推动福州综合行政执法改革探究

宋丰华



推动福州综合行政执法改革探究

宋丰华

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

综合行政执法改革通过整合执法机构、执法队伍，规范执法活动，有利于解决重复执法、执法效率低下等问题。福州市的综合行政执法改革取得了一定成效，但也存在综合执法机构与有关部门之间的职能交叉、职责划分不够合理、与相关部门的协调配合机制不健全，执法理念、执法方式有待改进的问题。为此，需要整合执法资源；明确行政执法职责边界和职责范围；完善综合执法机构与相关部门的协调配合机制；转变执法理念，规范执法行为。

综合行政执法；执法协作；执法理念

党的十八届三中全会、十八届四中全会都强调“深化行政执法体制改革”，而综合行政执法改革是其中的重要环节，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2018年3月21日，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）进一步强调了“深化行政执法体制改革”。《机构改革方案》指出，“大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量”，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业综合执法队伍，这为综合行政执法改革指明了方向。

一、综合行政执法的基本内涵

综合行政执法，是指在行政执法过程中，由特定机关转让部分或全部职权，进而组建形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动。[1]综合行政执法具有以下特征：主体的综合性、程序的法定性、范围的广泛性和权力的重组性。[2]在理论和实践中，综合行政执法容易与联合执法、相对集中行政处罚权等概念相混淆。

（一） 综合行政执法与联合执法辨析

联合执法，是指行政机关之间或行政机关与其他主体采取联合行动,对某些行政事务进行综合性整治的执法活动。[3]通过分析比较，可以看出综合行政执法与联合执法具有明显的区别，主要表现为：一是机构设置不同。综合行政执法机构是常设机构，有相对固定的人员和经费等；联合执法机构是临时机构，其人员因处理某些行政事务的需要而聚合起来，各执法机构对执法人员和经费等负责。二是执法名义不同。综合行政执法中执法主体以自己的名义进行执法活动；联合执法中由于联合执法机构并非独立机构，所以只能以各行政机构的名义进行执法活动。

（二） 综合行政执法与相对集中行政处罚权辨析

相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来由一个行政机关统一行使，原有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的制度。[4]这一制度是伴随着我国《行政处罚法》的出台而产生的一个新的制度。对此，《行政处罚法》第16条有明确的规定。综合行政执法是在相对集中行政处罚权的基础上发展而来的，两者出台的目的都在于解决行政执法领域职权交叉、多头执法、效率低下等问题。相对集中行政处罚权与综合行政执法的区别在于：一是执法范围的不同。前者是针对行政处罚权进行的整合；后者不仅包括行政处罚权，还包括行政许可权、行政检查权等。二是法律依据不同。前者依据的是《行政处罚法》第16条的规定；后者目前并没有相关的法律、行政法规做出规定，主要是依据党中央的文件、部门规章、地方性法规和地方政府规章等。

二、国内综合行政执法的实践及其主要经验

（一） 国内综合行政执法的实践

2002年，国务院转发的中央编办综合行政执法改革的文件中，指出在一些省、市、县进行综合行政执法试点工作，试点的核心内容之一是调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。文件指出，重点在城市管理、文化市场、资源环境、农业、交通运输管理等领域，合并组建综合行政执法机构。由此，全国较大范围内的综合行政执法试点工作得以启动。受本文篇幅限制，仅以城市管理综合行政执法为例进行介绍。

1997年，原北京市宣武区率先开展城市管理综合执法试点，随后在其他城市推开这项改革。这项改革具有以下几方面的特征：执法主体方面，基本上设置了相对独立的综合执法机构（城市管理执法主管部门，以下简称“城管部门”）。执法职责方面，改革初期主要涉及相对集中行政处罚权体制，把几个部门涉及城市管理的行政处罚权交由一个部门行使，随后扩展到行政强制等领域。执法范围方面，改革过程中，城管部门执法范围不断发生着变化。2017年出台的《城市管理执法办法》明确了城管部门的执法范围包括住房城乡建设、环境保护、工商、交通、水务、食品药品监督方面与城市管理相关部分。从实践来看，城市管理综合执法是综合行政执法改革最早推行的领域，这一领域的改革实施范围广，实践经验多，存在的问题也比较突出。

（二） 国内综合行政执法实践的主要经验

虽然不同地区不同领域综合行政执法的做法不尽相同，但在实践中也存在一些共性的地方，主要表现在以下方面。

1. 整合执法机构和职能，推动综合执法

综合行政执法改革中较为常见的一个做法是行政执法机构和职能的整合，将原来由多个行政机关或部门行使的多项行政职权进行整合，实现一个机构统一行使相关行政职权。这有利于从源头上根除多头执法、执法扰民等问题，确保执法的公正性和统一性。在执法机构和职能整合的过程中，主要模式包括：一是部门内实现综合行政执法，比如农业、交通运输、资源环境等领域的改革。这种模式主要是对行政执法权的综合，而不是对全部行政权的综合。虽然组建了新的综合执法部门，但原来的管理部门仍然保留，行使一定的行政职权。二是部门之间的综合行政执法，比如文化市场、市场监管综合行政执法改革。这种模式下通过部门之间的合并，一般都实现了部门集中和权力集中，而且集中的权力不是执法权，而是整个行政权。

2. 整合执法队伍，增强执法力量

在整合执法机构和职能的基础上，综合行政执法改革中进一步整合执法队伍。通过整合执法队伍，执法力量得以增强。比如在文化市场领域，以综合执法改革为契机，全国各地执法人员编制明显增多，执法人员素质显著提高，执法保障进一步加强，执法队伍不断扩大。截至2011年12月31日，在文化市场综合执法机构改革全面完成之际，全国执法人员总数由改革前的17220人增加到30175人，增幅达75.23%。[5]在一些领域，为了增强执法力量，很多地方还尝试配置协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务，比如城市管理综合执法机构中就大量配置了协管人员。针对基层执法力量薄弱的现状，综合执法改革中重视执法力量向基层倾斜，适度提高一线人员比例，满足一线执法工作需要。为了提高执法者素质，综合执法改革中注重对执法者的业务培训，鼓励执法者参加在职继续教育。

3. 规范执法活动，提升执法效能

在推进综合行政执法改革中，为规范执法行为，注重对执法程序、执法措施的完善。比如在城市管理综合行政执法改革中，住房和城乡建设部于2017年出台的《城市管理执法办法》中专设一章就执法规范方面做出了规定，确保城市管理执法主管部门依法定程序开展执法活动，保障当事人依法享有的陈述、申辩和听证等权利。文化市场综合行政执法领域，文化部于2011年出台的《文化市场综合行政执法管理办法》在第三章就执法程序进行了规定，明确文化市场综合执法机构开展执法活动应依法定程序进行，并依法制作执法文书。通过执法程序的制度化，有力的促进了执法活动的规范化。为了提升执法效能，不少地方都积极创新执法方式。比如在市场监管领域，不少地方探索网格化监管。[6]

三、福州市综合行政执法的实践、存在的问题

（一） 福州市综合行政执法的实践

近年来，福州市重点在城市管理、文化市场、交通、海洋渔业、市场监管、商务等领域探索推进综合行政执法改革。城市管理领域，将市容管理局的职责、市城乡建设委员会承担的市政设施维护的职责和市城乡规划局承担的城市规划管理方面的行政处罚权进行整合，新组建了福州市城市管理委员会，下设福州市城市管理综合行政执法支队。文化市场领域，整合了文化、新闻出版、广播电影电视、文物等有关部门的职责，新组建了福州市文化广电新闻出版局，下设福州市文化市场综合执法支队。交通领域，整合了公路路政、道路运政、水路运政、地方海事等方面的行政执法职责，建立了福州市交通综合行政执法支队。海洋渔业领域，整合市渔政管理站、中国渔政福州船队、平潭渔港监督处、市渔业无线电管理站和琯头渔港监督处，组建了福州市海洋与渔业执法支队。市场监管领域，整合工商、质监、食药监等职能和机构，组建了福州市市场监督管理局，下设福州市市场监督管理行政执法支队。商务领域，整合市商贸服务业局的相关职责和市对外贸易经济合作局的职责，组建了福州市商务局，下设福州市商务综合行政执法支队。通过整合机构和职能，减少了执法机构，一定程度上改变了多头执法、重复执法等问题。

（二） 福州市综合行政执法存在的问题

经过多年的实践，福州市综合行政执法改革取得了一定的成效，但也存在一些问题。具体而言，表现在以下几个方面。

1. 综合执法机构与有关部门之间的职能交叉

通过机构和职能的整合，综合行政执法改革有效的解决了一些领域多头执法、重复执法的问题。但由于改革涉及面广、其中涉及的利益关系错综复杂，同时改革方案本身也是各相关利益主体通过不断博弈和妥协达成的合意，这就使得在改革中不能完全解决部门之间的职能交叉问题，新组建的综合执法机构与相关的职能部门之间职能交叉的情况在一些领域还存在着。比如，环境保护职能分散于环保、林业、水利、国土、海洋等多个部门；在打击侵犯知识产权行为、查处假冒伪劣商品，维护市场秩序等方面，市场监督管理部门和商务部门也都有相应的职责。在这种执法体制之下，不可避免的存在监管的缝隙和盲区，这就使得相关部门在具体执法活动中，面对职能交叉的领域，可能存在推诿扯皮、执法不力的情况发生。

2. 综合执法机构职责划分不够合理

一是综合执法职责划转不够规范。在综合执法改革过程中，对于如何合理整合原有各部门职能，将其统一划转给综合执法机构行使，国内并没有统一的标准，各地的实践也不尽相同。由于缺乏统一的标准，在部门职责划转过程中有一定的随意性。比如，对那些监管起来费事费力的事项，有的部门把其当作是负担而交由综合执法机构监管。二是有的综合执法机构职责偏多。在综合执法改革中，很多综合执法机构的职责都有所增多，但有的综合执法机构的职责明显偏多。比如在市场监管领域，单是行政执法支队行使行政处罚权的事项就达700多项；在文化领域，综合行政执法支队行使的行政处罚权也多达600多项。过多的执法事项，在执法队伍没有大幅增加和执法方式没有明显改进的情况下，要实现监管的全覆盖，存在较大的困难。

3. 综合执法机构与相关部门的协调配合机制不健全

实践中，综合执法机构的设置通常是建立在不同管理领域和专业分工的基础上的，这使得综合执法机构的一些执法事项在涉及到不同管理领域、不同专业知识时，限于自身能力方面的欠缺，需要相关部门的配合。比如城市管理综合执法机构在查处违法建设时需要借助城市规划部门的专业知识来认定违法行为的性质和程度，综合执法机构在执法过程中遭遇行为人暴力对抗或要限制行为人人身自由时需要公安机关协助处理。但在实践中，综合执法机构与相关部门之间的协作存在一定的困难。当综合执法机构请求有关部门配合时，有关部门可能会把这种请求当作是一种“麻烦”而推诿或应付了事。究其原因，实践中一些部门之间的协作往往是单方协助，即一方向另一方提供帮助，提供帮助者无法从被帮助者中获益。而每个部门通常都会优先将有限的人力和物力投入到自身的履职中，如果只是单方面的协作其他执法机构，不仅不能增加自身利益，反而可能增加执法成本，影响本职工作的完成，并且可能带来新的责任风险。因此，在没有相关的制度约束或利益驱动之下，综合执法机构与相关部门之间的协调配合较为困难。

4. 执法理念、执法方式有待改进

执法理念上，一些执法人员存在“执法即处罚”的思想，重查处轻监管，忽视事前预防监督的重要性。有的执法人员认为要解决违法问题，采用强制手段是最佳的，行政相对人如果违法了，就应当对其进行坚决的取缔；有的执法人员认为自己在执法过程中是严格依法进行的，有些社会舆论对违法行政相对人的同情和声援是不可取的。执法方式上，有些执法人员存在执法方式不规范的问题。比如，在查处违规摆摊设点行为时，一般都是现场执法，进行暂扣、处罚，由于很多违法行政相对人都是收入偏低的群体，在面对这种场景时比较容易情绪失控，进而产生冲突。有的执法者为避免与执法对象产生直接冲突，会将执法方式由处罚改为轰赶，但执法对象有时会实施“游击战术”，使得轰赶的方式无法起到真正的效果。

四、推动福州市综合行政执法改革的对策建议

针对综合行政执法过程中存在的上述问题，需要进一步完善相关制度，具体而言，表现在以下四个方面。

（一） 整合执法资源

针对综合执法机构与有关部门之间的职能交叉问题，需要进一步整合执法资源。大量的实践充分表明，大部门制下的部门实现了部门管理领域和执法领域的良好的对应关系，这能够确保在一个部门之内实现部门职能的高度统一。部门职能如果科学设置，大部制下的综合执法将有效辐射原有的各部门分散执法的领域，进而解决各部门之间职能交叉的问题。基于此，综合行政执法改革可以考虑与大部门制改革相结合。在改革过程中，合理分析判断相关部门的哪些职能可以实现整合，由一个部门统一行使，从而确定综合执法的范围，整合执法资源。在整合执法资源过程中，需要结合2018年3月21日通过的《机构改革方案》的要求，推动相关部门机构和职能的整合。具体而言，对于一个部门内的多个执法队伍，原则上将其整合为一支队伍，进而使得综合执法能够在部门内实现。[7]

（二） 明确行政执法职责边界和职责范围

为解决综合执法机构职责划分不合理的问题，首先需要通过制度厘清职责划转的边界。一方面，在执法权的纵向分配上，遵循属地管理的原则，不断削减执法层级，推进执法重心下移，加强基层一线执法力量。在执法权的横向配置上，应将原分散在各部门的行政处罚权及其联系紧密的行政调查权等一并划入综合执法机构统一行使，而行政审批和行政指导等日常行政管理职责仍保留在原职能部门。[8]其次必须进一步明确各主体的职责范围。综合行政执法改革的目标之一是建立统一、规范、高效的行政执法体系，这表明在组建综合执法机构的过程中，职能整合并不是“多多益善”，而是要立足功能优化的基础上合理配置各主体的职责。具体而言，综合执法机构在职责配置上需把握以下三个方面。一是把握中央和地方的关系。海关、金融等中央垂直管理部门的执法权应保留在各职能部门，不宜划转给综合执法机构。二是把握执法的专业程度。对专业程度比较高的领域，执法过程中往往需要专业的执法人员和设备设施，不宜盲目划转给综合执法机构，而应当把握执法规律，遵循渐进。如果贸然划转，综合执法机构可能由于各种执法条件不具备而不能很好的履行职责。三是把握执法权的专属性。法律法规明确规定有些执法职权的行使专属于特定的部门，比如公安机关对相关人员人身自由进行限制的行政处罚权和税收部门对税收的征管权等，这些职权不得划转给综合执法机构。

（三） 完善综合执法机构与相关部门的协调配合机制

要解决综合执法机构与相关部门协作困难的问题，首先需要从部门利益着手，从单方协助变成双方互助。只有双方在协作过程中都能获益，才能改变协助方消极懈怠的心理，增强其参与协作的动力。而要实现协作过程中的双赢，核心在于行政职能上的互惠互助。在协同执法过程中，特别是一些联系比较密切的部门之间的协同执法，通过发挥各部门的职权和专业优势，使得双方都能在执法中获益，共同实现执法目的。其次，建立部门之间的协调配合机制。如果部门之间的双向互助基于各种主客观原因无法实现，就需要有相应的协调配合机制来实现部门之间的协作。可以考虑建立上级领导牵头的联席会议制度，由较高层级的行政领导担任组长，各有关部门为小组成员，从而使领导小组能够有效的推动各部门在执法过程中的协作。从实践来看，2015年中共中央、国务院出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第33项指出，市、县政府应建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。就福州市而言，在城市管理方面于2017年9月14日发布了《关于建立全市城市管理工作联席会议制度的通知》，提出建立全市城市管理联席会议制度，由市长任召集人、副市长任副召集人，相关部门的领导为成员。这种上级领导牵头的联系会议制度，能有效解决综合执法机构与其他部门在执法过程中协作困难的问题。今后，可以考虑进一步细化相关规定，增强其操作性，并在其他领域进一步推广，使得这一制度能够发挥更大的作用。

（四） 转变执法理念，规范执法行为

综合执法目标的实现首先需要执法者树立先进的执法理念。[9]我国的国体和党的宗旨决定了执法人员应当树立以人民为中心的执法理念，始终把人民放在最高位置。具体而言，可以采取公众满意度测评的方式对执法人员的行为进行评价。通过公众的满意度评价，可以及时把握公众对执法行为的满意程度，发现执法结果与公众内心需求之间的差距，督促执法人员不断改进执法方式，提高公众满意度。同时，需要进一步规范执法方式，积极探索多元的柔性执法方式。实践中，执法者面对的执法对象大多数是普通群众，而且其中相当一部分是弱势群体，若执法中仅仅采用扣押、处罚等强制性手段，很容易引发执法对象的不满、对抗和冲突。采用柔性执法，能有效缓和执法者与执法对象之间的紧张关系。执法者在依法依规，充分保障执法对象合法权利的基础上，通过劝说、教育、指导等非强制性方式引导执法对象自觉守法，和谐处理执法者与执法对象的关系。[10]通过柔性执法，让执法对象感受到执法中的温馨，进而减少其在执法过程中的对抗性。

[1] 熊文钊.城管论衡：综合行政执法体制研究[M].北京：法律出版社，2012:1-2.

[2] 贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志，2010(10).

[3] 吴鹏.“联合执法”应纳入法治的轨道[J].云南大学学报:法学版,2005(6).

[4] 江凌，张水海.相对集中行政处罚权制度:发展历程、实施情况与基本经验：城管执法体制改革12年回顾[J].行政法学研究，2008(4).

[5] 文化部：全国文化市场综合执法机构改革全面完成[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2012-02/23/content_2074391.htm,2012-02-23/2018-02-07.

[6] 李若兰.市场监管综合执法改革探索[J].中国国情国力，2018(3).

[7] 中国行政管理学会课题组.推进综合执法体制改革:成效、问题与对策[J].中国行政管理，2012(5).

[8] 马讯.综合行政执法改革的法治逻辑[J].重庆社会科学，2016(9).

[9] 马怀德，车克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路[J].行政法学研究，2008(2).

[10] 刘素芬.城市管理综合执法的困局与破解[J].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2016(5).

2018-06-04

福州市中国特色社会主义理论体系研究中心2017年度一般项目。

宋丰华（1988-），男，江西赣州人，中共福州市委党校助教，主要从事行政法学研究。

D922.1

A

1674-1072（2018）04-063-05

责任编辑：林淑周