韶关小城镇建设中的土地流转难题与对策

张娣英

（韶关学院 马克思主义学院，广东 韶关512005）

小城镇建设是在统筹城乡经济社会发展的背景下开启城乡一体化的有效路径之一。随着小城镇建设的大力发展，全国已经兴起一股土地流转热潮。在城镇化的发展过程中，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度”［1］，是农村土地使用权有效流转和保障农民财产权益的根本举措。

韶关作为一个相对落后的粤北山区城市，小城镇建设既是城乡一体化大背景的现实要求，更是广大老百姓提高生活水平的迫切向往。韶关小城镇建设发展至今，一方面使农村闲置土地得到了集约利用；另一方面“宅基地换住房,承包地换社保”很大程度上改变了农民的生活方式。但是在小城镇建设中依然存在着一些关乎社会发展稳定的瓶颈问题，如：土地使用规划有待科学化；用地矛盾亟需解决；土地流转的市场机制有待建立健全；土地的动态补偿机制有待完善；土地流转的社会化服务体系还有待优化等等。因此必须把发展农村经济的着力点放在破解土地流转难题上，把提高土地供给质量作为主攻方向。

一、小城镇建设中的土地流转难题

长期以来，我国城乡二元结构矛盾突出，农村土地流转力度不大、流转速度慢，但随着近年来城乡一体化进程加快，土地流转已变得十分普遍，因此破解小城镇建设中的土地流转难题是韶关乃至全社会城乡改革的重要问题。

（一）小城镇建设中的土地使用规划不完善

目前小城镇建设的一个最大瓶颈就是农村土地如何流转及流转后如何有效利用。要解决这个矛盾，必须规划先行，但针对目前韶关的实际，小城镇建设中的土地使用规划还需进一步完善。

一是可持续发展理念有待进一步加强。不同层面的思维衍生不同视角的理念，“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。”［2］个别地方基层领导急功近利的传统意识依然强烈，为追求政绩，不切实际地过度开展城镇化建设，盲目引进开发项目，土地资源浪费严重。针对当前土地流转存在的不确定、不稳定因素、城镇化建设中存在的资源浪费严重、创新能力不够等问题，转变发展理念不仅具有重要的现实意义，更会对未来中国农村经济社会发展方向起到积极的引领作用，从而催生城乡一体化发展的可持续发展能力。

二是城镇化建设和保护土地资源统筹不合理。主要表现在一些地方不顾实际盲目追求小城镇数量而不顾及质量，造成重复建设和土地资源的浪费。有些地方好大喜功，不做深入细致的可行性研究，盲目追求“高大上”的面子工程，造成低水平的土地粗放利用。对耕地占补平衡考核把关不严，标准不一致，甚至存在着占优补劣的问题，严重影响耕地保护。

三是主体功能布局缺乏统筹规划。就韶关地区而言，现在区、县和镇都在强调主体功能划分，这种各自为政、条块分割的建设方式，其实是对土地资源的极大浪费，也不利于韶关的生态环境保护和未来城镇化的推进。

（二）小城镇建设中用地矛盾突显

“农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守18亿亩耕地红线。”［3］因此在小城镇建设中要严守耕地红线，确保耕地质量，目前韶关小城镇建设主要涉及两大用地矛盾。

一是耕地储量少和建设用地需求大之间的矛盾。韶关位于粤北山区，山多地少，而小城镇作为农村的物流商贸中心，需要一定的商业用地和住宅用地，因而占用的农田较多。在小城镇建设中，如何坚持最严格的耕地保护制度，解决好城镇建设和节约用地的矛盾已成为当今农村土地改革的重中之重。

二是招商引资项目的落户与建设用地日趋紧张的矛盾。农村土地流转的基本要求是保护耕地资源，我国的耕地保护制度明确界定土地流转的用途为农业生产经营，而不是建设项目用地。但现代化的小城镇必须对农村有经济辐射作用，要有一定的规模经济和带动效应，需要引进一些招商引资项目。目前韶关经济的发展除了依托对传统经济的改造提升，就是承接珠三角的产业转移，如何处理好项目落户与土地保护也是韶关目前亟需解决的一个问题。

（三）土地流转的市场机制不完善

目前土地流转市场化机制不完善，尚未形成真正规范的土地流转市场。因此目前我国土地还不能真正按市场规则自由流转，在土地流转过程中，人为因素、政府干预过多等现象依然存在，由此导致农民土地流转的社会风险加大。

第一，引领土地流转的市场机制尚未完善。在土地管理上依然存在着垄断和不公，存在着权利配置资源的现象，某些大资本可以通过政府管制来获得一些竞争优势，这和市场经济应有的资源配置方式很不协调。土地确权、土地交易规则及土地流转的中介服务机构如果不遵循市场规律，就容易给某些腐败行为可乘之机。在开发狂潮下，土地流转引得一些大资本的进入，某些开发商打着发展地方经济的名义，宽占窄用或圈而不用。由于缺少市场定价要素，土地不能真正地按市场价格自由流转。某些地方官员违法乱纪，在买进卖出过程中捞取巨额差价。可想而知，一旦土地流转失控，不仅会严重损害农民的利益，也会严重损害城镇化政策的实施。

第二，土地流转程序欠规范，尚未建立真正规范的土地交易市场。土地流转机制不健全，缺乏引导土地流转的中介服务机构，流转程序就容易出现不规范操作。在土地流转过程中，跟土地最直接相关的农民往往被边缘化，有些地方甚至置农民诉求于不顾，纯粹在开发商和政府之间强买强卖，严重损害农民利益，因而容易引发严重的群体暴力抗征（地）事件，从而影响社会稳定和城镇化的进程。

随着土地流转越来越普遍，失地农民会越来越多，如果不从市场机制的源头上解决根本问题，今后将不可避免地会发生更多的事端和法律诉讼事件，甚至会造成社会动荡。

（四）土地补偿机制有待进一步完善

一是补偿机制不完善，政策宣传不到位。对小城镇建设牵涉到的土地流转，许多农民感到十分茫然和恐慌。对即将被征用的土地或置换的宅基地，农民无法获知土地的实际交换价格，也无法预知土地未来的增值效益，因而不敢轻易把自己承包经营的土地使用权流转出去。

二是补偿方式单一，缺乏可持续性的补偿制度安排。失地农民的补偿机制不健全，农民补偿不到位，严重影响社会环境的稳定和可持续性发展。一方面，韶关大多数小城镇建设中的失地农民土地流转补偿较低；另一方面，后续保障机制也不健全，大批失地农民无谋生的一技之长，成为镇区的边缘化人口，一旦补偿款项用完，全家将生计无靠，这无疑是影响社会稳定的一个极大因素。

现在小城镇建设涉及到的土地流转补偿，农民多半是一次性获得征收款，征收款一旦用完，农民的后续保障无着落，将会由此引发很多社会矛盾。随着城市化进程加快，农村土地会急剧升值，农民土地流转收入存在很大的风险折价，如果配套补偿方式不能动态调整的话，今后农民闹事、毁约或者要求补偿收益的事端势必会时有发生。

（五）土地流转的社会化服务体系有待健全

在目前的小城镇建设过程中，社会化服务的环境还有待完善。目前政府虽然出台了一些土地方面的宏观调控政策，但真正完备的土地流转法制体系尚未建立，由此带来的矛盾将是深层次的。

第一，由于土地流转缺乏法律规范，地方政府难以找到土地流转的法律依据，如土地流转面积、流转用途、定价、对农民的补偿都缺乏强有力的法律保障。目前我国的土地流转立法还需进一步完善，包括产权制度和分配制度在内的经济制度还需进一步优化。

第二，引领土地流转的体制机制需进一步完善。体制和机制不仅关系到土地等资源配置方式的方向性选择问题，也关系到城乡一体化经济的发展方向。由于缺乏完善的体制机制约束，有些地方政府违背当地实际片面强调流转规模和流转力度，甚至把土地流转作为地方财政的重要来源，把土地流转面积当成政绩来考核。

第三，政府的服务功能还需进一步加强。目前有些地方政府在土地管理上的功能定位不明确，政府在政策制定、土地交易、土地使用上的引导还需科学化，政府的管理水平和服务意识亟待加强，窗口的办事效率和服务态度有待优化，个别职能部门在政策宣传和引导上不到位。

第四，土地流转的监管机制还需进一步完善。如对政府官员在土地流转中滥用权利的违规行为监管薄弱；对基层单位的不作为的惩治力度还需加大；对土地流转和使用的执法检查力度还需加强。

二、破解土地流转难题的对策

小城镇建设是统筹城乡发展的新一轮改革，我们如果能抓住此次改革契机，有效推进农村土地流转，必将给农村乃至整个经济社会发展注入新的活力。因此破解小城镇建设中的土地流转瓶颈，必将加快城乡一体化的进程。

（一）科学规划小城镇建设

习近平在《十九大报告》中指出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”［1］管理者在谋划小城镇建设的未来发展时，要有城乡一体化的发展理念，做到技术层面和伦理层面、战术层面和战略层面的有机统一。管理者首先要在认识层面上创新发展理念，用科学发展观应对土地管理中复杂的利益博弈，坚持走可持续性发展之路。在规划城镇发展时，既要关注小城镇建设的价值层面，更要关注小城镇建设的伦理层面，注重长远发展和社会责任，突破单纯的“速度情结”，以新的发展理念规划城镇发展。具体要做到如下几点：

一是创新管理体制，提高城镇化建设的管理水平。要根据韶关经济、社会、环境状况，从科学发展观的视角谋划小城镇建设，把眼光放在小城镇建设的“根”上。坚持以人为本，遵循客观规律，着力提升城镇化的质量，确保人与自然、人与社会的和谐统一。进一步完善目标责任考核制度，今后应把耕地保护目标和生态建设目标作为领导干部实绩考核的重点。小城镇建设要逐步从追求量转到追求质上，确保土地等资源得到有效利用。

二是实行差异化发展策略。差异化策略是目前规划韶关小城镇建设的一个战略重点，差异化策略既可以让我们的城镇各具特色、各显优势、更加充满活力，又可以集约用地、保护环境。因此韶关要依托各地的区位优势和资源优势来实施小城镇的差异化发展。找准小城镇产业的切入口，突出比较优势，让土地、环境等资源更好地发挥强农富民的作用。对于交通便利、经济基础较好的区镇可以采取城乡同质化发展战略，对于相对落后的区镇采取集中有限资源优先发展城镇，进而辐射带动周边农村发展的战略。

三是统筹规划小城镇的主体功能布局。在“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［1］的总要求下，各镇的主体功能划分应该站在整个韶关的角度上进行规划。根据各镇的比较优势，对每个镇的主体功能进行定位，如有的镇定位为物流区，有的镇定位为休闲慢城，有的定位为特色产品的集散地等，同时包括诸如生态区域、优质农业区域、高新技术产业区域和居民生活区都要统筹规划，以避免条块分割带来的土地、环境等资源的内耗。

（二）集约使用土地资源

在小城镇建设的土地使用上，必须“坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，牢牢守住耕地红线”［4］的基本国策，以土地整理和规划为龙头，努力挖掘现有建设用地的开发潜力，最大限度地拓宽用地空间，有效提高土地利用率。

第一，通过城乡统筹，积极盘活存量建设用地，以扩充小城镇建设规划用地。在符合土地利用总体规划和城乡建设用地规划及确保农业用地尤其是耕地面积总体不减少、质量得到保证的前提下，通过土地置换、土地使用权调整及改变土地用途等方式盘活存量建设用地。

第二，加大力度优化产业布局。政府要明确总体思路，“必须清醒认识到，发展方式粗放，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出”［5］，在城镇建设用地上注重市场行为的引导和社会预期，为新一轮土地改革营造良好的宏观环境。一方面严格控制小城镇产业的行政办公及生活配套用地面积；另一方面加强工业园区建设，将项目向园区集中以提高产业集聚度和单位土地面积的产出率。在制度约束的同时，采用激励机制，引导工业企业集约用地。“对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。”［6］

第三，引进高起点项目。在引进项目前，要对土地投入和产出率做可行性的市场调查分析。重点引进有战略性意义的两类产业，一是选择那些有带动性和增长能力的产业，尤其是能够带动传统产业提升的产业；二是选择那些自身有抢占制高点可能的企业，（自己有较强的人才、技术、产业和其他优质条件），既实现节约用地，又能打造具有比较优势的价值链环节。

（三）建立健全土地流转的市场机制

在城镇化建设进程中必须“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”［1］。只有建立健全土地流转的市场机制，才能确保土地自由流转和保护农民的根本利益。

第一，完善价格形成机制。要真正建立土地流转的市场价格机制，增强土地流转的公平度和透明度，防止暗箱操作，变政府定价为市场定价，确保农民的权益和土地开发商的权益都不受侵犯。

第二，规范土地流转操作程序。土地流转的市场化机制健全，操作程序就会更加透明、公正，农民补偿就会日趋合理，土地流转会更顺畅，城镇化建设进程也会加快。为防止暗箱操作，要在遵循市场机制的前提下，规范土地流转操作程序，严格实行土地的招投标和拍卖制度。

第三，加强执法力度，从法律制度上确保市场秩序的公正合理。严格土地的使用，从用途上杜绝土地被低价占用。对小城镇建设过程中引进的工业、企业项目，要积极寻求其用地成本自求平衡。一方面，为防止借机低价圈地，应根据商业投入、建筑基地面积投资密度、容积率和产出效益等指标严格控制其用地规模及地价补贴，对那些占地多、产出少、税收贡献度低的项目及时取缔，依法收回土地使用权；另一方面，要严格把关房地产开发项目，商品住宅用地要实行公开拍卖。对任意改变土地用途进行房地产开发的要依法收回，重新进行招标、拍卖或挂牌出让。

（四）进一步完善配套补偿机制

小城镇建设无疑要占用农民的大量土地，生态环境也会遭到一定程度破坏，如果对失地农民的补偿不合理、补偿不到位，将会引发巨大的社会问题。因此完善配套补偿机制，确保土地占补平衡和切实保护农民利益，是促进农村可持续发展的当务之急。

第一，要健全耕地保护补偿机制。以土地等重点领域和关键环节为突破口，全面推进统筹城乡发展的体制机制改革。“严格建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核等方面的具体措施。”［4］在以城镇化建设为切入点促进城乡之间良性互动的同时，必须完善耕地保护的激励机制，推进跨地区耕地占补平衡的利益调节。

第二，建立更加有效的动态失地补偿调整机制，切实解决和农民根本利益相关联的失地补偿问题。建立动态补偿机制，除了综合考虑土地现有的市场价值，还要评估土地未来的价值增值情况，制定合理的补偿办法，确保农民的权益得到制度保障。同时，完善韶关市的社会保险制度，从根本上解决失地农民的后顾之忧。

第三，创立创新补偿办法，保障农民的合法权益。以往小城镇建设涉及到的土地往往是一次性征收款补偿，征收款一旦用完，就会产生很多后续矛盾。为保障农民权益和让农民获得更多的安全感，应采取多样化的补偿方式。如通过农村股份合作制的形式，把土地作为主要的股份内容投入到土地流转建设中，让农民以股权形式持续获利，最大限度保证农民的土地收益权；也可以以出租的形式，根据市场变化获取动态的租金、利息等等。

（五）构建完备的社会化服务体系，营造土地流转的良好环境

一是进一步完善土地流转的法律政策体系。国家要在法律层面上明确土地流转属于社会主义市场经济的范畴，各级政府要为土地流转创造更加平等、开放、可持续发展的体制机制保障，最大限度地保护农民的权益。

二是构建多层次、全方位的社会化服务体系。政府及职能部门通过宏观引导及提供公共服务，为土地流转营造公平的竞争环境。要通过不断增强服务实效使土地交易规则更加公平，流转形式更加多样化。要遵循市场经济的客观规律，建立完善的社会化、专业化、市场化的土地流转中介服务机构。

三是强化执法监督管理。各级部门要进一步加强监督，严肃纪律，规范各类行政行为，坚决依法查处各种违法违纪行为。进一步完善绩效考核标准,树立科学的发展观和正确的政绩观，进一步提高服务水平，减少行政干预，有效遏止地方政府滥用权利，确保高效便捷的服务。要依法监督失地补偿的落实情况，把对镇区失地补偿评估作为小城镇发展战略选择的重要依据。

参考文献：

［1］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-10-27］.http://news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

［2］习近平.创建首个创新战略伙伴关系［EB/OL］.（2016-04-11）［2017-07-19］.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/11/c_128884337.htm.

［3］温家宝.政府工作报告［EB/OL］.（2013-03-19）［2017-03-27］.http://www.china.com.cn/guoqing/2016-03/07/content_37960021.htm.

［4］王立彬.中共中央国务院出台关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见［EB/OL］.（2012-01-23）［2017-08-23］.http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/23/content_5162657.htm.

［5］中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要［EB/OL］.（2016-03-20）］［2017－08－23］．http://www.guancha.cn/society/2016-03_17_354244_16.shtml.

［6］国务院.国务院关于促进节约集约用地的通知［EB/OL］.（2008-01-07）］［2017－08－24］．http://news.163.com/08/0107/12/41JTK764000120GU.html.