基本养老保险待遇转续问题探析

◇马柯夫 黄 素

我国于2015年建立了城乡统一的基本养老保险制度，它包括了机关事业单位工作人员基本养老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险这三大社会养老保险制度。2014年人社部和财政部颁布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，2015年又颁布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这些政策不仅明确地规定了地区之间基本养老保险关系可以实现空间转移，而且确定了机关事业单位工作人员基本养老保险、城乡居民基本养老保险和企业职工基本养老保险三种制度之间能够进行制度转续。但是，由于机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本养老保险和企业职工基本养老保险的参保是根据劳动关系确立的，所以当参保人的劳动关系在固定劳动关系和非正规就业的流动劳动关系之间相互转换时，无论在理论上还是在实践上，都会出现新的制度转续问题，关键是待遇转续问题。基本养老保险待遇转续问题的存在，损害了流动就业人群的权益，不利于市场配置劳动力资源和人才流动，不利于建立全国统一的社会保险制度，不利于解决老龄化社会的老有所养问题，不利于城乡一体发展，也不利于促进社会公平。研究解决基本养老保险的待遇转续问题，能够更好保障流动就业人群的权益；促进人才流动，完善市场配置劳动力资源；健全全国统一的社会保险制度；解决老龄人口的老有所养问题；有利于社会养老保险自身的发展；有利于促进城乡一体化发展；有利于促进社会公平。

一、基本养老保险待遇转续问题研究综述

我国对基本养老保险待遇转续问题研究始于下岗职工和非正规就业人员的五险转续问题。2002年以来，随着农民工群体日益庞大和流动就业人口的增加，吸引了众多学者对基本养老保险待遇转续问题和对策的研究，大体有三种思路。

第一种思路是通过建立制度实现待遇转续。通过为劳动关系变动活跃群体建立专门养老保险制度，解决不同待遇水平的异地转移问题，建立随劳动关系转移的个人账户和“过渡性养老金账户”制度（夏波光2005）。为流动就业群体建立专门养老保险制度，能够有针对性地解决特定人群的待遇转续问题，但是因为分散匹配的各地不同的养老保险制度和基金平衡，也会带来制度碎片化问题。

第二种思路是待遇的直接转续，即通过设计直接转续计算方法减少便携性损失。从养老保险便携性影响农民工参保率出发，提出了分段计算的转续方法（刘传江2008）。分段计算理论上可以实现权利义务对等的转续，但在省级统筹情况下，要实现分段转续仍然会出现便携性问题，如待遇和基金流动不一致和逆向选择问题（刘昌平2012）。

第三种思路是通过全国统筹实现待遇转续。大多数学者都主张通过完全的一支柱养老保险全国统筹来解决待遇转续问题。养老保险全国统筹虽然可以解决跨地区待遇转续问题，但由于全体参保者并未参加同一制度，当参保人的劳动关系在固定劳动关系和非正规就业流动劳动关系之间相互转换时，跨制度待遇转续问题仍然存在。例如，从制度角度研究待遇转续问题将企业职工和城乡居民基础养老金合并为国民年金（薛惠元2014）。这一解决方案，它虽然合并了两种不同养老保险制度建立全国统一的“零支柱”，看似解决了制度间的待遇转续问题，然而不同劳动关系劳动者的参保缴费金额和缴费方式没有改变，固定劳动关系是企业和个人共缴，流动劳动关系仍然由财政补贴，因而这一方法仅仅把参保者的问题转移给了养老保险经营管理者，增加了养老保险的管理成本，同时也增加了劳动者放弃高缴费而以低缴费高补贴方式参与制度的可能性。

另外，还有从比较和法律的角度研究基本养老保险待遇转续问题的。其中，国际比较研究主要集中在中国与欧盟的养老保险待遇转续比较研究、中国与美国的养老保险待遇比较研究。研究者认为，欧盟养老保险制度以跨地区公平性为出发点，主要关注的是待遇的转续方式，而不是从参保上改善待遇转续问题，因而欧盟养老保险制度虽然为我国基本养老保险待遇跨地区转续分段计算提供了参考方案，但是没有解决跨制度待遇转续公平问题。从法律角度的研究，主要是根据社会保险法从跨地区接续方式研究跨制度转续问题，转移保险关系、缴费年限累计计算问题等。

上述研究给我们进一步研究基本养老保险待遇转续问题提供了有益的参考和启发，但是由于基金不平衡和逆向选择问题，按劳动关系参保的全国统筹待遇转续不公平等问题依然存在，基本养老保险待遇转续问题需要进一步深入研究。

二、现行根据劳动关系转续基本养老保险待遇制度的缺陷

1.根据不同的劳动关系参与不同养老保险制度

以往对养老保险参保的人群分割有两种错误的观点。一种观点认为要根据户口确定基本养老保险，另一种观点主张根据职业参加基本养老保险。根据户口参保不适应当前的城乡一体化的市场经济发展需要，参保人群的分类具有主观性。根据职业参保导致利益群体固化和行业待遇分割，激化社会矛盾。我认为，基本养老保险关系应以劳动关系为基础，并以劳动关系作为制度内分界的依据，因为养老保险是工业化以后为解决其带来的社会风险而建立的制度。

一是对固定劳动关系的企业职工建立企业职工基本养老保险。国发〔2005〕38号文件将企业职工基本养老保险参保人员覆盖范围确定为城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员。2010年颁布的社会保险法将无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员确定为可以参加企业职工基本养老保险人员。无雇工个体工商户和灵活就业人员自愿参保的相对灵活的制度设置，增加了制度柔性，有可能提高养老保险待遇水平。然而根据相互之间的转移接续办法，参保者会发现，一旦无法独立承担企业职工基本养老保险的全部缴费以达到15年的最低缴费年限，最终只能退出。

二是对无固定或者无雇主即流动劳动关系的城乡居民建立城乡居民养老保险。国发〔2014〕8号文件把城乡居民养老保险的覆盖范围确定为，年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员，及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地或暂住地参加城乡居民养老保险。在实践上，有些省份和地区也允许有能力付费的自雇劳动者或不劳动者参与企业职工基本养老保险，然而自身不确定的就业状况，以及制度要求的固定高额缴费，带来了断保和断保之后的待遇转续的问题。

三是对公务员和事业单位人员建立基本养老保险。基本养老保险是参照企业职工基本养老保险设计的养老保险项目。近年相关文件包括人社部规〔2017〕1号《人力资源社会保障部财政部关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》，人社厅〔2017〕7号《人力资源社会保障部办公厅关于印发《机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续转续经办规程（暂行）》的通知》，国发〔2015〕2号《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。这类基本养老保险的参保人员相对固化，制度本身较为完善，但是具有一定的封闭性，如若合并城乡居民基本养老保险及企业职工基本养老保险就会出现制度双轨问题。

另外，2011年人社部发布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》规定，在我国依法获得就业证件和居留证件，并在境内合法就业的非中国国籍的人员应当参加企业职工基本养老保险。在中国境内依法注册或者登记的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织依法招用的外国人，应当依法参加企业职工基本养老保险；与境外雇主订立雇用合同后，被派遣到中国境内注册或者登记的分支机构、代表机构工作的外国人，应当依法参加职工基本养老保险。

表1 根据劳动关系参与基本养老保险项目对应表

社会养老保险制度基于劳动关系将参保人员人为分割在三种待遇计发不相同的制度里。企业职工基本养老保险的基础养老金以个人和所在地工资水平、缴费年限为计算依据，由雇主等提供主要的缴费资金计入统筹账户，个人缴费比例较小都计入个人账户。而城乡居民养老保险的参与者虽然服务于同一个经济社会，很多没有固定劳动雇佣关系，难以规范化的向雇主或者劳动任务发出方提出缴费要求，个人、集体、政府的养老保险缴费全部计入个人账户，基础养老金待遇由社保部门规定并由财政负担发放。企业职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险除个人账户比较相似可以转续外，我国基本养老保险待遇转续制度的基本缺陷在于，职保和居保的基础养老金制度设计完全不同，即职保有统筹和个人两个缴费账户，居保只有一个缴费账户，基础养老金由财政拨付。因此，待遇转续时出现问题也就不可避免了。

2.三种基本养老保险制度间的待遇转续存在的具体问题

根据劳动关系确定的基本养老保险制度有三种，基本养老保险、企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险，在三种制度间待遇转续就会有九种不同的待遇转续方式，产生不同的待遇转续问题，关键是企业职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险间的相互待遇转续问题。

表2 基本养老保险的九种待遇转续方式存在的问题

可以看出基本养老保险和企业职工基本养老保险相互之间的转移方式已经基本等同，这两种制度内的人口流动和职业变动不会改变参保人待遇水平，也不会对基金平衡造成影响。而城乡居民养老保险，不但没有与基本养老保险之间的转移接续办法，在与企业职工基本养老保险进行相互转移时也难有同等的账户转移规则。基本养老保险与城乡居民养老保险的转续鸿沟在基本养老保险制度与企业职工基本养老保险公平转移后也转变成了企业职工基本养老保险与城乡居民养老保险的转续问题。

企业职工基本养老保险与城乡居民养老保险的待遇转续问题在于不同劳动关系参与不同制度。无雇工个体工商户和灵活就业人员相对灵活的参保制度设置，增加了制度柔性，有可能提高参与率。然而根据相互之间的转移接续办法，参保者会发现一旦无法独立承担企业职工基本养老保险的最低缴费年限，就只能选择放弃已经进入统筹部分全部由自己缴纳的缴费工资基数12%的那笔钱。在参保者未来就业不确定以及没有长期定居计划的情况下，他将更愿意参加养老金替代率较低的城乡居民基本养老保险，这不利于解决老龄化社会的老有所养问题。一方面，降低了社会养老保险制度对就业不稳定群体的吸引力，损害了流动就业人群的利益，也不利于解决老龄化社会的老有所养问题。另一方面，随着互联网、人工智能的发展和工业4.0的推进，更多的就业将脱离地域限制、脱离固定期限变得碎片化，形成更多的非固定劳动关系。而当下这种根据劳动关系构建的养老保险待遇转移制度分割，利于固定劳动关系的劳动者，不利于流动劳动关系的劳动者和人才流动。另外，虽然互联网技术的发展使得信息传递变得更容易，人们更容易获得有关社会养老保险参与及权利的信息，然而养老保险制度建立在劳动关系基础上，劳动关系的分割和身份认同的冲突影响社会安全网的促进社会公平、安定的功能的实现。

三、建立全国统一的基础养老金制度，完善待遇转续问题的思路

1.建立统一的基础养老金制度首先要解决的五个问题

全国统筹能解决跨地区待遇转续问题，这是因为各地区采用了统一制度。解决跨制度待遇转续问题，也可以沿袭这一思路。用跨地区待遇转续思路解决跨制度待遇转续问题，有五个方面的问题需要综合考虑解决。

（1）建立企业职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险二者的基础养老金的互通机制。也就是当前的待遇转续问题来源于不同劳动关系参与不同制度的机制，归结为企业职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两种制度不能互通，缴费年限和基础养老金计发不能对等转续。因而需要构建超越劳动关系的制度参与方式，如根据公平与效率或权利与贡献相统一的原则，设置参与的账户，也就是将基础养老金构建成由参与劳动决定的公平的资格账户或者公民权利账户，而将效率安排、贡献激励分割到个人账户中去，这样就不会出现转续制度时的贡献计算损失。

（2）解决横向制度和纵向制度二者关系性。当下企业职工养老保险和城乡居民养老保险主要差异在基础养老金账户的设计上，企业职工养老保险的统筹账户沿袭的历史渊源是国有企业、事业单位及公务员系统的纵向金字塔式行政管理式的企业养老保险制度，即先由劳动保障部门在全国范围内征缴养老保险费，然后由国家分散发放到各地区各退休人员手中。而城乡居民养老保险却是立足本乡本土的横向设计方案，即服务于本地经济社会发展，各地独立自行解决居民养老问题。纵向制度立足于解决全国条条问题，横向制度立足于解决地方块块的问题。要将纵横交错的制度统一为全国统筹的纵向制度，不仅利益平衡困难，而且实施制度后期还会遇到待遇标准制定和待遇发放机构不统一的问题，也就是条条和块块之间利益平衡和待遇统一的问题。根据基本公共服务均等化和社会保障城乡全覆盖的原则，要实现养老保障服务均等化，养老保障全覆盖，要构建全国统一的基础养老金制度。

（3）协调三支柱之间的比重关系。也就是降低养老保险体系中一支柱比重、提升二三支柱比重的关系问题。大家知道，养老保险的第一支柱是政府办的基本养老保险，第二支柱是企业主导的企业补充养老保险即企业年金，第三支柱是个人养老保险计划即个人储蓄性养老。在三支柱养老保险体系中，政府对一支柱基本养老保险负有最终责任。第二支柱企业补充养老保险由雇主和个人共同承担，第三支柱个人储蓄性养老主要体现了个人的自我养老。三支柱养老保险体系改变了基本养老保险的无限政府责任，实现政府、企业和个人三方养老责任共担。但是，我国的老龄化趋势是未富先老以及加速老龄化，过度倚重一支柱养老保险将使得政府有限的收入大量被投入到老龄人口的养老保险上，加之老龄人口基数大，人均收入水平较低，大量的财政投入并不能显著改善老龄人口的生活；况且我国的二三支柱养老保险受累于一支柱较高的替代率和变化不定的制度安排，难以实现待遇有效转续。要实现待遇有效转续，应当缩小一支柱规模，因而基础养老金的缴费和待遇水平会有所降低，工作时积累的老年生活开支流动到二、三支柱中，通过市场提供的商业养老保险和财产性收入活跃了金融市场分散老龄风险。在多支柱体系中，将一支柱的基本养老保险金由目前基本养老保险的分转化而来，两者同样实施现收现付模式，因此，无须调整支柱间比重。第二支柱职业年金计划由基本养老保险的个人账户部分与企业年金合并而来，而且考虑到现有的政策规定，职业年金部分仅仅将个人账户部分规定为强制实施，原有企业年金部分仍然维持自愿建立的模式。这样的体系架构尽量保持了与现有制度的衔接，尽可能多地保留现有制度的基本经验和管理制度的做法，能有效降低改革的阻力，减少改革成本，实现改革的平稳推进。

（4）处理好家庭养老和社会养老两者的关系。家庭养老是指老年收入和服务由家庭成员和个人社会关系提供，而社会养老是由社会组织、政府机构及企业提供老年收入和养老服务。有一种观点认为，应对人口老龄化的发展趋势是家庭养老职能弱化时增加社会养老保险规模，增加社会承担老龄人口的生活开支和老年服务。但是随着金融风险和系统性风险逐渐被认识，传统的家庭自养方式的优势也逐渐显现出来，即将老龄风险分散于各自家庭不易引发或传导系统性风险，因此家庭养老应当成为重要的养老方式。在考虑家庭养老和社会养老比重时，应减轻社会养老保险承担的养老责任，缩减基本养老保险的规模，降低基础养老金缴费水平和待遇水平，同时实现基础养老金转续规模缩减，间接提升待遇转续效率，降低待遇转续成本，减少待遇转续损失，提升待遇转续制度的公平性。

（5）理顺经办部门的财权、事权和人权三者的关系。企业职工基础养老金省级统筹由省级社保部门主导，而城乡居民养老保险的基础养老金在西部地区由中央财政负担，东部由中央财政和地方财政共担。中央和地方经办机构之间的目标差异造成了管理成本上升，政策效果下降，制度效率低下。改进社保经办机构设计，可构建或将部分职能转移给其他垂直管理机构，提升效率。

2.完善待遇转续的具体思路

（1）设立小统筹账户和强制个人年金账户。完善待遇转续的具体思路，是对现有统筹账户进行分割，分别建立小统筹账户，并将另一部分统筹基金同当前个人账户合并成为强制性个人年金账户。

小统筹账户以缴费参保年限为给付条件，以退休年龄为给付金额调节系数，由人社部根据所在地最低生活标准和最低工资水平或物价水平制定给付标准并统一发放。缴费参保年限可以延续最低缴费15年。退休年龄是指退休或者停止缴纳养老保险费并开始领取养老金的年龄，退休年龄调节系数根据退休年龄来折算基础养老金的系数，退休越晚系数越大将获得基础养老金越多，用以鼓励延迟领取养老金和延迟退休。

强制性个人年金账户是根据二、三支柱发展情况以及管理难度构建的强制性个人年金。它有两种设计方案，第一种设计方案是将其作为强制性职业年金，是参与社会劳动、贡献个人能力的老年回报，并沿袭当下各个账户的待遇计算方式，分别计算合并发放。这一方案，基金规模大、管理难度较大且经办机构需要改革，但对参保者而言制度沿袭较好，还可实现不同人群养老待遇水平分别调控。第二种设计方案是将强制个人年金部分市场化或全部市场化，由特定的一类公司或者一家公司经营管理。这种设计方案政策沿袭性较差，养老保险的信誉将受到打击，而且可能会出现养老金待遇差距扩大的现象，但是政府的责任会减少，经办机构的转制成本相对较低。

（2）从统筹账户和个人账户到小统筹账户和强制个人年金账户的转轨过程。思路是在保持待遇标准不变的情况下，首先分割统筹账户，逐步减少企业职工参保的统筹待遇，提升城乡居民养老保险参保者的基本养老金待遇，直至计算方式相同；并同时逐步提高个人年金账户规模。转轨过程可以从实际缴费工资基数开始，就是先将企业职工基本养老保险实际缴费工资基数的12%和基本养老保险统筹账户合并，建立小统筹账户，然后通过逐年减少向小统筹账户转移的缴费基数，提高向个人年金账户转移的缴费基数，拉近与城乡居民养老保险基础养老金待遇差距，最终实现全国统一的最低基础养老金制度，改善当前的转续问题。

四、结语

根据劳动关系参加不同社会养老保险的不同制度，存在主观差异，也带来了养老保险待遇转续问题。在九种待遇转续方式中，最为突出的是企业职工养老保险与城乡居民养老保险的待遇转续问题。待遇转续问题的存在，损害了流动就业人群的权益，不利于市场配置劳动力和人才流动，不利于解决老龄化社会的老有所养问题，不利于城乡一体发展，也不利于促进社会公平。造成这一问题的原因是不同劳动关系参与不同养老保险制度，要解决待遇转续问题，就要构建超越劳动关系的待遇转续的参与方式。本文主张建立小统筹账户和强制个人年金账户，小统筹账户为统一的基础养老金账户，使全体劳动者都能在不损失养老保险缴费的前提下转续养老保险关系和养老保险待遇，也就是把是否参与劳动和贡献大小两者分开转移，从而改善当前的待遇转续问题。

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