政府治理现代化，跨部门协同购买服务探究——以杨浦区政府购买服务为例

　　

(1.河北行政学院公共管理学教研室　河北　石家庄　050000；2.河北行政学院应急管理培训部　河北　石家庄　050000)

一、跨部门协同理论

跨部门协同是当今政府管理与组织发展的“横向性”理论，是20世纪90年代英国进行公共部门改革的背后的重要思想以及公共部门组织发展的新途径。其目标是消除不同政策之间的矛盾以直接提高政策的有效性，消除不同项目之间的矛盾或重复以更好的利用各种资源，在公共部门中促进思想流动和不同利益相关人之间的合作以产生“协同效应”或更聪明的工作方式。跨部门协同的内容非常广泛，既有组织机构之间的联合、组织功能之间的联合，也有组织运行机制之间的联合。经合组织把跨部门协同机制分为两大类，一类是结构性协同机制(structural mechanisms)，另一类是程序性协同机制(procedural mechanisms)“结构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同机制而设计结构性安排，如中心政策小组、部际联席会议、专项任务小组等。程序性协同机制则侧重于制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等”①联合小组在部际合作中是一种新形式，也并不普遍，通常用于项目提供。这种形式不同于专项任务小组，因为这是混合结构，并不是单一的结构，联合小组的成员来自两个以上的部门，在同一个管理结构中合作共事，但同时仍继续服从原单位领导的管理控制。

二、杨浦区购买服务的多元主体

政府购买社会工作服务的参与主体主要来自三方面：服务购买者、服务提供者以及服务对象，也就是谁购买服务、购买谁的服务以及为谁服务。服务对象本文不再详细赘述。

(一)服务购买者

服务购买者主要是指各级政府，政府部门都可以划分为两个部分，一是政策制定部门，主要指各级政府或政府部门的领导层，政府部门作为政策制定者，在推动政府购买社会工作服务中起到决定性作用。二是政策执行部门，主要指各级政府的委办局以及附属的事业单位，具体说来就是民政部门，这是当前大量公共服务的购买主体。在杨浦区为强化对政府购买服务工作的领导和协调，明确部门职责，促进各项工作的统筹开展，杨浦区成立了区政府购买社会组织公共服务联席会议(简称联席会议)。联席会议由区政府分管领导担任召集人，下设办公室在区民政局(区社团局)，成员单位为区发改委、区地区办、区机关事务管理局(区政府采购中心)、区监察局、区民政局(区社团局)、区财政局、区审计局等。联席会议中各成员单位有明确的职责分工。以组织化的形式加强政府购买公共服务所涉不同部门间的沟通。在联席会议的领导下，民政部门不再是推动政府购买公共服务工作的单一主体。

(二)服务提供者

服务提供者是政府购买的社会服务的具体执行者，主要是指各类社会工作组织，这些组织通过竞争的方式参与到政府购买社会务中去，竞标成功的组织最终成为政府购买服务的提供者，直接面对服务对象提供服务。杨浦区的社会工作组织在提供公共服务的过程中，还有意识的整合社会力量，使各种社会组织在承担提供公共服务时，还注意到了自身力量的整合。

在这样的运作体制下，社会组织可以通过相互间的交流学习、督促评估有效提升自身承接政府职能转移的能力，更能够借助不同专业能力间的合作互补实现集群优势，促进社会组织力量的整合并吸引更多的外部资源参与，从而有力地改善当前社会组织承接能力不足的问题。

三、杨浦区购买服务的跨部门协作过程

(一)跨部门协同的结构

杨浦区政府推出“杨浦区政府购买社会组织公共服务网”，从信息平台这一机制设立促进政府与社会组织间的信息沟通及资源互补。在跨部门协同中这属于程序性协同机制，称序性协同机制则侧重于制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等。杨浦区政府成立政府购买社会组织公共服务网，政府可以在这个平台上了解民众需求，便于政府发布招标需求，同时，政府各部门发布招标需求时，在此平台上可以实现沟通，便于相同类型的服务类型的综合招标，大大减少了政府购买服务的盲目性，避免了信息不对称造成的政府资源的浪费。

(二)跨部门协同的过程

整体政府的跨部门协同过程一定要考虑协作的可能性和资源依赖性，要随着合作伙伴的互动而随时发展变化。博弈理论和大量的田野研究也证实，“临时处于社会困境结构的个人有可能会投入资源进行创新并改变结构本身，以提高联合的效果。通过连续的反复试验，直到演变成一种规则系统，让参与者都认为产生了实际的净收益”②杨浦区政府在购买公共服务过程中，假设每个处于联席会议中的部门都有购买服务的需求，这时候可以视为处于资源稀缺的紧张困境中，这个时候，如果部门之间有沟通，实现了部门之间的合作，将会大大减少政府在购买服务上所耗费的精力，也避免政府的开支的浪费，杨浦区将区发改委、区地区办、区机关事务管理局(区政府采购中心)、区监察局、区财政局、区审计局等部门统一到联席会议，各部门相互沟通和合作，了解公众需求的基础上，整合资源，集中由区机关事务管理局(区政府采购中心)购买公共服务就避免了这一困境，实现了部门之间的协同购买公共服务。

分析杨浦区在购买公共服务中微观上各部门之间的协作，需要分析其协作的内在机制。首先寻求协作的伙伴一定要了解联合做出指导其行为和关系规则的决策方式，同时，还必须通过共享权力的机构设置，建立达成写作活动协议的组织结构。这些都是能实现协作的核心，而且还包含了谈判和承诺的过程。作为一种过程，协作中的治理并不是静态的，也没有统一的途径建立巴达赫所说的“协同性”。“瓦仁构想了一种达到平衡状态的过程认可，在这一过程中，伙伴之间的竞赛和冲突仍然存在，只是在边缘领域，而且是在一个更大的协议框架内，可以联合出确保协作环境的规则。为了达到均衡，各个参与主体必须认识到伴随这种治理形式出现的共享责任。”③杨浦区在联席会议内的各个成员，已经达成一种购买服务的共享责任，这个联席会议包括其在制度预设方面做出的规定，就属于合作的协议框架，因为每个参与主体都秉持了治理的理念，跨部门写作购买公共服务在杨浦区才能实现。

【注释】

①OECD(2000).Public Management Service/Public Management Committee(PUMA/MPM),Government Coherence:the Role of the Center of Government.

②Ostrom Elinor(1998),“A behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action”American Political Science Review 92(1);1-22.

③孙迎春，《发达国家整体政府跨部门协同机制研究》国家行政学院出版社，2014年7月.

【参考文献】

[1]王浦劬，莱斯特·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版。

[2]孙迎春：《发达国家整体政府——跨部门协同机制研究》，国家行政学苑出版社2014年版