宣汉县农业产业扶贫政策执行效果分析

　

(西南民族大学　四川　成都　610041)

发展是经济、政治、社会、生态、文化等方面协调推进的综合体现，发展的首要任务就是要消除贫困，为人民美好生活奠定良好的经济社会基础。产业扶贫作为精准扶贫“五个一批”中的重要一批，在脱贫工作中发挥着重要作用。充分发挥农业产业政策在脱贫工作中的指导引领作用，积极探索创新农业产业扶贫对策，不断提升和巩固扶贫效果，促进县域农业经济发展及农民增收，构建长效脱贫致富机制。

一、宣汉县发展农业产业扶贫的必要性

宣汉县位于四川盆地东北部大巴山南麓，地处川、陕、渝三省结合地带，“七山一水二分田”是宣汉县突出的地貌特征，属于典型的山区农业大县和人口大县，是四川省土家族人口最多的县，也是四川省贫困人口最多的贫困县。据统计，宣汉县有211 个贫困村，建档立卡贫困户有4.25万户计14.31万人；需要依靠产业发展和转移就业脱贫的贫困户23568户、贫困人口74439人。宣汉县制定的“七个一批、十大行动”①均把产业扶贫摆在突出位置。产业扶贫的优势是可以整合政府、社会、市场和个人等多方力量在内的全部资源，形成“多个发力面，一个着力点”的扶贫模式。通过经济体制改革和专项扶贫开发，依据地方农业实际资源禀赋情况，加大对农业产业的基础设施投入、政策投入，激活地区农业产业发展。

农业产业扶贫是把农业产业化经营和产业扶贫开发结合起来，依托地区特色资源产业，通过各种方式发展带动贫困户参与到产业开发的各个环节，帮助农户在产业发展过程中获取相对稳定的收入，增强其脱贫能力的开发式扶贫方式。能从根本上调动贫困地区和贫困人口的积极性，发挥自身独特优势进行脱贫，不离家不离乡实现致富目标，可以有效解决传统救济扶贫措施存在着的资金浪费和效率低下问题，也可以在实践中有效激励配套措施的完善，减少“懒人”现象。同时，凭借特色优势资源为基础的产业，主要是具有地方特色的种植业、养殖业和旅游业，这些产业基本都是对环境污染少、危害小的绿色产业，其产生的效益是巨大的、生态的、持续的、健康的，持续发挥覆盖贫困户全体脱贫的积极性、提升减贫效果、优化扶贫政策和提高扶贫依托载体的发展能力，实现扶贫对象自我能力发展提高与农业现代化诸要素资源的优化整合、贫困地区经济发展的有机结合。

宣汉县农业产业扶贫具有良好的生态效益，资金投入方略上坚持“扶贫”投入只增不减，加大县本级财政配套；积极宣传发动群众，加大群众自筹资金力度；突出税费减免、金融服务等财税优惠政策，引导民间资本和社会资金投向扶贫领域、向贫困地区延伸，建立起了政府引导、农户主体、社会参与的多元化扶贫投入机制，强化对政府、组织、企业和个人各方力量考核激励。②宣汉县发展农业产业扶贫既是奠基于地区各方面实际情况，又是构筑在持续发展的人民和社会经济发展的实际需求，是必要且适宜的。

宣汉县以脱贫致富、如期实现全面小康目标为方向指引，抓住“十三五”这一四川省全面实施“三大发展战略”、协调推进“两个跨越”，同时又是全面深化改革、统筹城乡发展、加快经济发展方式转型升级的重要时期，不失时机推出了一系列利好农业产业扶贫政策和措施，为发展农业产业扶贫提供了良好的组织保障。逐步扩大对农业产业扶贫的扶持规模，财政支持、税费优惠、金融保险等特殊政策向贫困地区倾斜，为农业产业扶贫发展创造了良好宏观环境。

二、宣汉县农业产业扶贫政策执行效果分析

农业产业扶贫，重在精准选择扶贫产业，不断完善产业精准扶贫的政策支持，不断协同推进绿色发展与产业扶贫，确保脱贫后的可持续发展。所以在选择并壮大规模的产业必须要突出“特色”和本土优势。自2014年6月宣汉县被确定为全省科技人员创新创业改革试点县，宣汉县就对引进和培育产业扶贫带动主体高度重视，支持和鼓励龙头企业、农业专业合作社、种植养殖业主和产业能人积极参与产业扶贫，先后出台了《宣汉县奖励农业科技人员创新创业专项改革试点方案》《引导和鼓励工商资本投资发展现代农业的实施意见》，整合产业扶贫专项资金、财政涉农资金资源，多举措鼓励农业科技人员下乡创业，采取以技术入股等多种形式领办创办专业合作社、经济实体，启动实施测土配方施肥研发、中药材种植等创新推广项目，形成科技人员、企业、社会经济组织、农户互动“多赢”的生动局面。

宣汉县在产业发展上，经过多年的政策施行和用心发展经营，宣汉县特色优势骨干产业发展也已初具规模。宣汉县特色产业品牌如蜀宣花牛、宣汉中药材等更加响亮，对特色农产品品牌推介营销支持力度持续加大。全县初步形成“一乡一业”和“一村一品”的特色产业发展格局，重点推进一二三产业融合发展，支持地区发展农产品加工业，如天然气深度加工、中药材加工、食用菌加工，基本形成了“牛、药、果、茶、菌”的五大特色产业布局，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地，成功建设围绕“五大”特色产业为主导的产业扶贫攻坚示范基地5333.33 km2，建成8个中药材产业核心示范区，已成功建成的特色产业基地有庙安脆李、琯溪蜜柚、猕猴桃、枇杷等水果基地1666.67 km2、良种茶园 1333.33 km2、食用菌 333.33 km2，改扩建畜禽标准化养殖小区(场)20个，发展1.6万km2优质牧草和饲用作物，全年出栏肉牛10万头、生猪88.7万头、肉羊29万只③，另外还开发了米岩花海、明月荷塘特色产业基地，并在农产品保鲜储藏、深加工、品牌打造、市场拓展等环节狠下功夫打造产业链，特色产业的发展，让当地村民的“钱袋子”日益鼓起来。农业兴农、科技兴农、产业兴农、政策兴农的成效正初步显现，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。

宣汉县深入研究地方社情、民情，着力加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。创新开发出产业扶贫模式与利益联结机制“专业合作社+基地+科技人员+农户(贫困户)”模式、“政府+农业园区+专业合作社+农户(贫困户)”模式、“科技人员+蜀宣花牛繁育场+养、殖业主+农户(贫困户)”模式、“返乡创业人员+专业合作社+科技人员+农户(贫困户)”模式、“产业能人+电商+农户(贫困户)”模式等多种产业扶贫模式与利益联结机制，每一种产业扶贫模式与利益联结机制，农户均可以通过土地流转、务工、合作经营等方式参与增加收入。

宣汉县政府贯彻转变发展模式，科学评估地方产业资源和人文资源优势，依据市场稳定发展需要精准政策，推动可持续升级。宣汉县拥有丰富的煤炭矿产资源，无论自然还是人民、政府，无不都要求将经济发展建构在健康绿色可持续的基础之上，所以，一转粗放式、环境代价大的输血式的经济发展模式，求诸于现代经济发展内在要求的持续造血式的发展模式。宣汉县在政策方面推出土地、财税、金融、保险等政策优惠。2016年12月，宣汉县被确定为国家级美丽乡村标准化试点县。依托贫困地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游扶贫工程，推进“全域旅游”战略，发展旅游致富增收，创造出一大批为增收致富巨大契机。在宣汉县渡口土家族乡有效利用特有的自然人文、民族风情特色开发了“巴山大峡谷旅游扶贫综合开发项目”，成功打造出洋烈水乡国家4A级景区，以及五马林场、峨城山、观音山、马渡关石林、下八米岩花海等一大批自然景点，基本形成了以巴山大峡谷为龙头的“一区多点”旅游发展格局。

三、对宣汉县农业产业扶贫的几点思考

中国共产党第十九次全国代表大会作出我国社会的主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大论断，解决特殊困难地区脱贫致富、经济社会发展、切实改善民生就成为制定政策和开展工作的正确指南。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出了发展特色产业脱贫，制定贫困地区特色产业发展的规划。“通过产业发展一批”作为扶贫攻坚“五个一批”中的第一批，成为未来五年中国在扶贫开发领域所要实施的重要战略。产业扶贫在政策目标上是确定性的，即要为贫困户提供稳定的就业机会，稳定的收入来源，实现“造血”功能，但由于受参与者、政策结构、技术和环境等因素的影响，实践过程和结果又充满着不确定性。因此，如何创造条件，以扩大产业扶贫的确定性结果④。所以在政府制定政策须要更加注重确定性导向。中共中央 国务院发文《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》指出，产业扶贫要充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收⑤。针对宣汉县农业产业扶贫，不断提升宣汉县农业产业扶贫政策的周期效果，有以下几点思考：

农业产业扶贫的重心是发展特色产业质量。贫困地区的发展根基是地区特色优势产业，产业发展是长期稳定脱贫和持续发展的有力保证。地方发展关键在于找准路子、突出特色，欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章，要祛除产业同质化。导致扶贫龙头企业及产业难以准确定位的正是产业同质化现象，通过充分利用各地区的优势，逐步形成了地区差异化的产业扶贫模式，始终将发展特色产业作为农业产业扶贫的重心。

贫困户脱贫是农业产业扶贫的主要目的。处在主导地位的政府要不断探索创新农业产业扶贫组织形式，逐步总结凝练出一些可复制推广的产业扶贫经验模式。发挥政府主导、企业主推、社会合作、农民参与的多方参与产业扶贫机制。农业产业扶贫强调贫困地区、贫困家庭能切实从各产业发展中受益。产业扶贫在方式上是一种典型综合的能力建设扶贫，必须要调动贫困农民的生产积极性和主观能动性，支持和引导特色产业发展，由“输血救济”转到“造血自救”，实现持续稳定增收、就地脱贫。

持续不断的提升产业化经营水平。农业品牌化必须依靠产业化作为支撑，而产业化受资金、人才、技术、规模等要素综合影响。对宣汉而言，受资金、技术、经营规模等限制，多数农业品牌的产业化水平还比较低。存在如生产经营规模小品牌效益还不够强、企业、合作社与农民利益联结不紧密、农民的组织化程度比较低、农民的主体作用发挥不够充分、农业社会化服务体系不健全，不断提升产业化和经营水平十分必要。

牢固树立绿色发展的产业发展理念。生态是最巨大也是最有科学的可持续的产业扶贫资本，必须始终牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，立足生态资源环境承载能力，综合考虑产业基础、市场需求和技术支撑等因素，选准产业，优化布局，确定产业发展合理的路径，切实实现把生态优势转化为经济优势，在提高产业发展的持续性和有效性上下功夫。宣汉县在发展中要始终坚持把产业发展与环境保护结合起来，要特别注重利用发展种养结合建设生态循环农业，强调生态环境保护和农产品质量安全，不断在可持续背景下促进特色产业发展。

【注释】

①达州日报.宣汉县采取“区域开发”、“七个一批”、“十大行动”措施，大力实施开发扶贫，http://www.dzrbs.com/html/2015-11/17/content_155197.htm.

②宣汉县精准扶贫和开发扶贫的报告(上篇)，http://www.dzrbs.com/html/2015- 1/18/content_155496.htm.

③李俊霞,向俊锋,冉鹏,舒长斌.农业产业扶贫模式与利益联结机制探析——基于宣汉县的实践[J].四川农业与农机，2017(03):20-22.

④尹利民，赵珂.产业扶贫的确定性与不确定性——基于产业扶贫政策的一项效果分析[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2017,48(02):62-68.

⑤中共中央国务院：《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm.

【参考文献】

[1]郑宝华 等.中国农村扶贫开发的实践与理论思考[M].北京：中国书籍出版社.2013.10.

[2]郑长德.中国少数民族地区经济发展报告2014[M].北京：中国经济出版社.2014.11.

[3]李俊杰 等.集中连片特困地区反贫困研究[M].北京:科学出版社.2013.

[4]程志强.农业产业化发展与农地流转制度创新的研究[M].北京：商务印书馆.2012.

[5]牟锦毅,贾文韬.四川省农业产业扶贫调研报告[J].四川畜牧兽医,2017,(01):6-9.

[6]张杰.宣汉县农业品牌培育的现状及建议.[J].四川农业科技.2014，(10).

[7]刘北桦，詹玲.农业产业扶贫应解决好的几个问题[J].中国农业资源与区划,2016,03:1-4+175.

[8]中共中央 国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm.