大学举办者、管理者和办学者权力关系配置与重塑

赵士谦

（沈阳师范大学 教育科学学院，辽宁 沈阳 110034）

中华人民共和国成立以来，我国大学发展在不同的历史阶段实行不同的权力结构模式，政府行政体制的改革成为大学权力结构变化的主要因素。虽然在大学的权力配置上经历了数次改革，但是中央政府与地方政府之间以及相关机构的各个部门之间在权力分配上始终没有形成比较稳定的结构和关系。换句话说，是集权还是分权、要集中还是分散始终没能得到确定的答案。与此同时，大学的举办部门和管理部门在定位上经常存在交叉重复，而作为办学者的大学也在此博弈过程中摇摆不定，很难定位。随着“依法治教”向纵深方向发展，特别是大学章程的制定和实施，大学的举办者、管理者和办学者日益面临更加复杂的情况，一些比较突出的问题正逐步暴露出来。这就需要在高等教育改革的过程中依据大学的举办者、管理者、办学者相分离的原则，明确并强化在高等教育中政府以及其他相关部门诸如社会和市场在高等教育体系中的举办者的地位，厘清各自的权利和应尽的义务，在逐步弱化教育行政机关行政干预权的同时进一步明确它的管理服务权力，明确高等教育行政管理者的职能需要由过去的政府和其他部门转移到由政府高等教育行政部门来专门管理。与此同时，随着《中华人民共和国高等教育法》和《高等学校章程制定暂时办法》等相关教育法律和法规的颁布，大学正在依法制定具有自己特色的大学章程，大学从获得“一定程度”的自主办学权逐步过渡到了享有“完全办学自主权”的新阶段，以一种“经营”之姿态开创新局面，大学开始迸发出新的生机和活力。然而，在大学实际运行体系中，大学的举办者、管理者、办学者这三者权限存在诸多交叉，角色划分不够清楚，这给大学章程的制定和实施带来了棘手的现实问题。因此，在新的发展形势下，明确三者的权限关系对大学健康稳定的运行以及顺畅发展起着重要的推动作用。

一、大学举办者的多元化定位

从宏观的范畴而言，大学的举办者应该包括公办、社会办和市场办三种基本类型[1]。所谓公办即国家办，具体指各级政府发起和出资创办设立的大学；社会办主要指由民间主导的包括社会各界出资兴办的且不以营利为目的而创设的大学，换言之，就是非营利性的民办高等学校或私立的高等学校；而市场办则指私人和团体出资或市场筹资，以营利为目的的举办方式，也就是通常所说的营利性的民办高等学校。事实上，对于高等学校而言，国家、社会以及市场是有着千丝万缕联系的三种创办主体状态，它们之间从始至终存在着一种互动、博弈的关系，高等学校办学主体的健康发展是各方力量在超越利益之争后彼此博弈的结果。

（一）选择合适的大学举办主体模式

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对大学的举办主体进行了更加明确的解释，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”为大学举办主体的多元化确定了主旋律。纵观新中国大学发展历史，经过20世纪50年代的院校调整以后，国家就禁止社会和市场举办大学，政府垄断了大学的举办权，这导致了大学的举办者过于单一。这种单一的发展模式使得大学的举办权逐渐地扩张为大学的行政管理权和学校办学权的合体，最终在一定程度上导致大学发展的权力配置混乱不清。改革开放后，政府对举办大学的管制开始放松，慢慢出现了市场办和社会办相混合的民办大学，形成了“三分大学有其一”的局面。但三十多年来，由于民办大学总体偏弱、偏少和偏小而致使“双翼腾飞、三叉冲天”的大学举办格局难以实现。

毋庸置疑，政府、社会和市场都是大学的重要举办者，但是，因为三个举办者各自的性质和地位不同，其作用力和作用方向也不同，其权力配置方式的表现也迥乎不同。分而言之，社会作为大学的举办主体，首先需要考虑的是自身的发展规律和公益性，在遵循高等教育发展规律和体现自身特点的同时更多地要表达其合理诉求。社会举办权会更多地表现为在符合国家和政府相应法规的基础上来自主地、科学地配置自己的权力体系并与政府展开合理的竞争。而政府作为大学的举办主体是在符合高等教育基本发展规律的基础上，在尊重个人和社会发展与进步的同时更多地实现自身的政治需要和国家发展的整体需求，其举办权则更多地显示出政治功能性。而市场一旦参与到大学的举办“丛林”则更多地突出了其在短期内较为分散而多样的诉求，其举办权显示出利益寻租的痕迹。这里必须鲜明指出的是，市场参与大学的举办，其前提在于一定要尊重高等教育自身发展规律而不应该用所谓的经济发展规律来变相地取代高等教育自身的发展规律，这应该是大学举办权自身所追求的应有之义。作为大学的举办主体，政府、社会和市场三者存在较大的差别。政府和社会可以看作是有形的实体组织，其可以通过不同的手段对大学产生重要的影响；而市场作为“无形的手”并不直接对大学进行操作，其仅是作为虚体组织在一定程度上影响高等学校的发展，但其作用也是异常深远的。

（二）大学举办主体多元化的发展

在很大程度上，不同主体举办的大学在办学宗旨与教育经费的来源渠道方面存在差异。公办大学通常是由国家承担举办经费，并且有自己明确的办学宗旨；民办（即社会和市场）大学主要是由社会民间独资、集资或融资等形式来筹措并由此产生各自不同的办学宗旨。这将直接导致举办权力的变化。但是，就最终发展来看，无论哪一种举办者，首先必须要充分考虑国家和市场的需要；其次，在法律的监督下和市场的导引下行使各自的权利并履行相应义务，这种举办的权利和义务是对等的。

大学的举办者充分利用法律、政策、条例、信息、评价、行政、经费等“有形之手”引导大学进行科学的定位，能够对所举办的大学有一个总体性的规划以及长期的发展战略思路，能够有权力、有实力获得优质的举办资源，并能够在构建有利于大学发展的组织体系和基本运作模式的过程中提出纲领性的要求与方向。同时，大学的举办者还需配合监管部门做合法合规性的多维度监督，与监管部门明确权责，对所办大学在规章制度、奖惩方案、防范风险等层面上起到方向性的作用。另外，大学的举办者需要管好自己的“手”，克制自己，不干预办学过程与发展中出现的细节问题，让更加专业化的教育行政部门来合理地管理大学，让懂得高等教育自身发展规律的能人志士来办高等教育，这就是高等教育的举办权、管理权和办学权的有机并合理的分离。大学的举办者应本着着眼未来的思维并尊重高等教育发展的基本规律，让所创办的大学始终保持原有的定位并沿着预定发展的轨道健康运行。

大学的举办者需要多元化。举办者的多元化不仅能够使高等学校吸纳各方的优质资源，还可以满足国家和社会对各类不同人才以及高级专门人才的需求[2]。同时，对于个人来讲，举办者多元化可以扩大个人对高等教育多元化的需求。对大学本身来说，多元化的举办形式会合理地敦促各种形式的高校之间的合作与竞争，最大程度地提高高等教育实际资源的利用率。

二、大学办学者身份的重塑

在国际上，大学的举办者和办学者是两个截然不同的概念，前者主要指大学的创立，更多反映的是大学由谁设立、为谁所有的“所有权”问题；而后者则更多地反映了大学由谁经营的“经营权”问题[3]。所以，为了避免举办者和办学者因为概念的过于宽泛而造成的研究逻辑和问题解决思路不清晰的弊端，下面所阐述的大学办学者就是从微观角度而言的具体高校的实际经营者，其办学活动主要围绕着“高校经营权”而逐步展开。

（一）大学经营权的合理内涵

所谓大学经营权，就是指大学作为相对独立的办学主体，具有独立的法人资格，结合自身的战略目标和实际的办学特点以及未来发展诉求，独立地制定自己的大学章程，以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等法律为基本的权利和义务依据，以“以人为本、学术自由、尊重科学”为基本原则，不受其他任何组织和个人的非法干涉和阻挠，直面社会和市场，自觉地遵守和尊重高等教育自身的发展规律来自主决策、自主实施、自主承担责任，努力地把高等教育作为国家和民族的“百年大计”来兢兢业业地经营的权力[4]。

第一，大学的经营权是法人组织权利的应有之义。从大学的举办者、经营者、管理者三者之间的关系来看，大学的经营权就是大学办学自主权在学校范围内的具体展开。大学作为高等教育的经营主体无疑具有面向社会和市场而独立自主应对的权利。大学的义务主体必然是政府、其他社会组织以及个人，他们有义务保障大学经营权在合理合法的状态里得到实现。大学的经营权是权利和义务的统一。一方面，在国家相关法律规范允许的范围内，大学能够自主地经营；另一方面，大学也需要接受政府的合理监督并恰当地履行自己的社会义务。

第二，大学的经营权是大学章程发展的客观需要。《中华人民共和国高等教育法》等法律法规从国家宏观层面上赋予了大学自主经营的法律依据。而把这种法律依据转换成真正的大学内部法律运行依据只有通过大学章程才能实现。大学章程作为现代大学制度建设的重要组成部分，是现代大学制定各项办学规章必须要遵守的“宪章”，建构完善的现代大学制度要坚持大学章程的核心地位[5]。大学章程使得大学的法律权利进一步转化成为内部的、具体可行的、约束各方面行为的并保障大学未来健康发展的组织性契约。大学的主体性和能动性在大学章程中得以凸显出来，科学的大学章程能充分地体现出了大学的经营自主权。

第三，保障学术自由，遵循高等教育规律是大学经营权的不二宗旨。大学的经营权不仅包括形而下的，更要囊括形而上的，它最终汇集为尊重高等教育自身发展规律的学术自由，只有尊重并遵守高等教育发展规律的大学经营权才能是真正的大学经营权。在这一过程中，大学经营权一定要努力彰显大学的精神。大学作为一种追求人类精神家园的学术性组织，具有引领社会发展的伟大使命，甚至在某些历史的关键节点上具有改造社会的伟大功能。因此，在办学目标、专业设置、培养方式的经营上，大学的独立自主使象牙宝塔永远闪耀着灵光。

第四，大学的经营权是权利自由和资格能力的总和。在大学经营权这个复杂的概念体系中，存在着自由驰骋的最大可能性。所谓“经营的权利”就是大学“自主权利”的外在表现形式；所谓“经营的自由”就是在法律和法规所能容忍的范围内的“自由裁量权”；所谓“经营资格”就是从外部形态上高校法人所具有的行为可能性和法律平等性；所谓“经营能力”就是从内部形态上大学显示出的权利的本身拥有性，并且还进一步显示出其权利的未来发展的可能性。

第五，大学的经营权是以文化协同发展为前提和未来发展方向。大学章程是现代学校制度建设的重要组成部分，在大学发展进程中，大学面临着重组和扩张，逐步地形成大规模或多校区的形式。在校校合并和新校区生成的过程中，那些在历史上已经形成了具有自己特色的学校先进文化不会因为时代的发展而立刻发生变化，大学的经营权就需要在这样的文化背景下有效使用，甚至最终要进一步定位自己的教育教学理念，从而形成新的大学精神[6]。

（二）大学办学者身份的科学定位

大学的办学者在经营高等学校的过程中应充分地明确自己与举办者和管理者的关系，分清举办权、管理权和经营权，在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国高等教育法》等相关的法律、法规及规章的指导下进行合法经营，尊重人才培养发展的自身规律，真正地做到“十年树木，百年树人”，尊奉“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的精神，并始终秉承“正其义，不谋其利；明其道，不计其功”的信仰，最终成为追求真理、淡泊名利的经营大师。

第一，大学的办学者在经营的过程中要适时地找到自己的经营特色，要能够跟紧时代的脚步，反映时代的精神，保持创新的思维和动力，并将理论思想与实践探索紧密联系在一起。学校的办学特色应当相对的稳定，内涵可以根据不同时代的要求而不断更新。大学的办学者应该决定学校发展方向，发挥学校的科研、教学与社会服务的职能，使学校的办学精髓能够得到明确的体现。

第二，就目前的实际情况来看，大学的办学者应按照加强专业适用性的原则，对其专业设置、教学过程的安排和设计等进行全面的优化和有针对性的调整，使其能够符合时代与社会的要求。加强专业适用性，首先是学以致用，要有明确的适用性规划。大学的办学者可以扩大征求意见的范围，邀请社会各个领域的专家、研究人员、学有所成并有一定影响力的校友、高校教师等人员对当前高校的教学状况和专业建设等问题进行准确的分析并做出有效的教育发展规划。这个规划能够对行业的发展前景、社会对人才的刚性需要以及市场带来的无法预估的风险做出相对准确并有效的判断和指导，使高等教育的发展更能适应社会大环境的变革。其次，大学的办学者要不断地丰富高等教育的层次。多层次的办学结构是和一个学校的办学定位、办学理念和传统，尤其是和大学的人才培养、科学研究、服务社会三大基本功能密切关联的。大学的办学者要努力地做到因材施教，让拥有不同才能的人都有良好的学业规划和顺畅的社会晋升空间。再次，大学的办学者应当适时有选择地降低学习成本，以及学生的心理预期，让学生认识到要实现个人理想还需要在后期的实践中付出极大的学习和努力。实践证明，很多行业的优秀分子，未必是名校出身，建立普惠制的高等教育体系是提升全民族素质和增强青年谋生能力的基本手段。最后，在体现高等教育基本公益性质的同时，大学的办学者要不断地探索经营方式的多样化，利用一切可以利用的资源来促进高校的发展。

第三，大学应该成为超越意识形态、超越各种党派和民间社团之外的甚至是超越各种利益纷争的独立的社会公器。其经营者是秉持中立立场的尽显“爱利天下”的真正职业教育家，而不应该是拥有行政职务职权的公务员，也不是主张意识形态的政治家。高等教育的经营过程要充分考虑高等教育的自身发展规律和人的发展规律以及整个社会的发展变化规律，以严谨不苟的态度在顺应国家和社会发展的大背景下不断地创生新的高等教育发展形态，这是大学办学者的经营权行使的最高层次。

三、大学管理者的有限张力

上面从宏观和微观的角度分别探讨了大学的举办者和大学的经营者问题，接下来我们从中观的角度来进一步探析大学的管理者问题。这里所谓的大学的管理者是指在国家宏观调控的背景下政府为大学的发展而成立的专门的行政组织机关，这种教育行政机关是依照宪法和行政组织法成立的，代表国家行使教育行政管理职能、领导和管理高等教育事业的行政机关[7]。

（一）大学管理权的科学定位

大学管理者主要是在《中华人民共和国宪法》和有关教育相关法律法规的基础上对大学施以合法的行政行为，从而将高等教育合法的行政权力很好地体现出来。就教育行政机关来说，它与大学之间形成了一种垂直性的行政法律关系，这种行政性的管理权力不会因为公立和私立或民办等形式而发生变化。换言之，在中国社会主义国家范畴里的所有高等学校，无论是公办的还是民办的，都必须在国家教育行政机关的领导、管理和监督下，并依据国家的教育方针和法律法规举办高等学校。这种行政性的法律关系并不排除大学的自主举办权，也不排除大学可以在其合理而合法的权力范围内依法自主经营权。这样，在高等教育领域中就形成了权力运行的新模式，即高等学校举办者的举办权、高等学校行政管理组织机关的行政权即管理权及高等学校办学者的经营权，所有的高等教育行为都在这“三权”模式下，在符合法律并尊重高等教育发展规律的基础上稳健发展。

大学行政管理者扮演着连接大学举办者和大学实际经营者的纽带的角色。为使高等教育的办学宗旨和总体思路符合其举办者的整体要求，大学行政管理者需要很好地理解举办者的规划想法，并能在实际工作过程中为学校经营者提供相应的符合国家和社会发展的指导意见。换句话说，在大学实际的举办和经营中，大学的行政管理者不仅应该保证有关高等教育的各种规章制度、方案措施符合国家的基本规定和要求，也应该保证高等教育的行政管理适应高校教学、科研的需要，努力强化高校行政管理的服务定位。

（二）大学管理权的去行政化

在大学管理权的去行政化过程中，原来的高等教育行政管理者的权力得到了一定程度的约束，其行使的条件和适用情况的变化使高等教育的行政管理者在行使权力的过程中更加谨慎。然而，大学的去行政化并不应该完全地使大学的行政管理丧失应有的职能，而是应该让大学的行政管理更加科学和符合高等教育的自身发展规律。另外，恰当的大学行政管理也是党和国家政府对大学进行规范的实际需要。大学的行政管理者必须崇尚知识与学问，承认学术至上，在独立设定权限上应符合高等教育的发展规律和要求，要让专业的人做专业的事，依托专业的理论基础和丰富的管理经验保障高等教育的稳健发展[8]。

在大学的所有资源中，人力资源与硬件设施是关乎其发展水平的重要资源。对于公立高校而言，其资源配置需要政府决定，学校经营者只有人力资源的普通使用权而缺少关键的决定权，且重要的硬件设施需要政府调拨，这些都需要大学的行政管理者做出恰当的协调。民办大学的资源虽然由自己来自行解决，但是，其资源的实际质量情况仍然需要大学行政管理者来把关并进行有效的规范。随着高等教育发展的纵向深入，生产要素市场化配置的确立与发展进一步影响着大学行政管理者的管理行为，大学行政管理者应该充分发挥已有资源并争取各类资源来丰富高等教育的内容并加速高等教育的稳健发展。总体来讲，高等教育的人事权通常都是由高等教育的行政管理者来把握着的，因此，大学的行政管理者就需要营造出能够聚集人才的环境。大学虽然是专家、学者密集的地方，在各自的领域拥有充分的说服力，但如果缺乏动力、活力、向心力与凝聚力，大家在一起就不能很好的配合并发挥出应有的聪明才智而创造出卓越的效益。这就要求大学行政管理者在具体的管理活动中，应通过规划、指导等一系列措施，激发人才的动力与活力，调动人才的积极性，形成人才群体的向心力、凝聚力，充分地发挥出大学行政管理者对人才掌控的能力。随着高等教育改革与发展进入深水区，大学的管理者不能再靠窒息学校经营者的首创精神、大学教师和学生的创新精神的行政命令来进行管理，而是必须依靠法律、真理、人格的力量，依靠规划指导、政策导向、客观评价来进行科学的管理。

四、大学举办者、管理者、办学者的辩证关系

就我国大学的实际来说，大学举办者、管理者和办学者对应着大学的举办权、管理权和经营权，要厘清三者之间的权力关系并对其进行配置重塑，必须要明确各自在高等教育运行中所扮演的角色。

（一）明确举办者、管理者及办学者各自的角色

大学的举办者在大学的筹建与发展过程中起着导向与指引的作用。大学举办者对高等学校的定义与未来的规划应与大学经营者在经营过程中所遵循的规则与方案区别开来。大学举办者对高等教育的阐述和设计是宏观的，是可行性方向以及有效约束政策的制定者，是基于国家、社会、市场的发展而总结或开创出的有利于高等教育健康稳健发展的设计师。大学的举办者通常不会参与大学实际的经营与发展，只做宏观方向上的引导。

大学的经营者则应该依照其举办者的意图来实际操作大学筹建与发展的具体实施步骤，这相对于高等教育发展来讲是微观的，细致入微的执行及对大学举办者意图的准确理解成为大学经营者在整个高等教育运行的过程中能够平稳立足的重要基础。因此，不管是大学的举办者还是大学的经营者都要在整个高等教育运行体系中摆正地位并发挥相应职能，明确各自的权利与义务，制定好相应的资源配置与沟通反馈机制，做到不越权的同时合理并有效地行使自己的权利，全面履行自己的义务，确保高等教育稳健的发展。

大学的行政管理者作为大学举办者与大学经营者的桥梁与润滑剂在高等教育运行体系中起着监督与促进的作用。大学的管理者向上按照大学举办者的意图和宗旨办学，向下指导大学经营者的具体办学行为，对大学经营者在经营过程中遇到的问题与进展情况向大学举办者做相应的反馈。大学行政管理者享有对办学进行监管的权力，并对大学举办者负责。大学管理者在行使权力的过程中既不同于大学举办者做宏观方向的指引，又不同于大学经营者做微观方向的实施，其只是在充分理解大学举办者想要达到的效果和目的后，去判断社会发展的大环境以及根据自身的管理经验，通过出台政策、法规、方法等一系列措施或运用资源的配置等经济手段对高等学校的经营过程进行有效调节，进而影响经营者的经营路线，保证高等教育健康有序的发展。

（二）大学举办权、管理权及经营权的重组

就我国大学的实际来说，高等教育的权力运行是三种举办形式、多种经营方式、一种管理模式的有机统一。大学举办者、管理者、经营者是在整个高等教育发展运行体系中处于不同地位的三个重要参与主体，三者在实际高等教育体系的构建过程中发挥着不同的职能，是高等教育权力体系中的基本组成部分。他们拥有各自不同的权力，需要承担相应的义务，他们相互制约又需要互不干涉。大学的举办者、管理者以及经营者应当充分明确各自的职能及拥有的权力，同时，还需要明确各参与主体与其他参与主体的关系和基本的沟通形式，让三者能够以合理的方式联系到一起。除此之外，三者还应该形成稳定的合作与制约的关系，使权力既在规定合理的范围内行使又能充分体现各参与主体的特点。各参与主体只行使各自范围内的权力，做到不越权、勤沟通，让权力的行使在法律法规及其他规则框架内运行。明确大学举办者、管理者、经营者三者的地位并厘清各主体相互之间的关系，有利于大学参与者合理安排工作重心，提高工作效率，激发工作热情。各参与主体在权力关系重塑后可释放相应领域的改革动力，保障高等教育工作在各方努力下稳健运行，促进高等教育的健康发展。

综上，在当代大学章程制定和完善的过程中，大学需要全面考量办学规律、管理体制和法律制度等因素，恰当地配置和定位举办者、管理者和办学者的权力，重塑三者的权力关系，唯其如此，才能保证我国高等教育的健康发展。