郑州市政府购买社会工作服务的困境与创新选择：经验与启示

◎朱 曼

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475004）

政府购买社会工作服务的主要方式是公开招标，通过和专业的社会工作机构签订合同，由财政部门拨款来购买社会工作服务项目或岗位，再由专门的工作人员采用科学化的方式来对服务对象提供全方位的社会工作服务，进而对政府所提供的社会工作服务不足之处予以补充。2012年11月份，民政部、财政部共同发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，提出要“执行政府购买社会工作服务项目刻不容缓”，“以改革创新精神，采取更加有力措施，加快推进政府购买社会工作服务”。2016年，我国民政部召开了全国政府购买社会工作服务战略研讨会。为建立健全政府购买社会工作服务制度，郑州市民政局、财政局共同推出了《郑州市政府购买社会工作服务实施办法》（郑民文〔2016〕67号）。但是由于当前基层政府开始购买社会工作服务处于探索阶段，所提供的服务项目还比较少，全国的大部分地区也还没有开始实行对社会工作服务的购买。

学界对于地方政府购买社会工作服务的发展现状也有许多的研究。林宝荣指出地方政府购买社会工作服务，可以完善政府提供公共服务的不足，同时能提升政府的社会治理水平，但由于我国政府购买社会工作服务起步较晚，在具体的实施中面临诸多困境[1]。李海平认为我国地方政府购买社会公共服务的法治规范性缺失，仅依靠规范性文件难以保证项目的可持续运行，急需完善相关的法律规制，减少“法治赤字”的出现[2]。杨慧、杨烨煜指出地方政府在购买社会工作服务会以政府的目标和要求来管理社工组织，从而限制了社会工作机构的自主性和专业性，限制了社工机构自身的造血功能[3]。曲延春、张帆发现许多社会组织都是在政府的帮助下成立的，经费大多来自于政府拨款，独立性不足，难以自主进行社会工作服务项目，同时地方政府只在自扶持下的社工机构购买社会工作服务的情况，极易导致寻租的出现[4]。邵青在分析民办社会组织参与政府购买社会工作服务时，由于项目绩效评估欠缺统一的规定，政府对项目进展监督缺位，极易出现民办机构项目完成度不足，社会满意度、社会信任度双低的情况[5]。董云芳在分析内部省会J市购买社会工作服务的情况之后提出，若未探索出解决政府购买社会工作服务初期出现的形式化框架的禁锢，社会工作服务项目的发展将会止步不前[6]。地方政府购买社会工作服务仍处于起步阶段，不可避免地会遇见众多的障碍，亟待寻找解决的出路。鉴于此，本文在分析郑州市政府购买社会工服务的现实情况的基础上，进一步分析地方政府购买社会工作服务创新的可能性，为这一项目的发展提供借鉴。

一、郑州市购买社会工作服务现状分析

（一）内容丰富：购买的项目较全

郑州市民政局基于“受益广泛、群众急需、服务专业”的原则，购买了6个社会工作岗位和7个社会工作服务项目，预期支出成本达200万元。这6个社会工作岗位分别分布于社会救助、老年、司法、社会福利、医务和妇女等领域①数据来源于郑州市人民政府网http://www.zhengzhou.gov.cn/html/www/news4/20160808/272364.html，对于创造良好的社会工作环境具有积极意义。购买的社会工作服务项目一共涉及三个方面，分别是党群综合服务中心、农村留守儿童、社会工作督导培训。党群综合服务中心是指在郑州市城区选定功能性强的综合社区建立党群综合服务中心，由专业社工主导和运作，充分调动社区党员的服务热情，加强基层党组织建设，整合社区服务资源，为社区全体居民提供各项专业服务，改善社区环境，提升社区功能及作用，为居民生活增添福祉。农村留守儿童项目是指通过专业社工服务项目，探索建立农村留守儿童关爱工作模式，建立留守儿童志愿服务队伍，为广大留守儿童提供社会工作专业服务。

（二）保驾护航：地方政府极为重视

在购买社会工作服务上郑州市政府主要从以下两个方面入手：首先是购买社会工作岗位，以金水区为例，由区政府向民办的社会工作机构购买为特定群体提供服务的工作岗位，机构向区政府提供专业人员进行服务。2011年，区政府就已经按公开招标的方式按照每个服务岗位5万元的标准设立社工服务岗位26个，共投资130万元。2012年区政府又追加250万元的财政资金将社工服务岗位扩充至50个。其次是购买社会工作项目，2013年金水区政府就养老服务、社区和低保人群这三类服务群体的服务项目进行公开招标，共投入150万元的财政资金为项目的成功签约保驾护航。金水区“岗位＋项目”双管齐下，成为其他区政府购买社会工作服务的典范。河南省民政厅也将2017年度的社会工作服务项目委托给河南招标采购服务公司来对符合条件的项目进行公开招标。

（三）覆盖广泛：满足多方面需求

走在全省前列的金水区社工岗位，分布在该区的民政、残联、妇联、青少年活动中心以及下辖的花园路、经八路、北林路、南阳新村、南阳路、未来路、丰产路、文化路等12个街道办事处或所辖社区。目前，社工主要开展社区服务、养老服务和青少年服务。社工开展服务突出“主动性”，各岗位社工，都会提前通过问卷调查、集中访谈的方式，收集居民需求，提前制定好岗位年度计划，每月开展的活动都有规划。新的一年开展第一次大型活动时，会把规划提前告诉大家，有的还提供表格。社区居民所在的街道办事处或社区分配有社工，可向办事处居民事务科咨询具体开展哪方面的服务;如果所在社区或办事处目前还没有社工，居民对某方面的社工服务又有强烈需求的话，也可以向社区、办事处提议，由工作人员向区民政局提出申请，区民政局会考虑是否派驻专业社工。

二、地方政府购买社会工作服务的现实困境

（一）制度困境：缺乏操作细则

地方政府在落实购买社会工作任务时往往陷入制度困境，对于政府来说，在购买社会工作服务时缺乏规范的政策指导标准，郑州市目前只出台了《郑州市政府购买社会工作服务实施办法》，地方政府之前从未购买过社会工作服务，这次是开天辟地的第一次，为了提高购买效率，各级政府纷纷筹划制定相应的购买机制，并要求该机制具有完整性、规范性、可操作性强的特点。根据相关文件，“政府购买和扶助的社会工作服务项目”的主要范围是城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众等在社会中处于弱势的群体，并不涉及为全体群众争取权利的社会福利性项目。由于现阶段有关政府购买社会工作服务的政策制度尚不完善，指导作用有限，地方政府在履行购买社会工作服务责任时会出现“无法可依”的情况。这样一来，就会导致一些与政府进行交易的对象通过降低服务质量来套取政府经费，给政府执行购买服务项目造成阻碍。而一旦项目停止就很难再次启动，更不用提在实践过程中逐渐发展成熟，相应的制度失去了实践机会也会随之失效。

（二）人才困境:从业水平良莠不齐

早在十六届六中全会上就已经提出“要建设宏达的社会工作人才队伍”，截至2014年河南省通过社会工作者职业水平考试并获得证书的有3014人，但这些人在获取专业的证书以后并没有进入社会工作机构去从事专业的社会工作，大部分的社会工作从业人员都是非专业人士，这些社会工作人员的专业素养有限。现阶段郑州市负责社会工作的大学生往往都是刚走出校门，对社会、社区以及相关的政策法规不了解，欠缺社会工作与实践经验，在从事社会工作时，就会遇见很多的棘手问题，对其工作积极性也是较大的冲击。同时还有很多社会工作专业的学生毕业后并未从事与本专业相关的工作，原本就急需壮大的社会工作专业队伍就更难以进一步发展，去满足社会对社会工作专业人才的迫切需求。

（三）能力困境：民间社会工作机构力量薄弱

郑州市在大力推进社会工作的发展，民办社会工作服务机构已发展近50家，在社会治理服务中的作用日益显现①数据来源于郑州市民政局：http://public.zhengzhou.gov.cn/17HAC/442616.jhtml.，但相较于郑州市对社会工作需求的缺口而言民办社会工作服务机构数量远远不足，并且存在各区域的数量分布不均，服务能力有待提高的问题。其次，民办社会工作机构必须要使用业务主管单位的名义才能进行登记活动，对于这些民办机构来说，办理登记业务的要求实在太高，对主管单位的挂靠，或多或少的也增加了行政色彩，政府部门在民办机构的创立和发展中发挥政策引导和资金扶持的作用，民办社会工作机构在工作运行过程中往往还需要听从政府部门的指导，缺乏主动性。

（四）监督困境：社会工作项目监督机制不完善

政府通过与民办社会工作机构签订合同来购买服务，为保证提供服务的质量，必不可少的需要监督，但是，目前缺少一个实践意义强并且具有高度科学性的评价模型，对评价指标、形式、工作人员等要素进行监督。并且郑州市能够承接社会工作服务项目的民间社会工作机构的数量有限，有些项目更是由政府直接点名派发给一定的机构来进行工作服务的，这就将评估结果在同类型机构中进行对比增加了难度；当前对于项目的评估主要是针对社会工作的整体效果进行评价，而忽视了对服务过程中可能存在问题的监督与纠正，容易造成积重难返，影响监管的效率。

三、地方政府购买社会工作服务的创新选择

（一）制度创新：完善落实政策，准确选择项目

政策体系对政府购买社会工作服务具有重要的指向作用，也是民间社会工作组织发展的明确依据。政府部门应尽快发布相关的政策规定，避免错失购买面向大众的社会工作服务项目的最佳时机；同时，出台的政策要具有实践意义，对于实际执行购买项目具有指导作用。政策一旦面向大众就要高度落实，不能流于形式，专项制定财政预算十分必要，具体的政策内容只有通过实践才能不断完善。我国绝大部分地方政府购买社会工作服务的熟练度还不够，如果在执行购买项目时发现有些政策不符合实际情况就要向上级政府报告以便及时终止。政府购买社会工作服务的首要任务就是选择购买对象，社会工作服务对象如城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众等不同群体的需求不一致，在选择购买对象要应当充分准确了解该对象的具体需求。评估手段包括调查问卷等，购买项目时必须要紧密联系服务对象的需求，两者要具有适配性才能提高购买社会工作服务的成功率，保证服务的高质量。[8]

（二）人才创新：增强职业化人才培训

专业化的社会工作队伍对社会工作服务的开展来说是十分关键的要素之一，在培养专业化的社会工作人才中，不仅要重视对工作人员的专业素质的培养，还要投入一部分精力建立培养工作人员创新意识的相关机制，使培养出来的工作者都能够用积极的态度和科学的工作方法来提供服务。政府应大力支持社会工作师资格证书的考试，提升社会工作者的专业化水平，但更应关注到社会工作技能的培训，使社会工作人员在面对不同的服务对象时能够耐心合理适当的提供社会工作服务，而不是简单的应付了事。社会工作人员在面临复杂的繁重的工作时，不可避免的会出现负面情绪，政府就应该积极预防这一情况的发生，可以通过购买社会工作督导岗位的方式对新入职和遇到心理困难的社会工作人员提供帮助和监督，使他们以乐观积极态度面对社会工作服务。

（三）管理创新：增强社会组织独立性

为了激发社会组织的活力，十八届三中全会已明确要求，城乡社会服务等四类社会组织成立时可直接登记不必审批，也无需再挂靠任何单位。不再挂靠任何主管单位可以使社会组织机构能够保证独立性，在各项工作开展时对各种情况作出更有针对性和时效性的决定，增强社会工作组织的独立性，从而激发社会组织的活力与创造性；对社会组织提供便利的登记服务，可以使刚处于起步阶段的小微型社会组织避免一系列复杂的程序直接开展下一步的工作。社会组织工作独立性的增强进一步促进了市场上同等类型社会服务组织的相互竞争，为优胜劣汰机制孕育了土壤，有利于民间社会组织的自我优化完善。

（四）评估创新：引入第三方评价监督

选择与合同签订双方毫无利益关联的第三方评估机构来对社会工作服务成果与过程进行客观合理的监督。在选择第三方评估机构时，政府部门应在充分调查评估机构以往业绩与资信状况的情况下，审慎选择合作方，选择的评估机构应具有相关的评估经验。政府部门也应要求社会工作机构在工作过程中，对服务情况、服务项目的具体运行情况作出相关的书面记录，以备评估机构进行测评。并且对社会工作机构的评估结果要有一个科学合理的处置结果，如果评估结果是优秀的，可以选择与其继续签订合同，并给予一定的现金奖励，而对于评估结果不合格的应对其进行相应的经济处罚，并公布信息，不再进行下一步的合作。[9]

四、郑州市政府购买社会工作服务的借鉴之处

（一）资金保证：政府提供充足财政支出

社会工作服务需要专业化的人才来保证提供的服务质量满足社会大众的需求，现今人力资本价值提升，专业化的队伍缺乏，郑州市金水区在2011年给每个岗位的标准就已达到5万元，所以政府在购买社会工作服务时应提供充足的资金来保证项目的运行可以吸引到专业化的人才。虽然我国在社会工作服务购买的初期会偏向选择购买社工岗位的形式，但购买岗位和都买项目两种模式各有利弊，可将郑州市“项目加岗位”的形式进行推广，在模式的组合中进行创新。

（二）反映心声：关注公众实际需求

郑州市政府在社工开展服务突出“主动性”，各岗位社工，都会提前通过问卷调查、集中访谈的方式，收集居民需求。区民政局还会在居民反馈的信息中考虑是否需要派驻社工或是购买某种项目。更要关注到社会工作服务项目涉及项目的广泛性，不仅要关注到弱势群体，在接下来的发展中更要考虑福利性的社会项目，有步骤地将社会工作向学校、医院等更广泛的公益领域推广。更好地发挥上岗社工的需求发现优势，在购买岗位基础上推广项目化运作。

（三）管理规范：提供专业化服务

郑州市政府够买社会工作服务的具体实施当中还存在社工岗位和提供的社会工作服务内容不符的情况，有些社工招聘进来以后却是从事打印、整理工作报告等行政性工作。应该在项目具体的实施中加强监督，明确规范社会工作人员的工作内容与界限，保证社会工作服务的专业化运作，减少行政色彩，促进社会工作机构的独立性与自主性，增强社会工作服务机构的活力，在制度上和法律上规范社会工作服务的服务内容与范围，保证其专业性。

面对社会工作服务需求日益提升的现实情况，受地区经济实力的限制，政府购买社会工作服务在我国还处于起步阶段，相较于国际上的政府购买社会工作服务的成熟发展，我国政府和社会组织都需要继续努力，争取公共服务项目能满足社会公众的普遍需求，在新的时代背景下解决更多的社会问题。