产业扶贫：深度贫困地区实现精准脱贫的有效路径——以甘肃省平凉市为例

党永锋，刘书贵

（中共平凉市委党校，甘肃 平凉 744000）

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”[1]习近平同志曾强调产业扶贫在稳定脱贫成效方面的重要功能，他认为“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”[2]。在习近平扶贫思想指导下，中国扶贫开发实践正如火如荼地开展，贫困人口数量大幅降低，2013—2016年农村累计脱贫5 564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点[3]。这表明我国在精准扶贫精准脱贫战略实施以来，已经发挥了积极的效应，从贫困的绝对数量上就可以看得出，贫困人口数量明显下降。但贫困的发生也不是一个固定的结果，更重要的是它是一个不断演变的动态过程，今天脱贫了，并不代表永远不贫穷，致贫因素很多，因病因教因灾等。“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”[4]。唯有建立长效机制，建好防止返贫的机制和措施，才能真正实现真脱贫、脱真贫的目标。

一、责任担当：平凉市产业扶贫的现状

习近平同志2015年6月在贵州提出，扶贫工作要“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫”“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”[5]。甘肃省在脱贫实践中制定了贫困县脱贫的19项指标，贫困村脱贫的17项指标、贫困户脱贫的12项指标，这些指标都非常具体，涵盖了衣、食、住、行、用、教育、文化、卫生、就业、养老、生态等，既有生存性指标，更有发展性指标[6]。平凉市将产业扶贫作为精准扶贫精准脱贫的关键举措，依托精准扶贫大数据系统，在做到具体分析、充分论证并征求扶贫对象意见的基础上，按照因地制宜、因户施策、因人施策的原则，围绕每一户贫困户、每一位贫困群众如何脱贫量身制定产业扶持方案、实施“一户一策”，实现了扶贫政策、资源的效用最大化。坚持“一乡一业、一村一品、一户一策”，大力实施规模养牛、设施蔬菜整川推进、乡村旅游多元富民等工程，有效促进群众增收，有力夯实贫困群众脱贫增收基础。

1.围绕特色优势，肉牛产业迈上新台阶。围绕建设种、养、加、贸一体化发展的陇东最大绿色畜牧基地，大力实施养牛工程，全力推广旱作农业，着眼延伸产业链条，促进肉牛产业转型升级，新建养牛小区159处，牛饲养量、出栏量分别达到123.5万头和47.3万头。

2.注重市场带动，蔬菜产业走出新路子。紧紧围绕打造泾河川国家级设施蔬菜产业园，全力实施设施蔬菜整川推进工程，采取“打破地界、扩围连片、统筹规划、集中突破”的办法，新增设施蔬菜2.5万亩，种植蔬菜97万亩,在市场效应的推动下，让蔬菜产业真正走出新的路子。

3.着眼提质增效，林果产业取得新突破。持续发展牛果菜等特色优势产业，新植果园22.8万亩，建成矮化密植园1.9万亩，培育标准化基地150万亩，果品产量197万吨；坚持把林业生态工程建设与产业支撑、农民增收紧密结合，持续推进优质果品、林下经济等特色林业产业开发，千方百计增加贫困群众收入。

4.强化技能培训，农民素质实现新提升。输转劳务48万人，创收88亿元，牛、果、劳务收入占到贫困户收入的70%以上。坚持把培养有文化、懂技术、会经营、能致富的新型农民作为扶贫开发的治本之策，有效整合“雨露计划”、“阳光工程”等农民培训项目，大力开展以现代设施农业和农村实用技术为重点的科技培训，采取下乡轮训和办班培训等方式，聘请农、林、牧、水等行业教授专家，长期开展“一技一训”、“一业一训”、“一题一训”等个性化技能培训，为群众开设种植养殖、车辆驾驶、计算机操作、社交礼仪、职业道德及各类专业课培训。

二、问题导向：平凉市产业扶贫的困惑

受自然条件、群众自身素质和经济发展水平等因素的影响，全面建成小康社会的目标还需要做许多的工作。2017年6月，在太原深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，习近平同志指出：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”[7]

1.贫困程度在各县区之间各有差异。一是各县乡之间不平衡。从整体来看来比，各县乡之间贫困发生率各有所异，贫困产生的原因也有所不同，基础设施好和交通条件相对便利的县乡，贫困程度要低一些，贫困村和贫困人口主要分布在六盘山以西特困片带，自然地理条件差，各种发展条件比较滞后。二是农户之间贫困程度各有所异。自然地理条件好的乡村贫困程度要低一些，各农户之间由于个人对生活贫困的认识有别，在脱贫攻坚中的态度大不相同，造成脱贫的动力差别较大。三是产业发展之间不平衡问题突出。乡与乡、村与村之间产业发展差别较大，有的乡村有产业，有的乡村没有主导产业甚至没有产业，没有产业的主要靠外出务工，做体力活；有产业的也发展缓慢，技术与劳力问题比较突出，对脱贫攻坚的贡献率比较低，有主导产业的也主要限于第一产业，产业链条比较短多，主要依靠体力而不是技术。

2.产业扶贫整体系统效应尚未形成。一是产业带动效应很弱。“一村一品”在好多乡村还未形成，还停留在口号或政策层面，产业化经营还未形成，有的产业还依然靠农业加工，有自给自足的自然经济形态，与现代农业有较大差距，只有数量，没有质量意识，更谈不上品牌效应。“新型经营主体+农户”的模式还在初始阶段，产业的带动效应不足。二是技术服务能力弱。全市农技人员少，专职开展农业技术服务不够到位，尤其是果、菜方面产业技术人才缺乏，新技术、新品种引用、推广力度不大，菜单式的技术服务更是难以落实。三是信息、市场等要素制约。产业没有形成规模，营销市场和产业经纪人体系不够健全，市场信息不灵，同时今年气候变化，自然灾害如霜冻、冰雹对果菜产业发展的影响也较大。

3.资金投入不足问题比较突出。一是资金投入与产业需求之间有很大的矛盾。资金投入流向模糊，产业需求的资金又很难得到提供和保障。有的贫困村基础实施和交通条件极为困难，但是基础实施和交通条件的改善，对贫困村和贫困户来说只是必要条件，一下子对脱贫来说要产生速度效应还依然困难，多数乡村依然需要改善基础设施和交通条件，但是这些资金与产业支柱挂不上钩，导致贫困乡村脱贫缺少资金。二是资金投入后产生的脱贫效果不明显。在西部贫困地区，乡村产业本身很少、规模较小，与现代意义上的产业还有很大的差距，近年来一些返乡的农民工，有致力于发展家乡的意愿，但是由于技术原因，加上资金投入较少，很难产生集聚效应，资金投入后对脱贫的效应不明显，基本保证工人工资，经营主体后续发展动力不足。虽有不少新型经营主体+贫困户已经联合，但是收益仍然不高，对脱贫攻坚的效应还难以发挥。三是资金集中整合难，产业之间的发展合力还不高。扶贫资金比较分散，部门之间、产业之间分散作战、合力不够，各管各、各顾各，防范风险的成本高，能力弱，对脱贫的可持续发展造成很大的障碍，难以发挥整体效益。互助资金量少且使用面小，发挥的作用有限，村级集体经济薄弱，缺乏稳定收入来源，不能有效带动群众受益。

三、补齐短板：平凉市产业扶贫的对策

“发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子”[8]。产业扶贫是帮助贫困户精准脱贫的突破口和路径，是确保贫困户精准脱贫的长效机制，也是防范贫困户脱贫不返贫的最有力的措施。产业扶贫是实现长久脱贫的根本之策。

1.产业扶贫首要的是要把规划摆在首位。规划是精准扶贫的行动指南，关系扶贫工作的长远和根本。科学制定产业扶贫规划，既要有科学的理论作指导，更重要的是要立足贫困乡村的地域特点、基础条件和贫困人口个性化需求，注重与乡村的现有发展方案与正在做的具体工作相衔接，要科学论证、实事求是、顺应民心、体现特色。对没有产业的、有产业但是还不够成熟的、有产业而且比较成熟等要区别对待。在深度贫困地区，乡村产业发展大多比较滞后，基本上处于无产业状态，这就要首先做好规划，把培育产业作为首要任务，要采取措施，利用好各项政策，积极引导各经营主体来认识和研究当地特点，在充分调研与沟通的基础上，发挥政府与经营主体之间的主人翁精神，充当脱贫攻坚的主力军，发挥比较优势，实施一乡一业、一村一品、一户一策，实现差异化多样化个性化发展。

2.产业扶贫关键要把特色产业扶持壮大起来。特色产业是实施产业扶贫的有效载体，产业是否有特色，将会直接影响产业扶贫的成效。产业项目要立足当地自然禀赋，挖掘地方资源的特色和优势，不能确立单一化、规模化的大而全模式，要宜林则林、宜果则果、宜菜则菜、宜游则游。切忌不顾当地实际，搞形式主义，一味追求高大上的面子工程。要充分利用现有资源和人力，对能整合的则整合，不能整合的就适度分散，要以扶持壮大特色产业作为总基调。对平凉市来说，泾河川区，要利用易于灌溉的自然优势，抗自然风险能力强的特点，重点发展现代农业；对土地资源丰富的南部山区，重点发展肉牛养殖；对自然条件相对较好的北部塬区，重点发展林果经济；对生态环境优美的林缘区，重点发展生态育苗和乡村旅游。

3.产业扶贫重点要放在对市场需求的分析上。产业扶贫发展的成败最终取决于市场这支无形的手。要始终坚持市场导向，尊重价值规律，研判和掌握市场动态，发挥市场对资源配置的决定性作用，要切实提高规避市场风险的能力。对市场的研判与分析，不仅要靠传统的市场信息和资源，更重要的是要结合现代市场要素，如互联网、大数据等现代信息，科学分析市场需求，对市场需求旺盛的要大力支持和引导，作为政府不仅要培育好产业，更重要的是要把产业转化为价值，也就是说不仅要“做好”，还要“卖好”，只有卖出去、卖得好才能算得上真正的扶贫产业，否则都是对现有资源的浪费，不仅无助于精准脱贫，也无助于改善人民生活。要有品牌意识，在发展特色产业的基础上，要准确研判市场走势，遵守价值规律，积极引导市场经营主体，始终以市场为导向，做大规模，做长链条，做好服务，做精特色，真正树立起在深度贫困地区精准脱贫精准扶贫中的主力军作用。

4.产业扶贫重要的是要培养好产业带头人。产业扶贫，在培育好特色产业的前提下，最重要的就是要发挥人的关键作用。产业带头人，是深度贫困地区脱贫的关键要素。没有带头人，一切产业都是空谈。因为在深度贫困地区，由于自然禀赋、地理条件、基础设施等相对落后的情况下，发展产业本身就风险相对比较高，新型经营主体的主动性，在风险这一障碍物的阻拦下，好多产业都化为泡影。只有培养好产业带头人，在政府的扶持下，对政策和市场充分准确的分析和研判的基础上，通过提高管理和生产技术，利用好现代化工具和媒体，树立有产就有值的信心，争取获得市场认可。产业带头人的示范效应确立后，就会把这种效应带向市场，让更多的乡村精英人才参与进来，真正把产业扶贫做好做强。

5.产业扶贫核心是要坚持共建共享、共享共建原则。共建共享、共享共建是深度贫困地区精准扶贫精准脱贫的主要原则，充分体现了主体和客体结合与转换的原则。贫困是贫困地区城乡人口的发展障碍，也是贫困地区现状的真实写照，要发展、要脱贫就要全力克服贫困，这是问题的客观方面。面对贫困，人只要积极主动，发挥主观能动性，就能跨越贫困这一障碍，把落后的资源和条件，转化为脱贫的付诸要素，变被动为主动。贫困人口应当是主体，要发扬共建攻坚精神，才能得到共享的效益。当然在产业充分发展的基础上，要让成果由贫困地区的城乡人口优先享有，这样才能真正体现他们的主人地位，调动他们的积极性，为下一步更大规模发展做好资源储备。

6.产业扶贫要充分激发全社会创业创新热情。扶贫工作是全党、全国、全体人民的大事。如果脱离人民群众、脱离贫困地区的实际，尤其是没有深度贫困地区的人口实现脱贫，就谈不上真正全面建成小康社会。这么大的工程，只有全社会共同参与，才能凝聚智慧和力量，激发全社会的创业创新激情，把精力和智慧汇聚成精准脱贫精准扶贫的巨大力量。在深度贫困地区，除了要在坚持国家战略的基础上，要创新思路谋求更大实效，才能跟上国家整体步伐。以平凉来说，就要开展资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革工作，要积极创新农业融资方式。要探索建立“银行+政府”多方信贷风险分担补偿机制，引导金融机构加大对贫困户和带动主体的支持力度。要大力推广“国有化公司+合作社+农户”模式，激发全社会创业创新激情，奋力推进精准脱贫，共建美好新家园。