史料分析与综合：中华首届国会制宪失败再认识

　

(郑州大学　河南　郑州　450000)

民初制宪活动是清末立宪改革的深化和延续。对《天坛宪法草案》及民初制宪的研究亦有所发展，①但一些研究仍拘泥于传统的认识，无法突破意识形态的束缚，惟从制宪主体的结构及能动性作用、国会制宪“超议会制”的政体选择及制宪过程中对抗与妥协的策略博弈等多维路径切入，观览民初北洋派—制宪议会斗争的复杂实态，梳理制宪过程的对抗与博弈，深究宪法文本内容与时代背景的冲突性，方能发覆新境，窥见异相，有裨于深刻理解中国立法史的艰辛历程。

一、制宪主体：对袁世凯与制宪议员的考察

民初制宪活动是清末立宪改革的深化和延续。《天坛宪法草案》是1913年中华首届国会制定的用以代替《中华民国临时约法》的宪法草案，但最终未能施行，以失败告终。传统观点多将首届国会制宪失败的原因归为袁世凯的反动干涉，但只有综合运用史料，考察双方主体才能得出合理的结论。

袁世凯是清末立宪改革的主要推动者，他曾指出“改造民国根本大法，首在力求实利，而不在涂饰美观。”②显示出其对于国家治理的理性认识和有效经验。根据《中华民国临时约法》的规定，在其施行后10个月内，由临时大总统召集国会，制定宪法。而且《中华民国临时约法》对袁世凯有着诸多限制。但综观袁氏初期的政治活动，并没有超出约法规定的范围。相比较之下，国会的一些行为是违宪的。我们再来看当时的社会大背景，当时“君主制的种种象征已被如此彻底地消除了。这一事实的本身就提醒着我们，新的共和国不仅是形式，而且也是内容。”③这一时期充满了政治权利的聚散和政治合法性的探讨，虽然如此，国家仍处于内忧外患之中，当时来看，只有袁世凯才能协调各方关系，促进国家的统一与安定。但反观《天坛宪法草案》对其的过分限制一定程度上是不合理的。

宪政制度的另一主体是国会制宪议员。传统观点对其活动评价多为道德层面，认为其“宪法起草委员会中的革命党人及某些原立宪派人士，怀着把中国建设成一个民主法治的共和国的理想，为制定一部资产阶级共和宪法进行了积极的努力乃至斗争。”④事实上，与政治权力相关的民国政体成为议员们争论的主要问题，也从侧面体现其对自身利益及所在政党利益的考虑，并无多少上面说的“理想”。

制宪会议需要广泛的代表性。《国会组织法》第20条规定：“民国宪法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之”⑤，但并未明定具体人数，根据张玉法的《民国初年的国会》来看“实际选出266名参议员。众议院按照每80万人口选出议员1名的原则，共选出596名议员。两院议员合计862人。”⑥6月11日，参议院先行议定两院各选委员30人⑦，接着两院各自选出正式委员各30人，共60人，另候补委员30人，其中两院各半，共同组成国会宪法起草委员会。

首先看议员年龄，71位议员平均年龄约为33.5岁，年龄最大的是夏同和的45岁，最小的为25岁。其中25-29岁为15人，约占21%，30-34岁33人，约占46.5%，35-39岁为19人，约占27%，40-49岁的有4人，约占5.5%。⑧我们可以明显看出国会议员的年龄结构是由缺陷的，作为政治家甚至于法律的制定者，其构成明显缺少拥有丰富人生阅历和了解国情的年龄段的人员。多数的制宪议员年龄过轻，在制定宪法时不可避免的存在意气用事、经验不足、立场偏激的问题。另一个重要的考察因素则是议员的党派归属问题。可见制宪会议中国民党人数占得最多，甚至将近半数，代表的广泛性受到质疑，显得单一与狭隘，基本上只是一部分中下层士绅、知识分子和革命家的代表，保守官僚、北洋军人、资产阶级等阶层基本没有利益代表。另外从制宪议员的知识和阅历来看，不少议员学习外国具有现代政治理论知识，这是值得肯定的，但也存在纸上谈兵的现象。半数国会议员不具有任何从政经验，而且这些人多数还是学生，抗争性强，较难根据实际情况进行妥协。美国的柔克义批评他们“只是一批刚刚从美国、日本或英国留学回来的戴着眼镜、身穿大礼服的年轻空想家，脑子里装满了马上进行全面改革的乌托邦梦想等。”⑨由此看出，议员由于自身的一些局限性，无法根据当时中国国情和实际来协调各方关系，解决政治争议。

二、政体设计：“超议会制”的选择

制宪的成败往往取决于社会各方能否达成共识，其中主导力量尤为关键。当时最有实力和话语权的莫过于袁世凯的北洋派，他们的利益能否实现将决定宪法草案的结局。《天坛宪法草案》的失败传统观点认为袁世凯要为此次事件负主要责任，但是反思整个事件的经过，并结合《天坛宪法草案》的文本，不难看出北洋政府的强烈反弹是正常的。

(一)国会权力的过度补强

《天坛宪法草案》原案中国会权力主要有立法权、质询权、弹幼权、建议权、不信任权、财政权、设立常设委员会权、修正宪法权与解释宪法权受理请愿权等。可以看出国会的权力极大，涉及面之广泛前所未见。其中《天坛宪法草案》第五章专门论述国会委员会的设置，可见国会委员会的设立本身就不符合制度设计，由第五十一条可知，国会在休会期间成立委员会，并在第五十三条规定除行使立法权外，得受理请愿并建议及质问。这种制度毫无依据可言，完全违背民主代议的原则。张东荪也对其产生质疑，认为“此委员会既有叠床架屋之嫌，复有责任不清之弊，更加以易为行政部所操纵，非删去不可”。⑩这种设计更多的是“因人立法”的体现。此外关于宪法的修正及解释亦有专门规定，第十一章规定“国会得为国会得为修正宪法之发议”，“宪法之修正，由宪法会议行之”，“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。这些规定将最高司法权力赋予国会，严重违背了分权制衡原则，造成国会权力过大。一个合适的宪政制度须符合权力的分立与制衡原则，国会至上的设计扼杀了制度存在的基础，正因如此，民初的一切制度变革都逃不过失败的命运。

(二)总统权力的严格限制

《天坛宪法草案》中对总统权力的限制是明显的，国会权力至上的设计导致行政权无法发挥对立法权的制约作用，严重违背分权制衡原则，容易形成“国会专权”。对总统权力的过分削弱也难以满足北洋派的利益诉求，失败的结局是注定的。

先来看立法权，《天坛宪法草案》规定宪法修正权属于宪法会议，总统无权干涉，在其条文中大总统只能公布法律并监督实施。从这一层面来看，总统毫无权威可言。就财政方面来看，总统失去对国家经济的控制，各项经济举措的施行需报告国会。在人事任免方面，《天坛宪法草案》要求“国务总理之任命，须得众议院之同意。国务总理在国会闭会期内出缺时，总统经国会委员会之同意，得为总理之任命。”这种在人事任免上赋予国会同意权的做法严重限制总统权力。再看赦免权，《天坛宪法草案》规定“大总统经最高法院之同意，得宣告免刑、减刑及复权，但对于弹劫事件之判决，非经国会同意，不得为复权之宣告。”相较于国外的责任内阁制度，总统的赦免权被大大削弱。

总统的上述权力，按照法理来说，与立法机关关系不大，并不属于其直接管辖的范围，但在《天坛宪法草案》的条文规定下，都必须要接受国会的同意和约束，这是不符合宪政分权制衡原理的，综合考虑当时的社会现实，拒绝考虑袁世凯等实权派的政治利益，过分削弱总统权力也是一种空想。就连黎元洪都不同意，何况袁世凯呢！袁世凯称这种做法“使对内对外均无以保其独立之精神，而为国会之役使”，是不可能接受的。

(三)权力失衡与“超议会制”

责任内阁制度包括总统与国务员之间的关系及行政与立法之间的关系，二者是有机整体，不能拆散来看，不能仅从总统与国务员之间关系来看责任内阁制度。谈到行政权与立法权，我们必须深刻考察二者的主体及权力分配情况。首先是国会的弹劾权，《天坛宪法草案》关于弹劾权条文相比较于《中华民国临时约法》条件大为放宽，和法美等国相比亦显得不合理，其大大扩展了弹劾权的范围。

国会另一项权力是不信任权，其不同于弹劾权。《天坛宪法草案》对这一权力未加特殊具体说明，仅有“众议院对于国务员，得为不信任之决议”。条文的简单为随意解释埋下隐患，也为加强对政府的控制提供模糊的法律依据。与不信任权相对立的则是总统的解散权。责任内阁中为保证权力的有效制约，行政机关有解散议会的权力。但是《天坛宪法草案》中条文规定：“大总统经参议院列席议员三分二以上之同意，得解散众议院，但同一会期不得为第二次之解散。大总统解散众议院时，应即令行选举，于五个月内定期继续开会。”这是严重违反责任内阁制度原理的行为。解散权的削弱对政治影响极大。

“超议会制”是一种完整意义上的责任内阁制度，但是其在传统责任内阁基础上进行改造，最终结果是这种制度在权力分配上不同于传统责任内阁的三权分立，权力制约关系也不同于传统意义上责任内阁的权力平衡与约束，实质是一种制宪过程中形成的畸形的、有着严重缺陷的政治制度，其在一定程度上违背了宪政原理。

三、策略博弈：对抗与协商的互动

《天坛宪法草案》的制定，充满着策略的博弈，制宪过程充满着对抗与协商，通过分析各方在制宪活动的一些表现，能够帮助我们更好理解失败的深层原因。制宪目标是各方讨论的重点，根据上文的分析，首届国会制宪目标是国民党人意志的体现，作为实权派的北洋派并不同意，他们自己的政治诉求是建立一个强有力的政府，主张国权主义。在这一点上，袁世凯有着妥协和让步，其曾公开表示只要宪法对总统权力不约束过甚，无论实行何种制度其“均无所容心于其间”。而实行总统制和内阁制正是分歧的焦点，能作出让步已难能可贵。

制宪过程充满着对抗，其中最出名的莫过于“宋教仁案”，事件目前尚无定论。但在当时矛头直指袁世凯，国民党方面对此事件的反应也不一，其中黄兴主张法律解决，然孙中山等多数国民党人却选择武力反抗的方式，此做法既逾越了宪政规则，也违背了一般民众要求社会秩序稳定的普遍心理。故二次革命并未获得社会普通大众的同情和支持，袁世凯更是以合法名义予以镇压。激烈的党争使国会在立法方面基本无所作为，立宪工作也异常迟缓，人们对国会逐渐失望。解散国会后，袁世凯先后组建中央政治会议和参政院。参政院由各种名流精英组成，在立法院成立之前代行其职。参政院在立法方面成绩卓著，短短的两年时间内先后制定、修改三十多部法律，有利于民生和社会发展。

政治妥协是宪法制定的前提，只有各方利益达到最大公约数，制宪才有可能成功。但是民国国会由于其自身的封闭性，并不想分享自身的权益。制宪过程中由于对自身利益的维护，国民党议员对袁世凯政府的制宪意见极力反对。1913年，政府方面研究委员会将其制定的宪法草案交由制宪会议议定，在申明仅供参考的前提下仍受到国民党议员的猛烈抨击，政府代表遭到驱逐。此外袁世凯在宪法会议召开过程中，积极拉拢温和派议员，在宪法草案进入二读会阶段其更是想尽办法积极渗入激进派议员，但都遭到失败。可见袁世凯在采取非法手段前曾采用一种温和的方式，一种近乎合法的方式进行着政治诉求，但是结局的残酷令他失望，《天坛宪法草案》的悲剧便产生了。

四、结语

“任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。因此要讲一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真评据与真意见。”《天坛宪法草案》和首届国会制宪的失败是多方因素综合的结果，制宪过程中，国会的种种行为忽略袁世凯政府的合法合理诉求，“超议会制”政体的选择，严重侵害了北洋派的政治利益。在这场博弈中，矛盾愈发不可调和，导致了《天坛宪法草案》和首届国会制宪的失败。

史料是进行历史研究的依据、前提和出发点，研究历史必须利用史料。史料的分析和综合是使用史料尽可能还原历史的前提和手段。陆懋德在《史学教学大纲》中讲“死的史料，必经过如此的解释，而后于现时人有用，于现时人有关，而后能变为活的历史。”只有把史料分析批判，达到去粗取精，去伪存真，然后据以得出历史的真相，阐明社会发展的规律。

【注释】

①张玉法：《民初对制宪问题的争论》，长沙：岳麓书社，2004年；严泉：《失败的遗产：中华首届国会制宪》，桂林：广西师范大学出版社，2007年；严泉：《民初<天坛宪法草案>起草委员会委员考》，《历史档案》，2010年第3期；张华腾、石茂生：《<天坛宪法草案>新论》，《郑州大学学报》，1991年第6期；丁以德：《试论<天坛宪法草案>制定中制度设计与政治角逐》，《理论界》，2006年第12期；李富鹏：《共识与争议-天坛宪草之孔教入宪的发生机制与规范结构》，《中外法学》，2014年第4期；李学智：《关于<天坛宪草>制定中的几个问题》，《历史教学》，2001年第6期。

②荣孟源等主编：《近代稗海》(第三辑)，成都：四川人民出版社，1985年，第93页。

③列文森著，郑大华、任菁译：《儒教中国及其现代命运》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第256页。

④李学智：《关于<天坛宪草>制定中的几个问题》，《历史教学》，2001年第6期，第22页。

⑤《东方杂志》，第9卷第3号。

⑥张玉法：《民国初年的国会》，(台北)《中央研究院近代史研究所集刊》第13期，第113页。

⑦《六月十一日之参议院会》，刊于1913年6月16日《申报》。

⑧上海图书馆：《宪法起草委员会会议录》，据第一册附录《宪法起草会会员录》整理得出。

⑨骆惠敏编，刘桂梁译：《清末民初政情内幕》(上)，北京：世界知识出版社，1986年，第962页。

⑩张东荪：《宪法草案修正案商榷书》，上海：上海泰东图书局，1916年，第17页。