间规则与国家法之间的张力与矛盾。在基层社会治理的过程中，不仅需要认识并重视多元规则并存共治的现实，还要界定不同规则的概念以及它们之间的界限，使各种规则都能够在基层秩序共治中发挥应有的作用。

（二）自治规则是调整基层社会整体利益的规则

规则是秩序治理的制度基础，同时也是基层社会治理体系的基本元素。中国基层社会的多种规则系统虽然受到国家法律规则一定程度上的压制，但依然发挥着调整主体行为、治理基层社会秩序的重要功能。近年来，中央多次提出要重视基层社会自治能力、自治意识和自治规范的发展，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。〔6〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第49页。也多次提出要进一步发挥城市市民公约、乡村村规民约、行业自治规则等多种社会规则在社会自治过程中的作用。自治可以被理解为个体可以服从其自身的决定，用有意义的方式安排其自身的生活模式。〔7〕参见［西］里卡多·加西亚·曼里克：《自治与法治》，张丽清译，载张丽清编译：《法治的是与非——当代西方关于法治基础理论的论争》，中国政法大学出版社2015年版，第237页。以此而论，基层社会的自治表明基层社会可按照自身固有的规则进行秩序的安排和治理，从形式上来说，自治与非自治的主要区分之一就是是否能够自我选择服从的规则系统。

基层社会的规则可以按照不同的标准进行不同的类型化分类。例如，按照规则产生和发展的历史进程，可以分为传统民间规则、现代民间规则等；按照规则作用的主体类型，可以分为市民公约、乡规民约、行业习惯、宗教规则等；按照规则调整主体活动的不同领域，可以将基层社会规则分为生产规则、交易规则和生活性规则等；按照规则与民族之间的关联程度分类，可以分为少数民族习惯规则和汉族地区的民间规则；从基层秩序治理的角度，按照与基层社会整体秩序相关程度的不同，可以将基层社会规则主要分为个体规则、自治规则与法律规则三大类。

自治规则是指基层社会主体在长期的生产生活中自发形成的，具有一定稳定性和规制力，对基层社会整体利益具有重要意义，能够为基层主体普遍认同并自愿尊崇的行为规则。〔8〕类似的概念学术界还有民间法、民间习惯、习惯法、民间习惯法等等，虽然学术界对上述概念的使用还没有统一，对各概念的内涵仍然存在一定程度的争议。本文所用的自治规则在内涵上与上述概念有联系，也有所区别。一般来说，现有的民间法、习惯法等概念涵盖了基层社会调整个体行为的规则和调整整体秩序和利益的规则，而本文所使用的自治规则概念则主要着眼于特定基层社会调整整体秩序和利益的规则，而不仅仅是对个体行为或者道德、宗教观念的调整。这类规则具有明显的历时性和地域性特征，是经过长时间的历史发展和演变，逐步完善、固定下来的群体性行为规范。同时，自治规则还有一个主要的特点就是，虽然自治规则也调整主体的行为，但是其着眼点并非个体的行为，而是个体行为对基层社会整体利益的影响，关乎整体秩序的维持和治理。自治规则不同于那些主要调整个体行为的规则，如娱乐、酿酒、喝酒、盖屋等民间风俗或禁忌，而是与基层社会社群整体利益有影响的民间规则，例如古代的乡约、现代的村规民约，一些少数民族地区基于该民族特有的宗教信仰和历史传统而形成的民族习惯规则，〔9〕如很多少数民族都有的神山、神水、神树禁忌，一些南方少数民族有关于吹芦笙的禁忌等等，比较突出的如藏族地区的“赔命价”习惯。对该藏民族这一习惯比较系统的研究，参见淡乐蓉：《藏族“赔命价”习惯法研究》，中国政法大学出版社2014年版。这些规则都被认为是对整个族群或社群的利益有影响，所以是关乎整体秩序的自治规则。以及一些地区以维护社群整体利益和秩序为目标的民间规则。〔10〕如贵州苗族地区，很多乡村都有“罚三个一”的民族习惯，有时也叫“罚三个一百”。关于这一民族习惯的研究，参见徐晓光：《从苗族“罚3个100”看习惯法在村寨社会的功能》，《贵州民族研究》2005年第3期；徐晓光：《“罚3个120”的适用地域及适应性变化——作为对黔东南苗族地区“罚3个100”的补充调查》，《甘肃政法学院学报》2010年第1期；以及文新宇：《“供全村吃一餐”的处罚规定所反映的苗族习惯法文化——对三个苗族村村规民约的考察分析》，《甘肃政法学院学报》2010年第6期。基层社会的自治规则既是基层社会主体在长期的生产生活中自我创造的结果，也是基层主体普遍尊崇和遵守，长期存在和相对稳定的一种社会规则系统，其形成和变迁与国家往往没有直接的关联，因此也有学者将此类规则称为民间的法。〔11〕参见高其才：《当代中国法治建设的两难境地》，《法学》1999年第2期。相比较而言，个体规则主要调整主体个别性的行为，其与基层整体的秩序和利益的关联度相对较低；法律规则则是事关国家层面秩序治理的规则，其与地区性的基层秩序的关联度并不比自治规则要高。

二、自治规则的主导作用与局限性

基层社会自治规则既是历史发展的产物，又产生于基层主体的生产生活之中，其存在具有一定的社会必然性。正因为如此，基层社会自治规则往往能够在基层治理中发挥着主导性的功能，受到基层主体普遍的尊崇和认同。但也不可否认这些自治规则中往往存在着与现代法治精神和价值取向不相吻合的因素，具有自身的局限性。

（一）自治规则存在的必然性

传统中国社会的治理体系中，国家权力和基层自治权力长期共存，基层社会治理基本是通过家族和士绅权力实现有限的自治。所以，传统中国社会中的自治规则相对比较丰富，主要表现形式就是乡约。据杨开道先生考证，中国最早的乡约产生于宋神宗熙宁九年（1076年）的陕西蓝田，称为吕氏乡约。〔12〕杨开道：《中国乡约制度》，商务印书馆2015年版，第28页。传统社会的乡约制度“是由士人阶级的提倡，乡村人民的合作，在道德方面、教化方面去裁制社会的行为，谋求大众的利益”。〔13〕同上注，第27页。杨开道先生所说的乡约，实际上属于乡村的自治规则，类似于通常所说的家法族规和村规民约的综合体。不同的是传统社会的乡约由于得到朝廷的认可，比之于今天中国基层社会的自治规则而言，在合法性、运行效力以及主体认同度方面都要强一些。自宋代至明清两朝，朝廷都非常重视乡约在基层社会治理中的作用和地位的，可以说，在“皇权不下县”〔14〕关于传统中国皇权是否不下县的问题，学术界存在不同看法，参见温铁军、杨念群：“‘皇权不下县’的来龙去脉”，爱思想网http://www.aisixiang.com/data/95810.html，最后访问时间：2018年6月8日，以及胡恒：《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》，北京师范大学出版社2015年版。本文认为，无论传统中国皇权是否“下县”，但中国历史上政府重视、支持基层社会通过自治规则进行有限度自治的态度和实践还是长期存在的。的传统社会中，乡约在基层社会治理的规则系统中绝对是具有主导性地位的。

无论是传统社会还是当代社会，基层社会的自治规则都展现了其生命力的存在和延续，其中的原因虽然可以多方面分析，但其中不可忽视的原因就是国家法律规则自身的局限性以及供给程度的不足。“国家法的有限的调整范围、国家法诸种程序、国家法的原则和普遍性，这些因素都决定了国家法的局限性。国家法的相对稳定性又常常导致国家法的供给不能满足社会对国家法的需求，这在社会转型时期尤为突出。”〔15〕同前注〔11〕，高其才文。关于这一点，即便从已经上升到国家法律层面的村民自治规则的运行和效力来看，在许多地区的乡村治理中都仍然存在诸多不如人意之处。贺雪峰就认为，“虽然村民自治制度提供了乡村治理的基本架构，在大多数中国乡村，却并没有真正成为决定乡村治理状况的决定性力量。……因此，我们既要看清楚，村民自治制度远没有能够决定乡村治理的实际面貌。在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度不过是浮在乡村治理水面上的一层油：看似热热闹闹，实则作用甚微。”〔16〕贺雪峰：《什么农村，什么问题》，法律出版社2008年版，第241页。反观基层社会自发生成的民间习惯和乡规民约，其认同度和运行效力则大不相同，常常为基层社会主体所坚守。〔17〕例如在外嫁女的继承权、土地承包权的分配、彩礼的返还等问题中，都涉及到基层社会的自治规则与法律规则的冲突，但许多地区仍然一时难以纠正。

（二）自治规则在基层秩序治理中的主导作用

中国传统社会被认为是熟人社会，主体之间的生产生活范围具有很大局限性，基层社会中主体之间的关系因此而相对紧密。主体之间的紧密关系导致主体之间比较容易取得相互信任，进而又强化了熟人社会的内部交往规则，从而为实现传统社会基层的自我管理建立了良好的人际基础。新中国成立以后到改革开放以前，在高度的计划体制和大一统的治理模式下，“家族组织遭到了破坏，取而代之的是政府和国家组建的‘单位’，人们被组织在功能齐全、内部联系强大而又相对封闭的各种‘单位’之中，‘单位’活动成为人们社会交往和社会生活的核心。”〔18〕同前注〔4〕，燕继荣书，第277页。改革开放以来，虽然市场经济的发展极大推动了基层社会结构的转变，熟人社会格局进一步被打破，但政府自上而下进行社会管理的治理模式依然延续。其负面作用在于“片面强调政府对社会的管理而忽视社会自治，会造成公权力的过度扩张，损害公民的基本民主自由权利”。〔19〕同上注，第275～276页。同时，乡村治理的现实困境在于，“一方面国家无力解决所有村庄层面的公共事务，另一方面具有相当强制力的地方性规范又被个人权利本位的现代法律所替代。因此，要解决村庄层面的公共事务，就非常需要借重村庄内的文化性力量，借重农民作为一个地方性知识拥有者而非一个理性行动者的行动逻辑。”〔20〕同前注〔16〕，贺雪峰书，第213页。在这种现实背景下，基层社会自生自发的自治性规则对于基层社会的自治就变得非常重要。在自治规则中，基层社会的个体（尤其是乡村农民）不再被当成理性的行动者，而是作为习惯规则的传承者和执行者的角色，一起肩负着维护长期延续下来的规矩的任务，这是他们的祖祖辈辈愿意承担的角色。

“法治社会是主要以‘公民自治’为目标而成长出来的法治模型，它的终极价值取向是‘人的全面而自由发展’”。〔21〕同前注〔5〕，公丕祥主编书，第284页。因而，自治与法治在当代中国法治社会建设的过程中并不应视为冲突与矛盾的两端，而应被视作相辅相成、相向而行的两个重要过程。正如习近平所强调的“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用”，〔22〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第91页。在基层社会治理过程中，要“发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯，使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。〔23〕同上注，第91页。以法治中国的战略眼光来看，基层社会的自治既为法治中国的建设服务，也是法治社会得以实现的重要保障。法治发展不仅不能排斥基层社会的自治，反而要通过法律来确认基层社会的自治权，保障基层社会自治的完善，充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会自治规范在基层社会治理中的积极作用。〔24〕参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第28页。从政府公权力与社会自治权利的关系来说，国家的归国家、社会的归社会，二者不能相互压制，也不能含混不清。社会主体能够通过自治形成良好的秩序治理的，国家就不宜干预和压制，“凡社会能自治的领域都应当还权于社会，由社会自我治理，这是法治社会的基本要义。”〔25〕同前注〔5〕，公丕祥主编书，第287页。一个充分自治的社会总是能够显示出其内部秩序治理的自主性，这正是自治规则主导作用发挥功能的结果，自治规则的运行往往决定特定基层社会的秩序样式。

（三）自治规则的局限性

基层社会的自治规则大部分产生于传统社会，经历了长期的延续和发展，获得基层社会主体广泛的认同，包含了传统社会的历史文化因子，但也不乏与现代法治不能相容、不能反映现代法治精神的内容。林语堂曾经说过，“中华民族是一个由个人主义者所组成的民族，他们只关心自己的家庭而不关心社会，而这种家庭意识又不过是较大范围内的自私自利。”〔26〕林语堂：《中国人》，学林出版社2000年版，第177页。费孝通在《乡土中国》一书中也曾经评价过的，“在乡村工作者看来，中国乡下佬最大的毛病就是‘私’。”“一般说公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了。……没有一家原意去管‘闲事’，谁看不惯，谁就得白服侍人，半声谢意都得不到。”〔27〕费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第24页。这是传统中国农业经济所造就的以家族为中心的社会特质，个体的权利和社会的公益都被家族中心的价值观所遮蔽了，最终“由于家过分发达，以至于一方面没有能产生如西方的‘个人主义’，压制了个人的独立性；另一方面没有能够开出社会的组织形态。”〔28〕金耀基：《从传统到现代》，中国人民大学出版社1999年版，第25页。现代法治虽然强调个人权利的保障，但这种个人权利的强调是将个人放在社会中，个人权利与社会公益在现代法治发展的过程中越来越被紧密联系在了一起，这一点恰恰是经由传统而来的基层社会的自治规则所不具备的，也是基层社会自治规则局限性的根源所在。

因此，在强调基层社会自治规则重要性、大力推动基层社会秩序自治的同时，应当认识“片面强调社会自治而忽视政府管理，也会造成社会族群利益之间因为缺乏公共协调而使社会陷入长期的矛盾冲突之中，最终影响社会秩序稳定”。〔29〕同前注〔4〕，燕继荣书，第 275～276 页。针对自治规则自身的局限性，在当下基层社会治理体系中，必须以法治的精神和价值取向来完善基层的自治规则，使自治规则服务于法治建设大局。法治社会建设的不断展开，蕴含了国家法律体系与地方自治规则体系之间的互相作用，也包含着国家和社会共同参与基层社会秩序治理的共治秩序模式的渐次展开。通过完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程以及民间善良风俗在内的基层社会规则系统，为全面推进依法治国提供基本遵循。〔30〕参见同前注〔22〕，中共中央文献研究室编书，第49～50页。有理由相信，在一个充分自治的基层法治社会中，法律将不再是基层社会秩序治理的唯一承担者。随着基层社会自治能力与自治范围的不断提高和扩大，基层自治规则需要承担主导性、基础性的秩序治理功能，法律规则需要对自治规则合法性的确认和保障，从而真正实现通过法治保障自治，通过自治推动法治的有机统一。

三、自治规则的合法性和效力需要法律的确认和保障

国家法治的建设与国家治理能力和治理体系现代化之间具有非常紧密的关系。〔31〕参见张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期；李林：《依法治国与推进国家治理现代化》，《法学研究》2014年第5期。国家治理能力的充分提升，能够在国家层面推动法治建设的同时，整合国家与地方的结构性力量以及其中的复合性因素，从而推动法治在国家与地方双重层面上得以整体贯彻落实。国家法能够运用其背后强大的国家强制力完成对自治规则合法性的确认，并更好地保障自治规则合法性的实现。正因为如此，法律才能够有效解决自治规则所具有的局限性，从而更好地推动自治规则在基层治理过程中的作用发挥。

（一）对自治规则合法性的确认

倡导基层社会的自治、法治、德治相结合，其根本目标还是推进法治中国建设，推动法治国家、法治政府和法治社会一体建设。从这个角度来说，离开法治的自治是与当代中国的法治进程背道而驰的，离开了法治精神和法治价值的自治规则，也是不能服务于法治社会的建设的。作为主导规则的基层社会自治规则，其合法性不仅来源于长期共同生产生活的基层主体的普遍认同，也必然要获得国家法的认可，否则其存在和运行的合法性就会受到质疑。即便是传统社会的乡约制度、家族治理也是在国家授权的前提下才具有了合法性，否则就必然会受到国家法的干预。中国历史上不少地方官员在地方治理的过程中，断然废除当地“恶俗”的例子就可以充分说明问题。〔32〕参见张镭：《论基层民事纠纷解决中裁判合法性与公信力之统一》，《政法论丛》2010年第3期。

有人认为，在从传统社会向现代社会转型的过程中，原有的乡村社会格局已经打破，对于乡村基层社会而言，“构成农民行动基础的自家这个基本的‘私’的行动单位，已经下降到了核心家庭这样一个很小的范围。由于国家权力的进入，族规家法不再具有力量，家族作为差序格局中的一个自家的单位，越来越被虚置。中国社会传统差序格局的核心层（家庭）以外的层次，逐步变得不再有意义，不再为格局内的行动者所认同。”〔33〕同前注〔16〕，贺雪峰书，第192页。以此而论，如果认为基层社会所有的自治规则都应当保留，其实就是无视当前乡村社会发展的现实。另一方面，对于符合法治精神和社会道德要求的自治规则则应尽可能获得法律规则的认可，以确认其合法性。

随着中国特色社会主义法律体系的建成，当前我国的立法已经进入了一个新的时代，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”〔34〕同前注〔22〕，中共中央文献研究室编书，第49～50页、第43页。从基层社会治理的角度而言，究竟是运用法律规则还是使用自治规则往往不完全取决于国家的态度和意愿，更重要的可能是取决于基层社会内部治理的实践条件与规则认同。所以，对于基层社会的自治规则，应当在法治精神和法治价值的框架下，在法律层面给予充分的重视，及时予以确认，使其在运行过程中具有合法性，这既是民主立法、科学立法的基本要求，更是当代中国推进基层法治社会建设的重要途径。

（二）对自治规则效力实现的保障

通过法律规则对自治规则的确认，不仅可以使其具备合法性的身份，在国家法治的层面上具备参与基层社会治理的正当性。同时法律规则对于自治规则的确认还有利于保障其运行的效力。曼里克认为，自治和法治的关系应当表述为，第一，法治是尊重促进某种程度自治的充分条件；第二，法治是尊重促进自治的必要条件。〔35〕参见同前注〔7〕，里卡多·加西亚·曼里克文，载张丽清编译书，第238页。基层社会的治理以自治规则为主导，其原因主要是基于这些规则基本满足于基层社会主体长期以来的生产生活习惯，在主体之间具有较高的认同度和公信力。然而，在当代中国基层社会共治秩序和规则共治现实存在的背景下，国家和社会共治的过程中难免发生不同规则相互之间的冲突和矛盾，“此时需要法律居中裁断、疏导，以应对社会转型期的大量社会矛盾”。〔36〕同前注〔5〕，公丕祥主编书，第290页。因为从规则的效力和权威性的角度来说，现代国家所有的社会规则中，法律无疑是权威性最高的规则系统，司法机关无疑是最具权威性的裁决机关，自治规则和基层纠纷解决机制相比之下则存在明显的权威性不足。没有法律规则作为权威性的保障，自治规则将很难在基层社会治理中充分发挥其效力，当然也无法在矛盾无法解决的时候作出终局性的裁决。

因此，无论是共治秩序还是规则共治，共治秩序的现实存在以及自治权的发展，都需要法律加以保障，其目的是“将这种共治模式制度化、规范化、具体化，并用法治加以规制和保障。国家放权需要法律监督，社会自治权的发展壮大需要法律的引导和保障。”〔37〕同前注〔5〕，公丕祥主编书，第290页。这种保障主要体现在具有合法性的自治规则，立法上和司法上可以对其效力予以充分确认，尤其是对其处理结果予以认定。对于已经认定效力的自治规则的处理结果不服从的，可以通过司法过程予以裁定并强制执行，保证自治规则处理结果的实现。对于自治规则无法解决的问题，则应由法律予以解决，充分保障自治规则与法律规则共治的效果。

四、结语

从世界各国法治发展的历史进程来看，法治自身具有独特的产生与发展规律，这一独特的规律性决定着法治“在绝对地依赖于社会存在的同时，其自身又有着相对独立性，它遵循着法治的普遍规律而发展，体现着人类法治文明的普适价值，反映着人类追求公平正义的普遍诉求。”〔38〕龚廷泰：《法治文化的认同：概念、意义、机理与路径》，载夏锦文主编：《区域法治发展的文化机理》，法律出版社2015年版，第86页。从秩序建构的角度而言，统一的政治权力、统一的法制框架、平等的人格和财产保护以及自由的权利等等都应成为法治的必要条件。但各国的法治发展实践证明，如果社会治理全部由国家法律来承担，就必然会忽视甚至无视不同区域中社会规则的多样性，遏制其他社会规则应有的自治功能的有效发挥，从而在基层社会治理过程中形成法律与其他社会规则之间的矛盾和冲突，影响基层社会秩序治理的质量。所以，在中国基层社会治理的国情下，必须注重对基层社会自治规则和其他民间规则的把握和研究，诚如商鞅所说：“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，则其法立而民乱，事剧而功寡。”〔39〕《商君书·算地第六》。应当重视规则共治的客观现实，充分保障基层社会的自治。基层社会治理要以现代法治精神为引领，以基层社会的自治规则为主导，法律应当保持适度谦抑，不应阻碍自治规则的正常运行，也不应影响自治规则作用的发挥。同时，通过法律适时确认自治规则的合法性、充分保障自治规则有效实施，合理弥补自治规则治理能力的不足，方能更好地实现基层社会自治与法治的有机统一，不断推进国家治理体系与治理能力的现代化。