财政分权下的地方政府投资行为分析

◇徐彩霞

一、基本概念

1.财政分权

世界上大部分国家都采用财政分权的方式来处理中央政府和地方政府的关系，我国也不例外，要想弄清楚我国财政分权下地方政府的行为需要在弄清财政分权概念的基础上进行分析，财政分权一个普遍的定义是指中央政府和地方政府进行税收权利的划分，划分之后地方政府具有一定的税收自主权，并可以自主决策预算规模，积极参与社会管理的同时要承担一定范围的支出责任。

我国的财政分权进程以改革开放为节点分为两个大的阶段，改革开放之前高度集权的计划经济体制束缚了财政分权的进程，这个阶段虽说有两次分权的尝试但实际上并没有赋予地方政府自主权，因此并不能算作真正的财政分权。改革开放之后引入了市场竞争机制，以1994年的分税制改革为节点划分为前后两个时期。第一个时期为从1980到1993年，这个时期的主要特点是取代了过去的中央高度集权，各级政府自求平衡，分级包干。第二个时期是具有高度集权特色的分税制改革，时间从1994年延续至今，这次改革的主要目的是为了使中央政府在财政收入分配中占据有利地位。根据税收收入归属的不同分为中央税、地方税、中央地方共享税三个税种，为此税收的征管体系也调整为国税和地税两套。1994年的分税制改革提高了中央政府的财政收入，减弱了原来包干制下中央政府对地方政府的依赖，加强了中央政府的宏观调控能力。

2.地方政府投资

地方政府投资总的来说分为经济性投资和非经济性投资两种，针对不同的性质，政府有不同的投资倾向，总的来说地方政府投资是指政府发挥其职能部门的作用向社会公众提供所需的公共物品，以此来实现地方政府的经济职能。经济性投资主要包括具有基础性和竞争性的交通、能源、通讯等项目。非经济性投资是指包括福利、医疗、教育、环境等方面的公共投资，具有公益性的特点。

二、财政分权背景下地方政府投资存在的问题

财政分权虽然给了地方一定的投资决策权，在一定的程度上也促进了地方经济的发展，但由于财政分权的存在，很多地方政府的投资行为并不是全部积极正向的，在财政分权体制下，政府的投资行为也存在一些问题，本文在大量阅读文献的前提下对财政分权背景下地方政府投资存在的问题进行了分析总结。

1.财政分权体制下，降低了地方政府投资效率

在现行体制下，经过分税制改革后出现了绩效考核、转移支付等制度，这就使得地方政府的投资行为具有倾向性，往往投向固定的领域，这会大大降低了经济投资效率。中国的财税体制体现的经济分权、政治集权、市场化程度不够高、与经济发展不匹配，影响了经济运行。我国城镇化进展迅速，公共治理与基础设施建设往往跟不上，表明地方经济性投资与非经济性投资并未全面发展。

另一个方面，地方保护主义的存在会阻碍资源的流动，财政分权的存在又加剧了地区的不平衡，这两者综合作用下，会阻碍经济发展。而且，我们在进行社会公共物品投资建设过程中，由于投资本身存在经济外部性和经济集聚的特点，这会让其成为经济发展的阻碍，大大降低我国社会发展经济效率，还会出现财政分配不均衡问题，导致中央与地方的矛盾，降低地方政府投资效率，减缓社会资本积累和居民收入增长。

2.财政分权下地方政府投资扩张会引发通货膨胀

以往的研究结果表明，地方政府投资是我国通货膨胀形成的一个主要因素，原因在于地方政府投资会通过乘数效应拉动社会需求。通过财税体制改革，分税制的大力推行的同时，地方政府往往为了政绩，在短时间内搞出经济大发展的形象,他们的投资决策往往超出了中央政府的期望，投资量也大大超过国家宏观计划。更有甚者，一些省市的地方政府之间会进行恶性竞争，盲目攀比，面子工程不断，政绩工程一大堆，巨额的资金投入在一定程度上也助长了通货膨胀的发生。

根据经济学原理，投资效应的产生需要真实的需求，否则将会产生一系列经济问题。如果没有资金的支持，地方政府的投资冲动难以转换为真实的投资需求。现实中很多地方政府存在入不敷出的局面，所以要获得投资资金，地方政府会向银行借贷，造成的结果是导致了商业银行信贷的快速膨胀，从而使得货币供应快速增加。大量历史事实也证明，在中央银行历次货币供应的“超常增长”中，各级地方政府扮演了重要角色，而货币供应的“超常增长”很有可能引发通货膨胀。

3.财政分权使政府过于偏重第二产业，不利于产业结构的调整

我国进行财政分权的初始出发点是在促进经济增长的同时能够更好地提高社会公众的福利。之所以进行财政分权很大一部分原因是地方政府相对于中央政府会更贴近公众，更了解当地居民的现实需求，从而会提高公共物品的提供效率。

中国政府当年推行的分税制改革是十分有效的，地方政府获得投资审批权会直接进行投资，张宏霞（2010）等研究中表明在产业结构调整中，由于财政分权制度的存在，我们中央政府减少了对地方投资的干预，逐步推行市场调节。在财政分权制度以及分税制改革背景下，地方政府投资往往偏好于成效快，收益迅速的项目，而忽视那些虽不能短期带来所谓的政绩但是后期会造福居民的民生方面的投资，傅勇等的研究结果也表明，财政分权体制下，地方财政支出结构出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲，且这种扭曲甚至还有持续加剧的趋势，这些行为有力地推动了第二产业的增长，但是对服务业发展的投入则相对较小，这不利于经济结构的调整。

三、针对现行问题提出政策建议

1.改革政绩考核体系，建立健全地方政府的考评机制

在世界范围内，同样是实行财政分权的经济体，我们国家与世界上其他地区比较，显得投资过于高涨，而民生支出却不够投入，改善民生工作并不能使公众满意。一个很重要的原因就是我们以前的发展考核指标长期以GDP为中心，所以吸引外商投资、上缴税收方面政府下了很大功夫。因此，想要改善中国投资环境，营造良好的投资声誉，最关键的是:坚决彻底改变中央政府对经济发展的考核指标，不能只看GDP考核，改变中国财税分权的激励政策。在现行的考核体系下，政府只关心政绩是否达标，对考核其他的方面并不关心，如环境污染问题治理投入不足和义务教育投入不足。在传统的核算中可以适当增加环境指标、社会运行成本指标，把经济发展所消耗的资源加以体现。只有中央政府GDP这根指挥棒发生改变，地方政府才有可能不再围绕GDP进行竞争，从而顾及环境等民生问题，这种全面的指标体系应兼顾经济稳定发展和民生两个方面。

2.完善转移支付制度，进一步加强惩治腐败的力度和规范行政费用支出

要完善转移支付制度，就要处理好一般性转移支付与专项转移支付的关系。当然，调整专项转移支付资金在财政中的比例，并且通过借助中央宏观经济政策的调控，加强政府引导，进而充分发挥其在提高地方政府经济性投资效率方面的作用。此外，务必将一般性转移支付的使用纳入到常规化、规范化的方向上，当然还要加快我国转移支付相关法律法规制定工作，让财政支出有法可依，不断增强财政预算的透明性，提高财政部门运行效率，让财政支出有据可寻，资金用处得当。比如，制定出台《转移支付法》，将转移支付的基本方法与原则加以流程化、明确化，改变办事模糊不清，政策摇摆不定的现象。

此外，还要进一步加强反腐败斗争，坚决制止三公经费混乱的行为，不断的压缩投资领域的权力寻租空间和减少投资中的资源浪费、效率低下现象，这样才能提高地方政府治理水平。众所周知，不管是经济性投资领域还是非经济性投资领域，腐败的存在导致政府效率低下，群众意见越来越大，必定会导致公共资源的流失。目前，我国存在行政管理费用的混乱支出，更存在经济性投资领域的权力寻租的现象，由此导致的政府办事拖沓、效率低下，推诿现象加重，都在一定程度上降低了地方政府的经济性投资效率。

3.妥善处理好地方政府投资对产业结构调整的影响

目前，中国的国内经济发展仍属于较低水平，“三去一降一补”的政策也要继续下去，产业结构的调整将深刻改变我国的经济增长模式，激发新的增长点。因此，我们要妥善处理好地方政府投资，这对我们转变经济增长方式具有很大的现实意义。

一方面，应重新确定地方政府的经济职能。由于我们政府的基本经济职能是提供公共服务，并且保证社会稳定，但是现阶段，存在的突出问题是各地方政府积极参与经济建设，过度干预社会运行，市场经济还不够成熟，政府投资过重，财政支出中用于民生的部分较少。第三产业发展不够迅速，对经济增长还不能起到支撑作用。所以，转变政府职能，让政府治理能力现代化，实现以投资性支出向公共服务性支出的转变，转变政府角色很重要。另一方面，强化地方政府投资对产业结构调整的指导性。目前，我国市场经济体制不健全，改革进入深水区，地方政府的行为对改革成败也有很大影响，政府能有效地引导社会资本和民间资本的流向，加快新兴产业的创新发展。让政府的投资行为尽量退出竞争性的生产领域，给民间资本一个发展的机会，大力培育战略性新兴产业，加大科技创新引领经济增长。

[1]牛海霞.地方政府投资效率与财政分权关系研究[J].商业时代，2014（07）.

[2]王立国，张洪伟.财政分权、转移支付与地方政府经济性投资效率[J].当代财经，2013（06）.

[3]周光亮.财政分权、地方政府投资和产业结构调整——来自中国的经验[J].经济问题，2012（01）.

[4]申亮.财政分权、辖区竞争与地方政府投资行为[J].财经论丛，2011（04）.

[5]傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究，2010（08）.