国家监察委员会的留置措施研究

(浙江工商大学 浙江 杭州 310018)

随着我国反腐工作的逐步推进，为了彻底摆脱腐败治理的困局，如何构建一个完善的监察体制日益成为焦点问题。2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关在北京市、山西省、浙省开国家监察体制改革点方案》，此举可谓拉开了监察体制改革的序幕。同年12月25日，十二届全国人大常委会第25次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，该决定对试点地区监察委员会的组成与选任、职责与职权以及法律适用原则做出规定，是监察体制试点工作的基本依据。2017年11月4日，全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。为了使监察体制改革步伐尽快覆盖全国，《监察法》的出台迫在眉睫，因此，2017年11月7日全国人民代表大会常务委员会正式公布了《监察法》草案。自此，国家监察委员会的雏形初步显现。

一、国家监察委员会

研究国家监察委员会的留置措施，首先应当厘清国家监察委员会的法律定位及监察权的性质。

(一)国家监察委员会的法律定位。国家监察委员会是独立的国家机关。《监察法》草案明确规定了监察委员会是最高国家监察机关，其由全国人民代表大会产生，依法独立行使监察权，负责全国监察工作。有别于1986年设立的监察部，国家监察委是平行于行政权和司法权的国家机关，其享有全国人大赋予的国家监察权。监察委员会的设立集中了分散的国家监督权，达到了机构与职权相整合，从而优化监督权的配置模式。

(二)国家监察权的性质及权利。《监察法》草案出台以前，国家监察权由多个部门行使，行政监察机关是对各级政府内部行使监察职能的机关，审计部门也承担国家审计监督的任务，还有纪律检查委员会负责党内的监督，监察体制存在力量分散、界限不清、标准不一的问题。为了改变这种现状，此次改革意图实现从“党——行政监察”到“党——国家监察”的转变。草案将国家监察委员会定性为平行于“一府两院”的国家最高监察机关，其设置目的是建立集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家的自我监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。

为了实现国家监察全面覆盖，草案规定国家监察委员会享有监督、调查、处置三项权力。监督权即对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督，其贯穿于监察的整个实施过程，具有预防权力滥用的重要意义；调查权是对违反党纪党规行为以及涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务违法和职务犯罪行为进行调查，其体现为对监督过程中或是经举报发现的问题进行查验的权力；处置权是根据调查结果对涉案人员作出相应的处置决定，是对调查查明的违法犯罪行为根据相应的规范和程序进行审查并决定给予何种处置的权力。

二、国家监察委员会的留置措施解读

(一)留置措施的执行场所。根据《监察法》草案第二十四条的规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将留置在特定场所。”草案仅规定为“特定场所”，并无明确规定。因此在实施过程中，容易导致执行人员仍在原“双规”、“双指”基地执行，事实上这也是试点工作中存在的问题之一。没有明确统一的执行场所，对于一项限制人身自由的强制性措施而言无疑是十分危险的。

(二)家属的知情权。《监察法》草案第四十一条规定了：“采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在的单位或家属。”其中的例外情形“有碍侦查，可不通知家属”过于弹性，怎样才算是“有碍侦查”？又由谁认定“有碍”？如果没有规范的认定标准很可能使不通知家属成为实践中的常态。而且在面对形形色色的案件情况时，仅靠一份书面的认定标准就做到分别何为有碍，何为无碍是不切实际的。

(三)律师介入问题。《监察法》草案未明确留置期间律师介入问题。留置作为一项限制人身自由的强制性措施，若是没有律师的介入，很难保证被调查人的权利得到保障。

在调查职务违法或职务犯罪时，监察委员会具有极大的调查权，对人身、财产等方面都有涉及。被调查人能够获得法律救济，才能确保程序正义和人权保障的基本要求。此外，律师介入也对冤家错案的形成有所抑制，根据过去的“双规”、“双指”来看，冤假错案是存在的。办案很难确保百分之百正确，而律师的介入，无疑大大减少了冤假错案的发生。

三、国家监察委员会留置措施的路径选择

“双规”、“双指”作为具有中国特色的党内监督和行政监察调查措施，在遏制腐败和监督党员领导干部方面发挥了重要作用，甚至在事实上成为了反贪案件中强制措施的等功能替代物。虽然“双规”、“双指”措施在过去的实践过程中弥补了司法侦查手段的不足，取得了不少成效，但也存在一些问题。例如“双规”的执行依据明显缺乏合法性，其与《宪法》第三十七条的规定相悖；又如“双规”缺乏严格的实体和程序规范，常常出现“诱供”、“逼供”等问题。监察委员会的留置措施脱胎于“双规”、“双指”，在设计其内容和程序时，需要吸取后两者的不足，少走弯路。

(一)执行场所的明确。如前文所述，模糊的“特定场所”的规定有损于被调查人的权利保障。笔者认为，在看守所设立单独的留置室统一执行最为恰当。看守所内部较为成熟的管理经验和现成的人力、物力资源也能够减轻监察委员会的各项保障负担，公安机关也可在一定程度上进行协助。

(二)知情权的保障。《监察法》草案规定的“有碍侦查，可不通知家属”的例外情形是一种权利保障的倒退，对比《刑事诉讼法》第八十三条的规定，即使是严重的职务犯罪，也是一律在拘留24小时内通知被拘留人的家属。因此，“有碍侦查”这一例外情形应当取消。

(三)留置措施的辩护和救济。留置措施是对被调查人人身权的严格限制，应当允许律师在被调查人留置后介入。有的学者认为通过监察法的各种程序设置可以替代律师辩护，但笔者认为，仅靠程序的设置而没有第三方的介入，很难保证所谓的严格程序能够真正落到实处。

此外，对于留置措施的事后救济也十分重要。留置措施剥夺了公民的人身权利，为被调查人规范申诉制度，保障申诉渠道畅通是不可或缺的。

【参考文献】

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