论腐败犯罪中的“另案处理”

李 冬

（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

作为一个跨学科的概念，腐败在法律层面上是指以贪污、贿赂为主要形式的犯罪。腐败是与公共权力的存在相伴而生的，依托列夫的观点，公共权力中除去“社会必要权力”的部分即为“剩余权力”，而“剩余权力”就是腐败产生的温床[1]。近年来，纪委监察机关“打虎拍蝇猎狐”，加大了腐败案件的查处力度。从已披露的腐败案件可以看到，腐败犯罪呈高发态势，特别是窝案、串案更是屡见不鲜。而对窝案、串案中的部分涉案人员进行“另案处理”已经成为司法实践中比较常见的做法。比如，对贪腐窝案、串案的嫌疑人、被告人，以职务高低为标准或根据行为的性质（如受贿、行贿），进行异地分案侦查、异地分案起诉、异地分案审判等，故有必要对腐败案件中“另案处理”存在的问题进行梳理分析，并提出解决对策。

一、“另案处理”释义

“另案处理”作为与并案审理相对应的概念，在现行的《刑事诉讼法》中并无相应的法律规定，仅在最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第十三条中规定，“一人犯数罪、共同犯罪和其他需要并案审理的案件，其中一人或者一罪属于上级人民法院管辖的，全案由上级人民法院管辖”。但在实践中却在共同犯罪、关联犯罪等案件中具有较高的适用比例，其往往是指将共同犯罪、关联犯罪中的部分同案人分离出同一案件的处理过程，予以单独处理的情形[2]。由于“另案处理”的适用与监督法律规范的缺失，以及其对司法公正可能造成的影响，2014年3月16日，最高人民检察院与公安部于联合颁布的《关于规范刑事案件“另案处理”适用的指导意见》（以下简称《意见》）中明确规定，“另案处理”的含义为在办理刑事案件过程中，因法律有特殊规定或者案件存在特殊情况等原因，对于涉嫌共同犯罪案件或者具有牵连关系案件的部分犯罪嫌疑人，从案件中分离出来单独或者与其他案件并案处理的情形。同时，进一步明确界定“另案处理”适用的范围、基本程序，并确立了人民检察院对“另案处理”的审查监督机制。从该意见的规定来看，“另案处理”在以下内容上已经得到了明确的规范。首先，“另案处理”主要是刑事诉讼中的侦查机关在对犯罪嫌疑人提请审查批捕或将案件移送审查起诉时依职权所实施的行为，故其适用的主体具有特定性。其次，“另案处理”的适用范围不仅包括共同犯罪案件，同时还包括与案件在事实上具有牵连关系的犯罪嫌疑人实施的犯罪。如将行贿人与涉嫌受贿犯罪的嫌疑人“另案处理”即属于此情形。再次，涉嫌共同犯罪案件或者部分具有牵连关系案件的犯罪嫌疑人虽然未能同案处理，但也将被纳入刑事追诉的立案程序，而并非通过治安案件消化处理[3]。最后，“另案处理”是基于法律规定（如未成年人与同案的成年犯罪嫌疑人分案办理），或者案件的客观情况、证据因素等法定原因做出的具有合法依据的决定。

二、腐败犯罪中“另案处理”存在的问题

（一）实体处理不当

实体处理不当，是指侦查机关对在实体上根本不应当或不需要“另案处理”的案件却进行了“另案处理”。在有的共同犯罪案件，特别是在对行性贪贿犯罪案件中，对不应当“另案处理”的嫌疑人进行“另案处理”,既浪费了有限的司法资源，又可能使嫌疑人得到从轻、减轻处罚，从而大大减损了法院判决的权威性和公正性。更主要的是，在存在主罪与从罪之分的对行性犯罪中，不适当的“另案处理”往往不利于查明全案的事实真相。例如，在行贿罪与受贿罪中，鉴于行贿的事实存在与否对受贿罪能否成立具有决定性影响，因此案件唯一的行贿人起初作了虚假供述，随后如实供述罪行，那么其如此前后矛盾的供述对于最终能否认定受贿事实的存在影响较大。若“另案处理”行贿人，行贿人在法庭审理时很少也很难到法庭陈述事实或说明情况，这必然导致很难查清“受贿”的事实真相，也有可能因为行贿人前后不一的供述导致不同法院的不同判决间出现定性相互矛盾或者量刑畸轻畸重的现象。再比如，丈夫涉嫌受贿罪而妻子予以窝藏包庇，则丈夫构成受贿罪，而妻子构成窝藏包庇罪，两罪之间属于典型的主罪与从罪关系，窝藏包庇罪的认定往往以主罪即受贿罪的成立为基本前提。窝藏包庇罪的查证属实也会为受贿罪的侦破提供有益的线索和证据。如果人为地割裂主罪与从罪的紧密关联性，硬性采用“另案处理”的诉讼机制必将掩盖整个案件的全部事实真相。而对于行为人的行为是否构成犯罪，不同的裁判者基于自身的知识、阅历和经验，会形成相异的结论。因此，在贪腐犯罪的“另案处理”过程中，即使证据材料相同，不同的法院也可能会做出不同甚至相互矛盾的司法判决，并很容易出现认定某一被告人有罪，而认定另一被告人无罪的现象。如果为了增加案件数量、提升工作成绩进而人为分案，有可能造成不同的审判机关即使对于同一事实判决结果也大相径庭，甚至会出现“主犯判无罪，从犯判有罪”的异常情形。这种人为启动“另案处理”程序的做法在损耗司法资源的同时，也引起了量刑不平衡等负面问题，进而影响法院判决的严肃性与权威性。

（二）材料移送不全

侦查机关启动“另案处理”程序后，应向检察机关移送的相关材料主要包括：一是“另案处理”人员的户籍、身份信息等；二是“另案处理”人员侦查诉讼的情况说明。例如“另案处理”人员在逃上网信息表；三是包括启动“另案处理”程序理由说明材料。缺少相关材料的或上述材料不全的，侦查机关提请批准逮捕、移送审查起诉时，检察机关有权不予受理。目前，“另案处理”移送材料不全，主要是指：1.未能及时移送在逃人员的网上通缉材料。对涉案在逃人员是否已经上网通缉，情况不甚明确。2.未能全面移送关于“另案处理”人员在贪腐共犯中所处地位和所起作用方面的证据材料。从司法实践来看，侦查人员较多地认为“另案处理”人员的涉案事实与本案犯罪嫌疑人的定罪量刑并不存在直接的关联，无论是检察机关的审查起诉还是法院的裁判，只需要审查本案当事人的涉案证据，认定涉案事实即可。所以在侦查机关移送的案件中，证明“另案处理”人员涉案事实的相关材料往往不够全面。3.承办案件侦查机关未能及时向处理“另案”人员的侦查机关移交“另案处理”人员在本案中的证据材料。在有的共同贪腐犯罪案件中，因有的嫌疑人又涉嫌其他犯罪，已被其他机关立案侦查,而本案侦查机关没有向该侦查机关移交该“另案处理”人员在本案中涉案的证据材料。

（三）后续打击不力

因无法形成有效的监督机制及必要的跟踪检查，使得公安、司法机关对“另案处理”人员不能及时、有效地进行司法处理。主要包括：1.部分侦查机关忽视对“另案处理”人员犯罪证据的收集整理。在侦查机关看来，只要部分犯罪嫌疑人到案,整个案件即属于成功告破,所以往往不重视对“另案处理”人员涉案证据的收集工作。在后续处理过程中，因时过境迁而无法获取有力证据，即使在逃多年的“另案处理”人员被抓获，也难以对其进行有力打击。2.侦查机关对“另案处理”人员涉案证据材料保存不够完整。实践中,有的“另案处理”人员到案后，侦查机关因时间跨度较大对“另案处理”人员证据材料保存不够完整甚至完全灭失,这就给后续的侦查取证工作带来极大困难。由此可见，“另案处理”的结果大致可以划分两类：一是“另案处理”后被降格处理，以行政处罚代替刑罚处罚；二是“另案处理”变成了“另案不理”。近年来，有些犯罪嫌疑人就是在“另案处理”的过程中，顺利逃避审查和起诉，“合法”地由“另案处理”变成了“另案不理”或“降格处理”。

三、腐败犯罪中不正当“另案处理”的原因分析

（一）“另案处理”的法律依据比较欠缺

长期以来，“另案处理”一词，虽然在公检法机关的案卷材料中被大量使用，但在我国立法中并无明确规定。而法学界和实务部门对“另案处理”法理根据和具体做法缺乏统一的认识，以致各地司法机关作法不一，表述各异。特别是在涉及腐败问题的共同犯罪中，“另案处理”涉案人员的资格、适用条件更是没有一个明确、具体的说法。《意见》明确了适用“另案处理”的具体情形、应当移送的材料等事项，从而为公安机关适用“另案处理”程序提供了相应依据。但从整个《意见》来看，主要是针对公安机关适用“另案处理”时所做的规定。而腐败犯罪不属于公安机关管辖的案件，能否适用此《意见》，还值得商榷。当前，在腐败犯罪处理中决定是否适用“另案处理”时，侦查机关往往还是主要依据自身的工作经验，自由裁量权较大，极个别侦查人员存在人为地操纵案件的嫌疑，对应当“另案处理”的人员进行同案处理，而对不应当“另案处理”的人员却做出了“另案处理”的决定。另外，有的侦查机关对上网追逃普遍存在较大随意性,对在逃人员资料是否上网公布具有不确定性，有的先将在逃人员追捕到案后再补办上网手续，从而提高追逃率。法律保障的缺位，必然导致侦查机关失去对“另案处理”人员实施有力监督的法律基础，“另案处理”自然也就成为纪检监察机关监督的盲点。

（二）“另案处理”的功能定位出现异化

随着社会的不断变革和经济的飞速发展，腐败犯罪不仅在数量上急剧膨胀，其组织性、隐蔽性也日渐明显，案件侦破的难度越来越大，近年来频繁出现的“房姐”“房婶”“房叔”案件就是典型例证。然而，在这人工智能、万物互联的信息时代，侦查机关面临着如何利用有限的司法资源去化解巨大的案件侦破压力的难题。尤其对于家族式、团伙式的贪腐犯罪案件，在同案犯潜逃的情况下，千里追逃所要付出的往往是巨大的人力及财力成本。对此，侦查机关常常仅对到案嫌疑人移送审查起诉，而对在逃人员则进行“另案处理”。值得注意的是，对在逃人员进行“另案处理”的背后却潜存着一种隐形的危害，即侦查机关对于负案在逃的嫌疑人可能不再组织专门的人力和财力进行侦查取证，若今后没有相关当事人或某机关过问此案，“另案处理”很可能演变成非犯罪化处理。正是由于“另案处理”具有这种特殊效果，在实践中存在被部分侦查机关滥用的风险。例如，有些侦查机关通过将某些嫌疑人列为身患严重疾病不宜参加诉讼的同案犯或者负案在逃人员，并将此作为“另案处理”的正当化事由，从而对部分本该被追诉的犯罪嫌疑人从刑事诉讼程序中解脱出来，甚至随着时间的推移，当案件逐渐淡出公众视野及司法机关的追诉视野后，最终或仅给予行政处罚或不了了之。这种将“另案处理”蜕变为“另案不理”的司法操作，逐渐演变成非正常的刑事案件消化机制。正是这一“非罪化”和“去罪化”诉讼功能，使“另案处理”成为部分侦查机关及人员权力寻租的工具。在缺乏有效的监督机制和权力制衡的环境下，“另案处理”渐变为刑事案件处理的“灰色区域”，导致漏捕、漏诉、漏判或者罚不当罪。

（三）“另案处理”的监督机制尚显薄弱

一是侦查机关的内部监督不到位。侦查作为引导刑事诉讼活动的主线，在刑事诉讼活动的重要作用自不待言。代表国家行使侦查权的侦查机关，在强大的国家权力的支撑下，在缺少司法控制的审前程序中，其“行政追诉活动”的印记似乎过于明显，往往自己“想怎么干就怎么干”。侦查机关可以自行决定立案、搜查、逮捕、扣押等直接关涉公民人身及财产权利的侦查活动的开展及侦查行为的实施。正如美国学者博登海默所说：“一个拥有绝对权力的人总是试图将其意志毫无拘束地强加于那些他所控制的人。”[4]制度设计上的缺陷，导致侦查机关进行自我监督的内在动力不足。二是法律监督功能虚化。检察机关往往只重视对提请批捕或移送起诉的嫌疑人的审查，而对“另案处理”人员的法律监督职责往往怠于行使。三是政法委未能有效监督。政法委员会对有重大影响和群众反映强烈的案件协调、督办为其主要职责，但由于部分地方政法委监督机构不健全，力量配备不均衡，导致各地政法委员会不同程度地存在对“另案处理”缺乏有力的执法监督。此外，个别司法机关的个别办案人员缺乏接受政法委执法监督的意识和自觉性，甚至存在一定程度的抵触情绪。

（四）办案经费和警力配备不足

长期以来，各地侦查机关普遍存在参与追逃工作的办案人员不足及办案经费紧张的问题。不仅人力、物力、财力开支较大,而且难以获得可观的“经济效益”,这就在一定程度上导致侦查机关放松了对“另案处理”人员的后续处理工作。又由于人员流动性较大，部分侦查人员的工作岗位变动，致使承接案件的侦查人员对相关情况不太了解，影响对“另案处理”人员的后续处理工作进展。特别值得关注的是，基层司法机关办案经费和警力更加有限，而有限的办案资源只能保障特别重大腐败犯罪案件的侦破，根本无力对一般的贪腐犯罪案件再开展追赃追逃工作，从而无法有效惩治在逃的“另案处理”人员。

四、解决腐败犯罪中出现不正当“另案处理”的对策

（一）明确功能定位

随着人权保障理念在现代刑事诉讼中渐入人心，刑事诉讼的权益保障机能也日渐凸显。与此同时，部分贪腐共同犯罪案件中，因同案犯畏罪潜逃等无法参加诉讼，而造成诉讼活动常常被搁置迟延，对于已在案的犯罪嫌疑人而言，自身是否构成犯罪，如何界定其犯罪的行为性质等也始终难以确定，最终归属摇摆不定，而那些身陷囹圄犯罪嫌疑人更是饱受煎熬。对此，贝卡利亚曾作过形象地描述：“诉讼本身应该在尽可能短的时间内结束。法官懒懒散散，而犯人却凄苦不堪。这里，行若无事的司法官员享受着安逸和快乐，那里，伤心落泪的囚徒忍受着痛苦，还有比这更残酷的对比吗？”[5]既然“因刑事诉讼程序很容易就会不当地侵犯了被告的权利范围，……因此需要有一迅速的刑事司法程序”[6]来破解现实困局，而设置“另案处理”制度就是为了契合刑事诉讼中人权保障的理念及实践需求，彰显了刑事诉讼活动对被追诉人人权的保障机能，而且通过对未能到案参加诉讼的嫌疑人及时分流，使刑事诉讼可以环环相扣，顺利向前推进，而不至畏缩不前。同时，因为“另案处理”的前提为本案处理需要满足案件事实清楚、证据确实充分这一大前提，所以对于在案的嫌疑人可以不待“另案处理”人的出现或案件处理的停顿，直接启动刑事追诉程序，使被追诉人尽快摆脱讼累。另外，任何国家为了维持其司法程序的良性运转，都不可避免地需要消耗大量的司法资源，因此就必须在国家司法资源还比较稀缺的情况下，尽量可能地探索出司法资源高效利用的现实途径，这对于旨在保障权利的刑事诉讼程序显得更为重要。对此，台湾学者陈朴生认为：“刑事诉讼之机能，在维持公共福祉，保障基本人权，不计程序之繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，于国家、社会有损。故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视。”[7]各国在其刑事司法实践的不同阶段，都尝试通过设计新的诉讼程序及革新原有的诉讼制度，以有效利用有限的司法资源，提高诉讼效率和效益，减少案件积压及迟延诉讼。而经过有效制度设计的“另案处理”机制，可以满足此种诉讼目的及需要，促进案件的良性运转及避免长期阻滞情形的发生，对于提高刑事诉讼效率大有裨益。

（二）健全法律体系

应通过立法机关颁布新的法律或由最高司法机关出台司法解释的方式，为“另案处理”提供充足的法律法规依据。

一是明确适用标准。在共同的腐败犯罪案件中，将适用“另案处理”的具体情形应严格限定为：1.嫌疑人处于在逃状态，同时在已经被抓获的嫌疑人刑事拘留期限届满前仍未能到案的；2.犯罪情节较轻或患有严重疾病，不宜与同案犯一并审理的；3.在提请逮捕或移送审查起诉前，部分嫌疑人的贪腐事实暂时无法查清，已延长羁押期限的；4.除腐败犯罪外，部分嫌疑人还涉嫌其他更重犯罪的；5.在多地均有犯罪事实发生，在外地审理更为适当的；6.需要移送管辖的。

二是严格操作程序。1.明确审批程序。侦查机关案件承办人应认真填写“另案处理”的人员审批表，说明“另案处理”的原因及事由，并应进一步明确逐级审核批准的流程。2.信息录入登记程序。侦查机关应指派专人将“另案处理”人员及其同案犯的基本信息、案件主要事实等信息完整、及时地录入计算机系统，并实现数据资源在侦查机关内部共享。3.网上追逃程序。“另案处理”人员如果身份确定、犯罪事实清楚，在其在逃的情况下，应及时办理上网追逃的法律手续。4.信息清理程序。侦查机关及检察机关对于“另案处理”人员的处理结果应定期进行检查清理，对其处理结果定期予以监控，以免“另案处理”的人员逃避应有的法律处罚。

三是确立说明义务。凡是对于“另案处理”的案件，侦查机关必须要出具充分的证明资料，制作完备的法律文书，强化依法适用“另案处理”的法律意识。对于纪检监察机关和检察机关重点监督的案件，必须限期以正式法律文书的形式说明理由，从而达到理想的监督效果。

（三）强化检察监督

人民检察院应严格审查侦查机关提请批准逮捕书、起诉意见书中的“另案处理”人员的涉案情况，符合逮捕条件的坚决批准逮捕，满足起诉条件的必须一并起诉。检察机关对是否有同案犯以及对同案犯处置情况进行程序性审查时，可要求侦查机关做出相应说明。“另案处理”的监督范围应重点界定为：“另案处理”案件数量是否精准；对应当逮捕、起诉的嫌疑人的是否已经提请处理；是否及时依法移送管辖；对挂牌“在逃”状态的人员的网上追逃、抓捕是否及时等。以此来保证有效纠正“另案处理”中有罪不究、拖延办案、降格处理、以行政处罚代替刑罚处罚以及程序上的违法违规的问题。

（四）加强经费和警力保障

我国宪法明确规定了“一府两院一委”的组织形式，体现了司法权与行政权的分立、司法权对行政权的监督与制约的基本格局，具备了现代司法程序的民主和法治特征。但在现有的政治体制下，司法机关在接受同级党委的领导、同级人大的监督的同时，其工作人员的招录和办案经费来源都要受制于同级地方政府。在此情形下，司法机关只能服从于地方政府的行政管理。在我国的司法体制中，无论组织结构还是运作方式，司法机关都是仿照行政机关的运行模式，“行政化”的倾向比较明显。从近年来的司法实践看，腐败犯罪的“另案处理”现象较多，并具有在逃人员多、抓捕困难的特征。而这些“另案处理”案件的侦破往往需要更多的办案经费和警力。为此，各级政府的财政部门年初预算办案经费时，需要客观评估追捕“另案处理”在逃犯罪嫌疑人可能增加经费成本的事实，从而加强“另案处理”的经费及警力保障。