司法体制改革背景下繁简分流的法理论证

邵 新*

一、问题的提出

“繁简分流”作为一个表述人民法院积极应对“案多人少”矛盾的司法举措的范畴，伴随着20世纪80年代北京市海淀区人民法院开始探索的案件繁简分流实践而出现。至21世纪初，学界开始对“繁简分流”及其关联问题展开研究。①参见傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《法学研究》2003年第1期。

从司法实践史来看，“繁简分流”经历了从“案件一元”到“案件·人力·技术·管理多元”的嬗变过程。此点可以从下列“繁简分流”的界定中得到印证。有观点认为，所谓案件“繁简分流”，是指在严格遵循客观司法规律和充分保障当事人合法程序权益的基础上，改革案件办理模式和审判方法，通过建立科学的繁简案件区分标准，并辅之以差异化的繁简案件审理规则，实现“简案快审、繁案精审，当繁则繁、宜简则简，简出效率、繁出质量”。②参见肖雯雯：《人民法院案件“繁简分流”机制建设研究》，载“重庆法院网”，http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2016/11/id/2350604.shtml，最后访问时间：2018年4月17日。

有观点认为，繁简分流是指民事案件在立案以后，通过定性分析，将复杂案件与简单案件区别开来，通过建立简案快审的工作机制，实现审判资源的优化配置，最大限度地提升案件审判效率。③参见张瑜：《民事案件繁简分流之浅见》，载“衡水法院网”，http://hszy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php？id=740，最后访问时间：2018年4月17日。也有观点认为，人民法院对于繁简分流的司法实践可以分为三个层面：一是技术层面，即主要通过简化审理方式，如法庭调查提纲化、裁判文书模板化、案件评议即时化等，帮助提高简易案件的审判效率；二是管理层面，即通过法院内部机构、人员、案件分配和工作机制的调整，对简易案件采取集约化、类型化审理，以更加机动、灵活的人力配置和相对平缓、均衡的专业跨度，实现以较小比例人员分流较大比例案件的目标；三是制度层面，即依照我国诉讼法明确规定的审理程序审理简易案件和繁难案件。④参见庞闻淙、何建：《中级法院推进案件繁简分流的实践思考》，载《人民司法》（应用）2017年第10期。还有观点认为，繁简分流具体可以分为三个层次：第一层次是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审；第二层次是指解纷方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解；第三层次是指整个司法系统的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，还包括司法资源的优化分配。⑤参见李少平主编：《〈最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见〉读本》，人民法院出版社2016年版，第412页。

可以说，当下中央和最高人民法院在此轮司法体制改革整体方案中提出的“繁简分流”机制改革，自然地赋予了“繁简分流”范畴更多的内涵。此文拟从繁简分流的理念价值论、工具价值论和路径对策论三个方面进行论证。

二、繁简分流的理念价值论

（一）司法公正优先⑥ 此处“（司法）公正优先”是针对“公正与效率”的关系而言的，不同于政治哲学中的“正义感优先性”这一核心问题，后者是针对“正当（justice）与好（right）”的关系来论的。参见周保森：《自由人的平等政治》，生活·读书· 新知三联书店2017年版，第308-310页。

人们在相似意义上同时使用“社会公平”“社会正义”和“社会公正”。“公平”和“正义”有何异同，有何具体内涵，不同学科、不同国别、不同时代的学者会存在分歧。⑦“正义有着一张普罗透斯的脸，变幻无常，随时可呈现不同的形状，并具有极不相同的面貌”。参见［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第238页。在西方，正义的观念最早追溯至古希腊人关于善和美德的思想⑧现代世界的“正义”基本上甚少涉及个人，并且它在根本意义上与规则（rule）或原则（principle）而不是与德性（virtue）联系在一起。参见吴彦：《日常法理与政治意志》，生活·读书·新知三联书店2016年版，第121页。中，“正义是给每个人——包括给予者本人——应得的本分，并且是不用一种与他们的应得不相容的方式来对待任何人的一种品质”。⑨参见［美］阿拉斯戴尔·麦金太尔：《谁之正义？何种合理性？》，万俊人等译，当代中国出版社1996年版，第48页。亚里士多德在将正义划分为报应的正义和分配的正义基础上指出，“正义包含两个因素——事物和应该接受事物的人；大家认为相等的人就该配给到相等的事物”。⑩参见［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第148页。后世的西方思想家大都以亚氏的观点为起点加以延伸论述。例如，美国学者J.范伯格将社会正义区分为形式原则（即相同对待原则）和实质原则（即根据人们贡献的大小来分配社会财富或者按照他们的能力、需要、地位或德行中任选一种作为根据来分配社会财富）。⑪参见［美］J.范伯格：《自由、权利和社会正义》，王守昌、戴栩译，贵州人民出版社1998年版，第145页。约翰·罗尔斯在阐述了“形式的正义”（类似的情况得到类似的处理，有关的异同均由既定规范来鉴别）和“程序的正义”（包括完善的程序正义、不完善的程序正义和纯粹的正义）两个概念的同时，认为社会正义是“社会制度正义”或“社会基本结构正义”的简约说法，“正义的主要问题是社会主要制度分配基本权利义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”。⑫参见［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。英国学者戴维·米勒在阐述结果正义和程序正义关系的基础上指出，社会正义就是“生活中好的东西和坏的东西应当如何在人类社会的成员之间进行分配”。⑬参见［英］戴维·米勒：《社会正义原则》，应奇译，江苏人民出版社2001年版，第1页。

党的文件和领导人讲话中同样出现了下列不同的表述。1997年，党的十五大报告第一次采用了“社会公平与正义”的表述，该报告提出党的第二次历史性飞跃中产生的理论成果就是“建设中国特色社会主义……逐步实现社会公平与正义”。2002年12月4日，胡锦涛总书记在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话提出的“社会主义法治理念”（依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导）采用“公平正义”的表述。2006年10月11日，十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中的“加强制度建设，保障社会公平正义”改为“社会公平正义”的表述。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”采用“公平正义”的表述。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会不公具有致命破坏作用”采用“社会公正”的表述。针对这些不同表述，我国学者进行了语境性的解读和诠释。例如，有学者认为，“社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正”。⑭参见俞可平：《社会主义的核心价值之一》，载“人民网”，http://theory.people.com.cn/GB/40536/3103590.html，最后访问时间：2018年4月17日。有学者认为，“所谓公平正义，也就是通常所说的公正，一般来说，反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和标准”。⑮《如何理解保障社会公平正义的制度建设》，载“人民网”，http://www.chinaelections.com/NewsInfo.asp？NewsID=116537，最后访问时间：2018年4月2日。有学者认为，“作为社会主义法治理念的公平正义，是指社会主义社会的成员能够按照法律规定的方式公平地实现权利和义务，并受到法律的保护”⑯参见祝建华：《树立社会主义法治理念 努力维护社会公平正义》，载“东方法眼”，http://www.dffyw.com/sifashijian/sw/200611/20061109185809.htm，最后访问时间：2018年4月17日。等等。此处暂不对这些不同表述的具体内涵及其异同展开论述，仅就繁简分流与司法公正的关系加以分析。

习近平总书记在十八届四中全会《决定》的说明中强调，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线……如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障”，并引用英国哲学家培根的一段话作为注脚，“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”，然后又指出，“当前，司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出……司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。习总书记的这一段说明既论述了司法公正与社会公正（社会公平正义）的关系，又深刻地指出了司法不公的深层次原因及其社会危害性，可以说是此轮司法体制和机制改革有序推进的一个重要的背景⑰习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版。。无疑，作为此轮司法改革重要组成部分的繁简分流机制改革也应当以促进和保障司法公正作为指导思想。为此，《意见》除了明确将“促进司法公正”作为制定文件的目的外，还通过以下具体改革举措来促进和保障司法公正：一是从司法公正与效率的关系着眼，考虑到无限迟延的诉讼公正、耗费巨额成本的诉讼公正，对当事人而言均没有意义或者意义减损，《意见》提出的所有“简”的举措均有利于达致有效率的公正目标；二是《意见》提出的“繁”的举措，例如强调“严格规范审理复杂案件”“实现繁案精审”“复杂案件的裁判文书应当围绕焦点进行有针对性地说理”“根据案件的繁简程度确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员”，主要目的就是更好地提升审判的质量和提高司法的公正性；三是《意见》强调审级的监督指导功能，“强化二审统一裁判尺度、明确裁判规则等功能”；四是《意见》引导当事人诚信理性诉讼，营造有利于司法公正的社会氛围和环境；五是《意见》强调“当庭宣判”“推进审判辅助事务集中管理”，减少了司法不廉不公发生的空间和机会；六是《意见》借力信息化建设，“充分利用中国审判流程信息公开网，建立全国法院统一的电子送达平台”“推动案件信息共享及案卷无纸化流转”“采用远程视频方式开庭”“推行庭审录音录像”“推进智慧法院建设和诉讼档案电子化，运用电子卷宗移送方式，加快案卷在上下家法院之间的移送”，大大提升司法公开性和透明度，实现以公开促公正和以公正提公信的目的。

（二）司法效率兼顾

正如有学者指出的，“在诉讼程序的诸价值（主要是公正和效率）中，如果其中一项价值得到完全的实现，难免在一定程度上牺牲或者否定其他价值，很难找到一个能够令人满意的确定这几种价值比例关系的绝对标准”。⑱参见徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社2001年版，第333页。就司法公正与效率的关系而言，应当坚持司法公正优先，兼顾司法效率的立场⑲需指出的是，效率作为诉讼的价值目标，在民事、刑事、行政诉讼中的具体地位（相较于公正而言）及实现路径均存在差别。例如，刑事诉讼涉及剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由乃至生命，公正相较于效率而言始终处于优先的地位；行政诉讼目的主要在于为行政相对人提供司法救济，公正相较于效率而言也处于相对优先的地位；民事诉讼的目的主要是定分止争，效率间或处于重点考虑的侧面。，同时针对特定的程序（简化或者简易的程序）而言，在恪守最低限度正当性的基础上，适度倾斜于司法效率。也就是说，司法公正与效率的暂时性矛盾有时是不可避免的，但不能使之处于长期失衡状态。《意见》始终注意到司法公正和效率的平衡问题，正如李少平副院长所言，“在推进繁简分流过程中，应当充分注意到公正与效率在司法领域的价值取向有别于经济领域，必须把‘好’放在‘快’前，在保证司法公正的前提下追求司法效率”。⑳参见李少平：《大力推进繁简分流 全面深化司法改革》，载《人民法院报》2016年9月14日。《意见》的举措更多体现为“简”的一面，因此，一方面，既然“任何简化程序都意味着对诉讼权利某种程度的减损”㉑参见魏晓娜：《完善认罪认罚从宽制度：中国语境下的关键词展开》，载《法学研究》2016年第4期。，那么，简化程序必须引入当事人弃权或者经得当事人同意来确保正当性。例如，美国的辩诉交易从根本上省略了审判程序，其启动时，被告人必须自愿、明智地放弃宪法所保障的获得充分审判的权利及其涵盖的陪审团审判、与不利证人对质、反对强迫自证其罪等一系列权利。《意见》也始终注意了此点，具体包括：电子送达方式的适用范围扩大需要当事人同意；约定送达地址制度的推行以当事人在纠纷发生之前约定为前提；简易程序（包括小额程序）适用范围的扩大以当事人双方约定为前提；部分简单行政案件的径行判决必须询问当事人；庭前会议促成和解或者调解离不开当事人的合意；远程视频开庭审理民事、刑事案件需经当事人同意；当庭即时履行的民事案件，经征得各方当事人同意，可以在法庭笔录中记录相关情况后不再出具裁判文书；等等。另一方面，要始终关注快审机制自身底层的矛盾，并通过采取有效的措施来加以解决，其具体表现为：一是效率和规范问题，即在追求结案数量和效率的同时，如何保证程序正当规范，有效保障当事人的诉讼权利；二是专业化和多元化问题，即在各种案件类型、法官专业背景存在差别的情况下，如何兼顾专业跨度和专业深度，确保案件质效稳定；三是动态化和常态化问题，即收案实践、数量和难易程度的不确定性，与排期审理、结案指标和人员配置等常态管理之间，能在多大程度上同步匹配；四是分散和统一问题，即将快审前置并与审判庭分离后，在案件流程、法律适用、审级监督、法官培训等方面，如何实现全院一盘棋，避免管理脱节、各行其是。㉒参见前引④ ，庞闻淙、何建文。

司法/诉讼效率㉓诉讼效率是指在诉讼过程中，诉讼参与人以较快的速度，以较省的资源投入有质效地解决更多的纠纷。判断一项诉讼程序是否符合诉讼效率的标准，主要从诉讼成本的节约和诉讼程序的加快两方面来加以判断。是随着亚当·斯密以来的经济学对法律的渗透，亦即对法律的经济分析的运用而出现的。从经济学上分析，效率理论具体包括三方面的内容：一是效率一般指投入与产出或者成本与收益之间的关系；二是效率不仅体现为结果意义上投入与产出的比例，更强调的是在实现这种结果的过程中各种资源的优化配置；三是效率具有一定的层次性，效率评价由价值判断标准的主观性所决定而具有主观性。㉔参见陈光中等：《中国司法制度的基础理论问题研究》，经济科学出版社2010年版，第575页。随着法律经济学㉕法律经济学起源于1960年美国著名经济学家科斯发表的一篇题为《社会成本问题》的文章。1972年，波斯纳出版的《法律的经济分析》，正式奠定了法律经济学这一学科。的推动和促进，法律效率越来越受到理论和立法、司法实践的重视，其中，程序效率成为独立的标明诉讼程序价值的理论范畴。㉖法律经济学提出的程序效率理论经历了一个过程：从最初的波斯纳经济成本理论到德沃金的道德成本理论，再发展到贝勒斯的综合性效率理论。而我国直至20世纪90年代方开始关注诉讼程序的效率价值。㉗我国学者指出，在20世纪90年代之前，无论是在诉讼程序的价值评价方面，还是对法律的哲学、政治、伦理评价，主要是围绕正义来展开的。参见顾培东：《效益：当代法律的一个基本价值目标——兼评西方法律经济学》，载《中国法学》1992年第1期。

从实践来看，到20世纪末和21世纪初，各国和地区的司法改革已经成为一股席卷全球的潮流，其各自的改革动因与背景不尽相同，但均面临一个共同的课题——通过克服诉讼延迟和降低诉讼成本来消除司法“危机”。例如，日本1996年新民事诉讼法的改革重点在于：完善争点和证据整理程序；扩充和完善当事人收集证据的手段和程序；新设小额诉讼制度；改革最高法院的上诉制度。英国于1999年4月26日颁布的《民事诉讼规则》，重点变化在于简化程序、减少拖延、降低成本、增加诉讼的确定性，促进法院公正合理地解决纠纷，促进民众对民事司法的接近，设立了快捷审理制和多轨审理通道。德国创设“斯图加特模式”，通过书面程序和最多一次会商，使案件得到充足的准备，减少开庭的次数与时间，提高效率。葡萄牙的司法改革方案包括：建立新的法院，成立可管辖数个郡的巡回法院，审理更为重要或更为严重的案件；进行法院的专业化改革，成立小额诉讼法院；增加法院职员的数量和强化司法服务的计算机化。美国设立案件管理制度，严格审理程序，控制审理期限，引入“附属于法院的ADR”于1998年10月30日出台《替代性纠纷解决办法》。㉘参见陈光中等：《中国司法制度的基础理论问题研究》，经济科学出版社2010年版，第588-589页。

可以说，《意见》的出台适应了上述世界各国和地区司法改革的发展潮流。《意见》诸多的“简”举措，必将有利于司法效率的提升。从调研情况来看，这些举措的真正落地生根，还应当注意以下两点：一是积极引入“集约化”㉙“集约化”最早是一个经济学概念，是主要通过改进生产要素的质量和合理使用生产要素，以实现经济增长的连续不断的社会再生产过程。的现代管理理念，从“集”与“约”两方面来促进司法效益的提升。其中，“集”是指司法资源的集中、统一调配，即根据案件类型、审判流程等因素，将各审判点分散工作、平行运转、线状管理的模式打破重组，使各项具体工作更加专业、精细和高效，具体包括类型化案件的集中审理、审判辅助事务的集中管理和诉讼服务事项的集中办理；“约”是指通过规范司法行为、优化审判流程、加强信息化技术应用等方式降低司法成本、提高司法效益，力求司法资源配置的规范、精简和节约。㉚参见靳学军：《以集约化工作思路应对“案多人少”挑战》，载《人民法院报》2017年5月17日。二是加强信息化的技术支撑。信息化的发展史充分说明了效率是本位的、第一性的，其他价值是派生的、第二性的，第一性的效率提升功能充分发挥，才能带动第二性的其他价值递次实现。当下智慧法院㉛《关于加快建设智慧法院的意见》对“智慧法院”作了如下界定：依托现代人工智能，围绕司法为民、公正司法，坚持司法规律、体制改革与技术变革相融合，以高度信息化方式支持司法审判、诉讼服务和司法管理，实现全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务的人民法院组织、建设、运行和管理形态。的建设就应当回归效率本位、符合司法规律、坚持需求导向、注重成本与收益。㉜参见刘楠：《司法信息化：从效率提升到价值发现》，载《人民法院报》2017年5月18日。司法改革和信息化建设是“车之两轮，鸟之两翼”，繁简分流机制改革同样离不开信息化的强力支撑。

（三）诉讼程序正当

正当程序原则或者理念最鲜明地体现在美国宪法及其司法实践中。美国正当程序原则的思想实质发端于英国。1354年的《伦敦西敏寺自由法》规定，“未经法律的正当程序所进行的答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其各项权利和生命”，系首次使用“正当程序”的概念。此后，1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》相继做了类似的规定。美国独立后的部分州宪法也有了类似的规定。1791年，宪法第1修正案至第10修正案经各州议会认可而生效，其中，宪法第5修正案规定：“未经正当程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产。” 1868年，宪法第l4修正案第1款规定：“无论何州亦不得不经正当程序而剥夺任何人之生命、自由或财产。”自此以后，美国宪法第5修正案和第l4修正案所包含的“不经正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”的内容被称为“正当程序条款”。随着美国实践的发展和理论的深化，“正当程序原则”具体由单纯的程序性正当程序原则发展为程序性正当程序原则和实质性正当程序原则并存。根据《布莱克法律辞典》的解释，程序性正当程序是指“任何其权益受到判决结果影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利”；而实质性正当程序主要限制立法部门,要求国会和州制定的法律必须符合公平和正义的标准，一项法律即使通过法定的程序生效和实施，若不合理，则会被判定违宪。

处在不同社会制度、不同历史文化传统、不同时代的人，如同对公正/正义（justice）一样，对正当（性）（legitimacy）的理解也都是不同的。同理，对正当程序原则的实质内涵、㉝大部分学者认为，“正当法律程序”内在的含有自然公正（natural justice）原则的成分。自然公正原则的基本要求：一是任何人不得是自己案件的法官；二是应当听取双方当事人的意见。参见陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，第55页。适用范围、是否正当的具体判断标准，㉞在美国司法判例中，正当程序的判断方法具体有历史判断方法、利益均衡方法和最低限度的程序保障方法。其中，第三种方法主张，政府行为不得无视个人尊严和价值，对于一些核心的价值,如自治、平等、个人隐私等必须予以尊重，这要求有一个最低限度的程序保障。最低限度的正当程序所要求的是，根据个案需要，对程序保障可以进行取舍，但是作为最低限度的公正因素是无论如何也不能均衡掉的。正当性与证成性有何区别，㉟对于洛克主义者来讲，对于法律的承认（同意）与法律本身（内容）的合理性是两个不同的问题，前者所关乎的是正当性问题（legitimacy），后者所关注的是证成性问题（justification）。参见前引⑧ ，吴彦书，第161页。等等，也会存有分歧。此处不对这方面的内容加以展开，只是就这一问题略作分析：按照“正当程序原则”的要求，诉讼立法应当如何建构出多元化的、多层次的诉讼程序体系，以确保不同繁简程度的案件分流到最适宜的诉讼程序之中，进而为当事人提供最能体现公正与效率平衡和满意的裁判结果。就诉讼程序立法而言，我国三大诉讼法对程序的多元化要求均有所体现，例如，2012年8月31日修正的《民事诉讼法》第二编“审判程序”已经规定了普通程序（第十二章）、简易程序（第十三章，其中又单独规定了小额程序）、第二审程序（第十四章）、特别程序（第十五章，包括选民资格案件、宣告失踪、宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件、认定财产无主案件、确认调解协议案件、实现担保物权案件）、审判监督程序（第十六章）、督促程序（第十七章）、公示催告程序（第十八章）。2012年3月14日修正的《刑事诉讼法》第三编“审判”规定了第一审程序（第二章，其中设置了“简易程序”）、第二审程序（第三章）、死刑复核程序（第四章）、审判监督程序（第五章），第五编“特别程序”具体包括“未成年人刑事案件诉讼程序”（第一章）、“当事人和解公诉案件诉讼程序”（第二章）、“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”（第三章）、“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”。2014年11月1日修正的《行政诉讼法》第七章“审理和判决”规定了“第一审普通程序”（第二节）、“简易程序”（第三节）、“第二审程序”（第四节）、“审判监督程序”（第五节）。但从繁简分流而言，诉讼程序立法仍有优化和健全的空间。

以刑事程序为例，我国刑事诉讼法在1996年形成了“普通程序—简易程序”二级“递简”格局。㊱最高人民法院原副院长黄尔梅于2015年12月2日在北京市刑事案件速裁程序试点专家论证会上指出，此格局呈现出“繁者不繁”和“简者不简”的特点。2003年，“两高”和司法部联合发布《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》，进一步推进了刑事程序简化的探索。㊲全国人大常委会在2014年6月通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，同年8月，“两高”会同公安部、司法部发布《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。随着速裁程序试点的启动，我国刑事诉讼法又发展为“普通程序—简易程序—速裁程序”三级“递简”格局。正如学者指出的，此三级格局最主要的问题仍是“繁者不繁”和“简者不简”，其中，就普通程序而言，因“以审判为中心的诉讼制度改革”刚刚开始，直接言辞原则未落实、证人普遍不出庭、被告人对质权得不到有效保障等问题的解决尚不到位，普通程序的发育并不充分；就简易程序而言，其适用范围跨度极大，程序设计却相对单一，不同类型案件的简化程度之间没有明显区别、层次化不够；就速裁程序而言，其简化特性相对于简易程序而言仍不显著。㊳参见熊秋红：《废止劳教之后的法律制度建设》，载《中国法律评论》2014年第2期。为此，有学者提出如下改进建议：对于简易程序，将其中可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件分化出来，另外设立协商程序；对速裁程序进行彻底简易化，改造为原则上不开庭的快速处理程序，从而最终形成“普通程序—简易程序—协商程序—速裁程序”四级“递简”格局。㊴参见前引㉑ ，魏晓娜文。上述建议是值得我国立法机关予以考虑的。其实，域外的立法例也为我们构建多元化、多层次的刑事诉讼程序提供了借鉴，例如，日本除普通程序外，还存在起诉犹豫制度、略式程序、简易公审程序、即决审判程序、自由刑裁量执行停止制度。法国于1993年通过了刑事诉讼法第41-1条引入刑事调解制度、第41-2条引入刑事和解制度，2004年又创设了庭前认罪程序。德国存在检察官不起诉和法官终止诉讼的制度、认罪协商制度（2009年，德国刑事诉讼法增加的第257c条正式确认了作为“潜规则”存在了三十多年的“供述协议”实践）、刑事处刑令制度。意大利于1988年以特别程序的形式引入了“依当事人请求适用刑罚”和简易判决程序。我国台湾地区本着“明案速审、疑案慎断”的原则，于2004年对“进入审判程序之被告不争执之非重罪案件”增设协商程序。㊵域外民事诉讼立法例也为我们提供了借鉴，例如，英国原则上以案件诉请标的额为标准，分为小额诉讼程序、“快速通道”（Fast Track）程序以及“复合通道”（Multi Track）程序三种类型。参见陈杭平：《新时期下“繁简分流”的分析与展望》，载《人民法治》2016年第10期。

（四）审判组织合理

诉讼法意义上的“审判组织”有其特定的内涵和外延，即依法代表人民法院具体行使审判权的组织机构，具体包括独任庭、合议庭和审判委员会。㊶从繁简分流的角度而言，主要涉及独任庭和合议庭与简易程序、普通程序等之间的组合问题，此处不论及审判委员会。此处立足组织学的视角㊷组织学视角的一个优势就是以跨社会学、经济学、心理学、政治学的方法来研究组织现象，即通过组织分析来认识和解释组织的特有行为方式和互动模式，解读其组织现象的内在机制和过程。参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第42-43页。对我国诉讼法的审判组织的合理化问题作些思考。从组织学角度来看，国家首先就是一个组织制度，其中包括中央与地方政府间的组织权威界定、资源调配、人事安排等制度设施。㊸参见前引㊷ ，周雪光书，第41页。现代国家的基本组织形式是官僚组织（bureaucracy，又译为“科层组织”）。㊹德国社会学家韦伯在两个层次上提出有关官僚组织的理论：其一是在组织学意义上，将官僚制作为一个特定的组织形态，重点讨论官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点，以及组织成员即官员的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯，以及由此产生的循规行为和文牍主义现象；其二是在历史比较分析层次上，将官僚制作为一种特定的国家支配形式与历史上的其他支配形式（家长制、卡里斯玛制）加以比较，用以阐述不同社会的组织方式、谁内部的权威关系及其合法性基础。参见前引㊷ ，周雪光书，第56页。“官僚组织”作为一种特有的组织形式，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高决策和执行的效率。㊺参见前引㊷ ，周雪光书，第21页。组织学的大量研究指出了官僚组织运作过程中存在的各种问题：（1）有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题；（2）组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议，另一方面不对称信息导致拥有信息方有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性；（3）组织基础上的稳定利益集团导致官僚链条间的信息不畅甚至失灵；等等。㊻参见前引㊷ ，周雪光书，第27页。当然，不同的组织类型（正式组织还是非正式组织，官方组织还是民间组织，权力组织还是企业法人组织，等等），所处的具体环境的不同（计划经济年代还是市场经济时代，资本主义法治发达国家还是社会主义法治发展中国家，政教分离国家还是政教合一国家，民主国家还是专制国家，等等），这些组织存在的问题会有差别。例如，官方的政府组织如同其他正式组织一样，同样面临着组织管理、信息不对称、激励配置、利益协调等一系列交易成本，但同时这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责等一系列组织制度特点而放大和加重。㊼参见前引㊷ ，周雪光书，第15页。再如，虽然“正式组织的一个基本特点是有稳定的组织结构、权威关系和激励机制，因此，其行为有稳定性和可预测性”，㊽参见前引㊷ ，周雪光书，第43页。但审判组织和行政组织在组织结构、权威性、激励机制等方面均会呈现出差别，进而直接影响“行为稳定性和可预测性”的程度。

我国三大诉讼法对“审判组织”均作了相关规定，具体是：2012年修正的《民事诉讼法》㊾现行《民事诉讼法》未对“督促程序”（第十七章）和“公示催告程序”（第十八章）的适用主体作出明确规定。第一编“总则”第三章“审判组织”第39条规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。”第40条规定：“人民法院审理第二审民事案件，由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。发回重审的案件，原审人民法院应当按照第一审程序另行组成合议庭。审理再审案件，原来是第一审的，按照第一审程序另行组成合议庭；原来是第二审的或者是上级人民法院提审的，按照第二审程序另行组成合议庭。”第2编“审判程序”第十五章“特别程序”第178条规定：“依照本章程序审理的案件，实行一审终审。选民资格案件或者重大、疑难的案件，由审判员组成合议庭审理；其他案件由审判员一人独任审理。”2012年修正的《刑事诉讼法》㊿现行《刑事诉讼法》未对第二审程序、死刑复核程序、审判监督程序（适用二审程序的）的审判组织作出明确的规定。第三编“审判”第一章“审判组织”第178条第1款、第2款规定：“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判。高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行。” 2014年修正的《行政诉讼法》现行《行政诉讼法》未对“审判监督程序”的适用主体作出明确规定。第七章“审理和判决”第二节“第一审普通程序”第68条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”第三节“简易程序”第83条规定：“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理……。”第四节“第二审程序”第86条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理”（但未明确合议庭的具体组成人数和方式——引者注）。

从组织学的视角而言，我国上述有关“审判组织”的规定，存在以下方面的不合理性：一是合议庭的组成分为两种方式，即全部由法官组成或者由法官和陪审员组成，有的规定未能对混合合议庭（即由法官和陪审员组成）适用的案件范围予以明确，导致实践中随意扩大使用混合合议庭，即由混合合议庭审理一些不适合发挥人民陪审员优势的案件。二是有的规定将独任庭限定于简易程序，第一审普通程序只能采用合议庭，此种简单地对应关系“反映了我国对于合议制功能的误解和简易程序价值取向的单一和片面性”，即认为“简易程序的价值基础单纯为了追求效率，而合议庭的功能仅仅是或者主要是运用权力制约机制确保公正”。参见前引① ，傅郁林文。此种将简易程序与独任制、普通程序与合议制捆绑的做法，既不符合现行普通程序案件也有不需要合议庭而完全可由独任庭审理的实际情形，也未必能确保合议庭审理那些常规性案件更具正当性和更高正确性。三是有的规定将第二审程序限定于合议庭，既不符合第二审程序案件也有不需要合议庭而完全可由独任庭审理的实际情形，也未必能确保合议庭审理那些简单的上诉案件更具正当性和更高正确性。正如学者所言，“如果一个法律体系丧失了它的合理性，它就无法获得其所规范的人的认可，这样它就无法发挥它原本应当具有的功效，在这个意义上，这个法律体系尽管具有形式上的有效性，但它在实质上是无效的”。参见前引⑧ ，吴彦书，第166页。法律体系如此，审判组织体系亦然，即审判组织相关规定存在的不合理性，必将促使人民法院采取规避的方法来加以应对。在司法实践中，面临“案多人少”矛盾的法院受困于普通程序必须采用合议庭的规定，不得不采取相应的策略：一是立案环节先将大部分民、商事案件立为适用简易审，再视情形转为普通审；二是更多地采用混合合议庭，让人民陪审员成为法院的“替代工”，进而导致“驻院陪审员”、名为合议实为承办法官“独断”、承办法官借“集体名义”推卸责任等现象发生。从实践来看，现行诉讼法中对审判组织类型的上述相关规定，成了繁简分流机制改革推进过程中遇到的一个较大的法律障碍。为了更好地发挥独任庭和合议庭各自的优势，提升审判组织的合理性，实有必要对审判组织的规定进行相应修改，即“将独任制与简易程序分开，一审普通程序可以适用合议制，也可以适用独任制，基层法院的一审案件原则上适用独任制，但是否适用简易程序，由立法根据案件的性质和类型确定。中级法院一审案件原则上适用合议制普通程序，当事人合意选择简易程序的除外”。参见前引① ，傅郁林文。

三、繁简分流的工具价值论

（一）满足人民群众多元司法需求

十八届三中全会《决定》强调，“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”。十八届四中全会《决定》强调，“坚持人民主体地位……必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”。从“尊重或者坚持人民主体地位”出发，无论是整体上的全面改革还是单项的繁简分流机制改革，始终“要把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”。随着社会主义市场经济体制的深化、法治建设的持续推进和人民群众法治意识的逐步提升，案件当事人对人民法院审判活动的需求和期待呈现出许多新的特点，例如，（1）对司法公正的要求而言，除实体公正外，越来越重视程序公正，强调公正实现过程的“看得见”“参与感”；（2）对权利保障而言，除针对传统的、物质性的、实体性的权利外，还要求对新型的、精神性的、程序性的权利提供司法保障；（3）对司法诸种价值的平衡方面，除要求司法公正外，越来越重视司法效率，强调“迟来的正义非正义”“成本昂贵的公正非公正”等。当然，因“案”（例如，案件性质、案件的社会影响大小、案件发生的时空等等）和“人”（例如，案件当事人是单一主体还是众多，是自然人还是法人，是民事主体还是商事主体，是国家工作人员还是公众人物，是未成年人受害人还是涉外受害人，等等）的不同，涉案当事人和人民群众（以新闻媒体为代表）对具体案件的审判活动会存有不同的要求和期待。

就案件的繁简分流而言，正如最高人民法院李少平副院长所说，“人民群众对于不同案件有着不同的司法需求，即对于复杂案件，当事人可能愿意使用相对复杂的普通程序并为此支付较高的诉讼成本；而对于简单案件，当事人对诉讼程序的需求更偏重于及时、便捷、低成本、高效益，不希望因为程序复杂而导致诉讼拖延”参见李少平主编：《〈最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见〉读本》，人民法院出版社2016年版，代序第3页。。正是立足于人民群众的“多元司法需求”、人民法院受理案件结构变化的新特点近20年来刑事案件结构的变化，自然需要刑事应对程序的相应调整。据公安部门统计，近年来严重暴力犯罪的发案数下降，收案增量基本是轻罪案件，其在发案数中所占比重越来越高。1995年，判处5年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑（包括死缓）的重刑犯占63.19%，到2013年只占约11%。参见前引㉑ ，魏晓娜文。及“案多人少”矛盾的新态势等多方面的考虑，《意见》不仅原则上要求“依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，实现简案快审、繁案精审”，而且分别从“简”和“繁”两个维度提出了系列具体举措，以便做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，实现以较小的司法成本取得较好的法律效果。

（二）缓解法院“案多人少”矛盾

“案多人少”矛盾是一个对全国人民法院“案”与“人”关系的总体性、结构性、阶段性、相对性的概括，并非全国3 000多家法院、东/中/西法院、基层/中级/高级/最高四级法院、发达/发展中/欠发达地方法院、主城区/城郊区/辖农村法院、法院各业务审判庭、法院每个审判年度均面临“案多人少”矛盾。改革开放以来，随着经济社会生活的发展，人民法院受理案件数量增长了30多倍，但法官人数仅增长了3倍1995年，全国法院工作人员总人数为280 512，法官人数为168 571；2013年，总人数为33万，法官人数为19.6万；2014年，总人数为36万，法官人数为19.88万。参见前引㉑ ，魏晓娜文。，两者的增长幅度明显不成比例。随着立案登记制的推行2015年5月1日至2017年3月，全国法院登记立案数量超过3 100万件，同比上升33.92%（2017年5月18日，最高人民法院“人民法院立案登记制改革两周年”新闻发布会）。、行政诉讼法的修改、法官员额制的出台以及僵尸企业破产等经济体制改革举措的落地，法院较长时期面临的“老问题”——“案多人少”矛盾又有了“新特色”，案件数逐年较大幅度增长就是一个鲜明的特点。2013年，最高人民法院受理案件11 016件，审结9 716件，比2012年分别上升3.2%和1.6%；地方各级人民法院受理案件1 421.7万件，审结、执结1 294.7万件，同比分别上升7.4%和4.4%。2014年，最高人民法院受理案件11 210件，审结9 882件，比2013年分别上升1.8%和1.7%；地方各级人民法院受理案件1 565.1万件，审结、执结1 379.7万件，同比分别上升10.1%和6.6%。2015年，最高人民法院受理案件15 985件，审结14 135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1 951.1万件，审结、执结1 671.4万件，同比分别上升24.7%和21.1%。截至2016年7月31日，全国法院新收案件1 184.7万件，同比上升17.85%；审结案件942.7万件，同比上升21.12%；结案率63.04%，同比上升2.61个百分点；未结案件552.8万件，同比上升8.48%。当然，具体法院是否面临“案多人少”矛盾，不能简单地以年受理案件数量和法院的人数的比例来加以判断，而只有对案件进行结构性（包括案由、被告人数、标的额大小、办案成本等）、影响性（社会公众是否关注、当事人是否信访等）、时空性（是否处在运动性执法期，地震等灾害区域、司法环境等）的分析，同时对法院人进行结构性（包括男女比例、年龄结构、法官资历深浅、学历层次、调解审判能力与各自优势、法官/法官助理/书记员团队、从事审判工作人员/法院行政人员等等）的分析，并引入科学合理的计算方法，测算出案件工作量和人年均工作饱和量，然后结合本院内设机构设置、审判管理能力、信息化建设水平等等直接或者间接影响办案质效的法院所有内外因素，方能得出相对科学的判断。

经调研了解，地方法院普遍反映，《意见》推出的系列繁简分流机制改革，对于缓解法院“案多人少”矛盾具有重大的积极意义。例如，浙江建立大调解机制，使大量矛盾纠纷通过诉调对接机制予以化解。江苏基层法院诉讼服务中心全部成立速裁组织或者速裁庭，对12类民商事简易案件进行快速审理。广西全区法院实现60%以上的民商事案件、80%以上的刑事案件的“简案快审”。最高人民法院于2017年5月18日举行“人民法院立案登记制改革两周年”新闻发布会。需指出的是，繁简分流本身并不减少法院案件的总量，快审机制的功能总会有一定限度，法院人力资源总存在阶段性的限量，每位审判工作人员的年工作量总有一个饱和量，因而，部分法院因受收案数量的被动性和不可控性的影响会不时地面临新的“案多人少”矛盾。换言之，“案多人少”矛盾只能相对地得到缓解，而不能绝对地予以消除。

（三）促进法律规范体系的完备

十八届四中全会《决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是……形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系……促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中，“形成完备的法律规范体系”也就是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。为实现此目标，十八届四中全会《决定》强调“加强重点领域立法”，即“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化”，“健全公民权利救济渠道和方式”。繁简分流机制改革所涉领域的立法，既涉及程序法，如三大诉讼法，也涉及组织法和法官法；既涉及权利、规则的公平，如平等地接受法院审判的权利，也涉及权利救济手段的健全，如诉讼权利或者“享有司法救济的权利”诉讼权利被法国学者和司法实践部门称之为“基本自由的表现”，是一项重要的基本权利。参见［法］让·文森、塞尔日·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》，罗结珍译，中国法制出版社2001年版，第100-112页。同时，联合国《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3项和《欧洲人权公约》第13条均确认任何人都享有“诉诸法院的权利”。，无疑属于应当加强立法的“重点领域”。

从促进法律规范体系的完善而言，一方面，按照十八届四中全会《决定》“实践证明行之有效的，要及时上升为法律”的要求，繁简分流机制改革本身已经积累了不少经验，可以在适当的时候上升为立法规定。具体包括：一是刑事案件速裁程序试点工作效果良好，多层次刑事诉讼制度体系逐渐形成，可以在未来刑事诉讼法修改时作出正式规定；二是家事审判方式和工作机制改革试点工作稳妥推进，未来民事诉讼法修改时可以设立专门的诉讼程序；三是示范诉讼制度的探索初见成效，可以考虑作为正式制度规定到民事诉讼法、行政诉讼法中；四是庭审方式（包括庭审记录方式）改革、裁判文书改革等形成的成熟做法可以体现到三大诉讼中。另外，与繁简分流改革相关的法官员额制、司法责任制等其他司法改革举措，应当为《法官法》《法院组织法》的修改所吸收。另一方面，按照十八届四中全会《决定》“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的精神，目前《意见》所提出的繁简分流机制改革具体举措毕竟是在现行法律框架内提出的，始终需遵循合法性原则，因而，那些确实适应经济社会发展形势，更能在较高层次上解决司法公平与效率平衡，更根本性地有助于解决“案多人少”矛盾的繁简分流机制改革举措（尤其是那些被域外实践已经证明行之有效的），则仰赖于立法机关“坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”，及时对现行法律中不利于繁简分流的缺陷和不足进行弥补与完善。

（四）积极提升国家治理能力

党的十五大首次提出党领导人民治理国家的基本方略。十八届三中全会《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记指出，“国家治理体系包括各个领域的体制机制、法律法规安排，如经济、政治、社会以及党的建设等，是在党领导下管理国家的制度体系，也是一套紧密相连、相互协调的国家制度”。参见习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中表现”。参见习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2014年2月18日。

学界对“国家治理体系”“国家治理能力”“现代化”三个重要范畴的内涵界定均存有分歧之处。（1）关于“国家治理体系”，主要有“系统论”和“制度论”两个角度。持“系统论”者认为，“国家治理体系是治理主体基于自身职能而推进国家实现稳定与发展目标的有机系统，其核心在于党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”；参见胡洪彬：《国家治理体系和治理能力现代化研究回眸与前瞻》，载《学习与实践》2014年第6期。或者认为，“国家治理体系是以制度体系为支撑，以目标体系为追求的结构性功能系统，其基础就是价值体系”。参见王剑：《国家治理体系现代化及其哲学思考》，载《理论观察》2016年第7期。持“制度论”者认为，“国家治理体系是指国家经济建设体系、政治建设体系、文化建设体系等在内的制度与体系总称，是主权国家治国理政制度体系的总称”；或者认为，“国家治理体系是由经济、政治、文化等治理体系构成的制度体系”；或者认为，“国家治理体系包括行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，是规范社会权力运行的一系列制度，是维护公共秩序的一系列程序”。参见前引 ，王剑文。（2）关于“国家治理能力”，学界存有“主体论”和“过程论”。持“主体论”者认为，“国家治理能力是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称”；参见戴长征：《中国国家治理体系与治理能力建设初探》，载《中国行政管理》2014年第1期。或者认为，“国家治理能力主要是政府的治理能力，主要表现为政府的公信力、责任力、执行力、监督力和服务力”；参见竹立家：《国家治理体系重构与治理能力现代化》，载《中共杭州市委党校学报》2014年第1期。或者认为，“国家治理能力是指国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现经济社会发展进步的水平与质量的能力”。参见辛向阳：《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》，载《理论探讨》2014年第2期。持“过程论”者认为，“国家治理能力是指国家通过自身制度构建打造强能力结构体系，并据此向社会输出其治理举措、达成治理目标的行动力”；参见魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，载《法学论坛》2014年第2期。或者认为，“国家治理能力是指国家治理中体系和制度体现出来的能力”。参见徐湘林：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《中国国情国力》2014年第4期。（3）关于“现代化”，学界也存在不同的理解，有的认为，“国家治理体系的现代化可归结为公共权力运行的规范化、公共治理过程的民主化、法治、效率提升以及中央与地方的协调化”；参见俞可平：《国家治理体系的内涵本质》，载《理论导报》2014年第4期。有的认为，“国家治理体系现代化包括国家治理主体的现代化、治理客体的现代化、治理方式的现代化、治理目标的现代化，是国家治理体系适应现代变革的本质要求而对自身进行的现代化”。参见前引 ，王剑文。有的认为，“国家治理能力现代化是指不断适应社会主义现代化建设的需要，增强依法按照制度治国理政的本领，把各方面制度优势转化为管理国家的能力和水平”。参见郑言、李猛：《推进国家治理体系与国家治理能力现代化》，载《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。

上述这些不同的内涵界定，自然会影响到从“国家治理体系和治理能力”的角度来看待和评价《意见》。此处主要从以下方面略作申论：（1）立足“制度论”。“一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方的关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的”参见前引㊷ ，周雪光书，第9页。。现代国家治理体系的建构过程就是一系列现代制度体系不断成熟和完善的过程，是社会主义制度体系不断完善的过程，其中包括基本经济制度、体制、机制的不断健全，基本政治制度的完善和法律体系的形成。《意见》作为今后一个时期指导地方各级法院案件繁简分流工作的文件，是对地方法院先期实践探索经验总结的“制度化”成果，其中，不仅有对现行诉讼程序进行细化的举措，也有在遵循法律精神原则前提上克服法律不足的举措，还有一系列具有创新意义的制度化工作机制。正如有学者所言，“这些稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果”参见前引㊷ ，周雪光书，第9页。。《意见》作为一个制度化的指导性文件，同样会不同程度地改变乃至塑造法院治理（管理）的理念、模式、方法。据调研了解，广东省中山市第一法院在繁简分流机制改革过程中，在将案件分为简单、普通和复杂三类的基础上，分别再造管理流程、配置人员、审判监督模式/方法，改变了法院先前的管理模式。（2）立足“变迁论”。现代中国整体治理结构存在三重转变，即从单一型治理向多元复合型治理、从集权型治理向集权与分权相结合型治理、从封闭型治理向开放型治理转变。参见俞可平主编：《中国治理变迁30年》，社会科学文献出版社2008年版，第498页。《意见》中“完善多元化纠纷解决机制”提出，“推动综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、仲裁机构、公正机构等各类治理主体发挥预防与化解矛盾纠纷的作用，完善诉调对接工作平台建设，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接，促进纠纷的诉前分流”。此处强调的“审判机关与其他治理主体共同发挥预防与化解纠纷的作用”，属于“多元复合型治理”；“诉调对接工作平台”和“诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接”，属于“开放型治理”；“诉前分流”意味着司法权的某种“社会化”参见程春明：《司法权及其配置：理论语境、中英法式样及国际趋势》，中国法制出版社2009年版，第253页以下；刘树德：《司法改革：小问题与大方向》，法律出版社2012年版，第93页以下。，属于“集权与分权相结合型治理”。（3）立足“主体论”。在当代中国，国家在经济和社会发展中扮演了一个积极主导者的角色，承担经济和社会生活方方面面的事务，在多元治理主体中处于核心的地位（相较于公司、事业单位、社会组织、公民等而言）。尤其是在“现代化、市场化、工业化、城市化、信息化与全球化的力量交相辉映，共同塑造着中国国家治理的历史场景与生态环境”的背景下参见唐皇凤：《中国国家治理体系现代化的路径选择》，载《福建论坛》（人文社会科学版）2014年第2期。，政府（广义的）更是承担着越来越重要的治理职责。作为代表国家行使审判权的人民法院无疑属于广义政府的范畴，同样承担着国家治理者的角色。《意见》从“供给端”着眼，既从“简”的方面提出系列举措，又注重司法资源的优化配置，借力信息化和智慧法院建设，必将大大地提升法院的司法生产力和参与国家治理的能力，缓解人民群众不断增长的司法需求与人民法院供给能力不足之间的矛盾。（4）立足“现代化”。《意见》从“繁”“简”两方面提出的诸多举措符合现代司法发展的国际潮流；同时，《意见》紧跟现代科技发展步伐，注重信息技术在繁简分流机制改革中的充分运用。

四、繁简分流的路径对策论

我们要意识到，“‘案多人少’问题，不能简单寄希望于通过增加编制、人员来解决，而是要通过改革，从制度机制上研究采取措施”。而这其实意味着，繁简分流机制改革应从以下三方面来加以推进和深化。

（一）最高司法机关对实践经验的制度化

为进一步优化司法资源，提高司法效率，促进司法公正，减少当事人诉讼成本，维护人民群众合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，结合人民法院工作实际，2016年9月12日，最高人民法院发布并施行《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的意见》（以下简称《意见》）。《意见》第1条“遵循司法规律推进繁简分流”是一个总则性、原则性、目标性条款，即“科学调配和高效运用审判资源，依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，实现简案快审、繁案精审。根据案件事实、法律适用、社会影响等因素，选择适用适当的审理程序，规范完善不同程序之间的转换衔接，做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果”。第2条至第21条为落实和保障繁简分流的具体举措。

这些改革举措包括两大类：第一大类是繁简分流的落实举措，具体细分为以下小类：一是快审程序的充分运用，包括：（1）发挥民事案件快速审判程序的优势。根据民事诉讼法及其司法解释规定，积极引导当事人双方约定适用简易程序审理民事案件。对于标的额超过规定标准的简单民事案件，或者不属于民事诉讼法第157条第1款规定情形但标的额在规定标准以下的民事案件，当事人双方约定适用小额诉讼程序的，可以适用小额诉讼程序审理。依法适用实现担保物权案件特别程序。积极引导当事人将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序，推广使用电子支付令。（2）创新刑事速裁工作机制。总结刑事速裁程序试点经验，加强侦查、起诉、审判程序的衔接配合。推广在看守所、执法办案单位等场所内建立速裁办公区，推动案件信息共享及案卷无纸化流转，促进案件办理的简化提速。 （3）简化行政案件审理程序。对于已经立案但不符合起诉条件的行政案件，经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制。二是不同诉讼阶段或环节的“简”举措，包括：（1）立案环节。“推进案件繁简的甄别分流”，即“地方各级人民法院根据法律规定，科学制定简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则，采取随机分案为主、指定分案为辅的方式，确保简单案件由人民法庭、速裁团队及时审理，系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理。对于繁简程度难以及时准确判断的案件，立案、审判及审判管理部门应当及时会商沟通，实现分案工作的有序高效”。（2）庭前准备阶段。①“完善送达程序与送达方式”，即“当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址。当事人起诉或答辩时应当依照规定填写送达地址确认书。积极运用电子方式送达；当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。充分利用中国审判流程信息公开网，建立全国法院统一的电子送达平台。完善国家邮政机构以法院专递方式进行送达”。②“发挥庭前会议功能”，即“法官或受法官指导的法官助理主持召开庭前会议，解决核对当事人身份、组织交换证据目录、启动非法证据排除等相关程序性事项。对于适宜调解的案件，积极通过庭前会议促成当事人和解或者达成调解协议。对于庭前会议已确认的无争议事实和证据，在庭审中作出说明后，可以简化庭审举证和质证；对于有争议的事实和证据，征求当事人意见后归纳争议焦点”。（3）庭审阶段。①“创新开庭方式”,即“对于适用简易程序审理的民事、刑事案件，经当事人同意，可以采用远程视频方式开庭。证人、鉴定人、被害人可以使用视听传输技术或者同步视频作证室等作证”。②“推行庭审记录方式改革”，即“积极开发利用智能语音识别技术，实现庭审语音同步转化为文字并生成法庭笔录。落实庭审活动全程录音录像的要求，探索使用庭审录音录像简化或者替代书记员法庭记录”。③“推进民事庭审方式改革”，即“对于适用小额诉讼程序审理的民事案件，可以直接围绕诉讼请求进行庭审，不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制。对于案件要素与审理要点相对集中的民事案件，可以根据相关要素并结合诉讼请求确定庭审顺序，围绕有争议的要素同步进行法庭调查和法庭辩论”。④“探索认罪认罚案件庭审方式改革”，即“对于被告人认罪认罚的案件，探索简化庭审程序，但是应当听取被告人的最后陈述。适用刑事速裁程序审理的，可不再进行法庭调查、法庭辩论；适用刑事简易程序审理的，不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制”。⑤“促进当庭宣判”，“对于适用小额诉讼程序审理的民事案件、适用速裁程序审理的刑事案件，原则上应当当庭宣判。对于适用民事、刑事、行政简易程序审理的案件，一般应当当庭宣判。对于适用普通程序审理的民事、刑事、行政案件，逐步提高当庭宣判率”。（4）文书制作阶段。“推行裁判文书繁简分流”，即“根据法院审级、案件类型、庭审情况等对裁判文书的体例结构及说理进行繁简分流。复杂案件的裁判文书应当围绕争议焦点进行有针对性地说理。新类型、具有指导意义的简单案件，加强说理；其他简单案件可以使用令状式、要素式、表格式等简式裁判文书，简化说理。当庭宣判的案件，裁判文书可以适当简化。当庭即时履行的民事案件，经征得各方当事人同意，可以在法庭笔录中记录相关情况后不再出具裁判文书”。（5）二审阶段。“完善二审案件衔接机制”，即“积极引导当事人、律师等提交电子诉讼材料，推进智慧法院建设和诉讼档案电子化，运用电子卷宗移送方式，加快案卷在上下级法院之间的移送。优化二审审理方式，围绕诉讼各方争议问题进行审理，避免二审与一审在庭审和裁判文书方面的不必要重复。强化二审统一裁判尺度、明确裁判规则等功能”。三是促进快审的审判机制，包括：（1）“探索实行示范诉讼方式”，即“对于系列性或群体性民事案件和行政案件，选取个别或少数案件先行示范诉讼，参照其裁判结果来处理其他同类案件，通过个案示范处理带动批量案件的高效解决”；（2）“推行集中时间审理案件的做法”，即“对于适用简易程序审理的民事案件、适用速裁程序或者简易程序审理的轻微刑事案件，实行集中立案、移送、排期、开庭、宣判，由同一审判组织在同一时段内对多个案件连续审理”。

第二大类是繁简分流的保障举措，细分为法院内与法院外两个小类：一是法院内的保障，包括：（1）“提升人案配比科学性”，即“在精确测算人员、案件数量和工作量的基础上，动态调整不同法院、不同审判部门的审判力量。根据法院审级、案件繁简等相关因素，合理确定法官、法官助理、书记员的配置比例，科学界定各自职能定位及其相互关系，最大程度地发挥审判团队优势”。（2）“推广专业化审判”，即“在充分考虑法官办案能力、经验及特长等因素的基础上，根据案件的不同类型确定审理类型化案件的专业审判组织，根据案件的繁简程度确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员。推进办案标准化建设，健全案例工作制度。构建法官轮岗机制，完善业绩评价体系，激发和保持审判队伍的活力”。（3）“推进审判辅助事务集中管理”，即“根据审判实际需要，在诉讼服务中心或审判业务等部门安排专门的审判辅助人员，集中负责送达、排期开庭、保全、鉴定评估、文书上网等审判辅助事务”。二是法院外的保障，包括：（1）“完善多元化纠纷解决机制”，即“推动综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、仲裁机构、公证机构等各类治理主体发挥预防与化解矛盾纠纷的作用，完善诉调对接工作平台建设，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接，促进纠纷的诉前分流。完善刑事诉讼中的和解、调解。促进行政调解、行政和解，积极支持行政机关依法裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷”。（2）“发挥律师在诉讼中的作用”，即“积极支持律师依法执业，保障律师执业权利，重视律师对案件繁简分流和诉讼程序选择的意见，积极推动律师参与调解、代理申诉等工作”。（3）“引导当事人诚信理性诉讼”，即“加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持”。

《意见》是最高人民法院落实中央有关改革精神，在充分调研论证和广泛征求意见的基础上形成的政策性指导文件。《意见》始终坚持问题导向，始终把着力点放在对各地法院实践探索经验的总结上，进而将那些切实可行、不违背现行法律规定的好机制与好做法予以制度化，更好地发挥指导作用。

（二）地方法院的继续探索创新

正如十八届三中全会《决定》所强调的，“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误”。《意见》是一个对各地法院前期实践探索经验的总结，是一个阶段性成果。随着《意见》的具体落实和司法体制改革的推进，“案多人少”矛盾必然会有新的表现形式，繁简分流机制运行必然会遇到新的问题，因而需要继续以改革的思维来探索对策和破解问题，进而形成可复制、可推广的经验，并适时地通过修改完善《意见》予以制度化。

经调研了解，各地法院在贯彻落实《意见》的过程中，结合本地实际，在繁简分流机制建设方面进行了许多新的探索，主要有：（1）北京市第三中级人民法院探索以民商合一为基础的繁简分流机制，将民商事审判庭划分为快审庭和精审庭，精审庭也不区分民事案件和商事案件，除极少部分案由（如破产案件）相对集中外，实行电脑随机、平行分案；探索二审快审机制，在明确以开庭审理为原则、不开庭审理为例外的前提下，综合法律规定、案件情况、便利当事人等因素，将审理方式划分为询问审理、直接开庭审理、询问与开庭相结合三种；探索建立应对不诚信诉讼的综合机制，具体包括依法惩戒相关主体的不诚信行为；及时发出司法建议，强化相关单位的诚信规范意识；加强教育引导，帮助诉讼参与人树立诚信观念；倡议诚信诉讼，拟订《诚信诉讼承诺》，加强诉讼参加人的自我约束；及时通报不诚信诉讼行为的惩处情况，探索对恶意诉讼行为人纳入失信人名单或社会征信体系。（2）北京市海淀区人民法院自主研发北京市法院系统首个“司法专递”软件系统，实现在线申请、终端打印以及邮编查询、邮件状态查询、邮件交接、回执自动接收等实用功能，极大地提升了司法专邮工作效率。（3）天津市第二中级人民法院创建二审民事、刑事、行政案件“两段式、不间断”审判模式。“两段式”是指将案件审理流程分为两个阶段：立案到分案前为第一阶段，即分案前准备阶段；分案至宣判为第二阶段，即案件审理阶段。两个阶段的庭前准备工作和审理工作分别由法官助理和法官负责。两个阶段之间的衔接程序为庭前准备会议，即分案后、开庭前，法官通过庭前准备会议与法官助理进行充分的案件信息对接。“不间断”是指经过充分庭前准备之后，开庭当天向各合议庭即时随机分案，合议庭即时召开庭前准备会议、即时开庭、即时合议，符合当庭宣判条件的即时当庭宣判，各个环节无缝对接、不间断进行。（4）天津市红桥区人民法院引入公证电话送达，即安装使用公证机关认可的电话录音取证系统，通知当事人开庭时间及地点、举证期限、到法院领取诉讼文书等事项，均由系统同步录音，自动储存在公证机关的存储介质中；工作人员可登录管理账户，对录音内容进行查询等操作，必要时法院可就电话录音内容办理证据保全公证，并由公证机关出具公证书。（5）河北省承德市双滦区人民法院、河南省温县人民法院推行诉前司法鉴定机制，即将诉中鉴定改为诉前鉴定，对需要鉴定的医疗纠纷、交通事故、建筑工程等案件在正式立案前即做好委托鉴定工作，当事人依据鉴定、评估结论，自主选择立案或庭外和解，将不能庭外和解的案件及时引入诉讼程序。（6）内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院推行庭审简化程序，即对不适用简易程序审理的二审民事案件，经主审法官或合议庭授权的法官、法官助理等经询问相关当事人，依照合议庭的审理要求，主持庭前会议，完成为精简庭审程序所应当进行的一切庭前准备工作，由合议庭完成庭审审理，及时评议并作出裁判的审理方式。（7）上海市第二中级人民法院全力打造法官办案智能辅助系统“C2J+ V3.0”升级版，拓展开发“全快搜”（含二中E搜）系统，完善“上海企业信息查询”功能，深化“文书案例检索子系统”“裁判文书纠错系统文书”“上网辅助系统”，升级当事人关联案件查询子系统，并在“实用工具”中新增审限计算、诉讼费计算、迟延履行利息计算、案件赔偿计算、继承纠纷计算等与办案相关的各类计算器，以及全国地址邮编、律师名册及联系方式，银行、房地产交易中心及各派出所信息，等等。（8）福建省厦门市思明区人民法院开展诉讼公证全方位战略合作，借力“诉讼与公证协同创新中心”平台，由送达组全面承接民商事案件的送达工作，送达事务工作全面剥离，送达辅助资源全面整合，实现根据当事人反馈集约安排送达、根据法官安排集约排庭、根据路线规划集约上门的“大集约”送达模式。（9）福建省石狮市人民法院建立以“一格、一册、一账”为基础，以“全域送、高效送、精准送”为路径，以“抓源头、抓管理、抓落实”为保障，以“提效率、降成本、促满意”为目标的网格化司法送达机制，实现从分散送达到归口送达、从单独送达到协助送达、从随机送达到精准送达的转变。（10）广东省东莞市第一人民法院积极探索“案例引导调解机制”，在知识产权民事案件率先实行案例引导裁判制度，由律师、当事人提供相关案例给法官作为参考，指导调解、裁判和执行，带动同类型案件高效解决。（11）北京市海淀区人民法院、河南省登封市人民法院在速裁基础上，探索“全流程简化”刑拘直诉模式，轻微案件文书表格化，最快48小时内走完诉讼全程。（12）山东省济南市人民法院探索社会调查、和解调解同步前置，提前分流、委托评估、启动调解。（13）福建省福州市福清人民法院探索“认罪认罚审查”庭审模式，在严格审查案件事实证据、法律适用基础上，开庭重点核实认罪认罚的真实自愿性等。

此外，我们在调研过程中发现下列两个问题更需要在实践中进行探索和解决：一是案件繁简的区分标准。三大诉讼法及其司法解释对简单案件的属性有相关规定，但是，这些规定都比较抽象，在具体审判过程中，案件繁与简的判断需要综合考虑送达难易程度、案件类型、当地法治水平、法官办案能力、相似案件裁判规则完备程度、法院审级等因素，根据具体情况进行具体判断。例如，地区性差异是客观存在的，某类案件在西部可能属于新类型复杂案件，在东部则是已经形成裁判规则的简单案件。二是案件繁简分流的机构设置。司法实践中主要有三种做法：①在立案庭内部设立快审合议庭；②设立专门的速裁审判庭；③在部分审判庭内部设立快审合议庭。三种思路各有侧重，各有优势，各个法院应结合收案情况、法官队伍情况、审级功能定位、信息化建设和保障程度、外在司法环境等的综合考虑，经过不断探索来找到适应本院实际的快审管理效率和规范的最佳动态平衡点。与之相关的问题包括：简案与繁案的分流究竟是由立案庭来决定，还是由审判业务庭来决定，还是由合议庭来决定；简案审判组织究竟是人民法庭，还是速裁团队，还是专门合议庭；分流不当的案件是由原来审判组织继续审理，还是由其他审判组织转办，还是区分情形决定是否转办，也都需要各地法院根据具体情况自行决定。正是考虑到这些问题尚未有统一的答案，《意见》目前只是做些原则性的规定，随着实践的不断深化，相对的共识和统一的规则必将形成。

（三）立法机关对改革举措的立法化

十八届四中全会《决定》对立法与改革的关系作了深刻地论述，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。繁简分流机制改革，必须在现行法律框架下进行，即不得与刚性的、明确的法律规范相冲突，至多在恪守法律原则精神的前提下充分利用现有法律规范的空白，推出具体的改革举措。例如，在修改起草《关于人民法院庭审录音录像的若干规定》过程中遇到如下问题：庭审录音录像是否可以替代法庭笔录，是所有程序均不能替代还是部分程序可以替代，即替代有无明确法律依据或者替代是否明确与现行法律冲突？2012年，《刑事诉讼法》第201条规定：“法庭审判的全部活动，应当由书记员写成笔录，经审判长审阅后，由审判长和书记员签名。”2012年，修正的《民事诉讼法》第147条第1款规定：“书记员应当将法庭审理的全部活动记入笔录，由审判人员和书记员签名。”经研究认为，《民事诉讼法》第147条第1款被置于“第二编审判程序—第十二章第一审普通程序—第三节开庭审理”，而紧接第十二章“第一审普通程序”的是第十三章“简易程序”。简易程序没有对法庭笔录作出明确的规定。从法体系解释的方法来看，简易程序的庭审未必一定要局限于传统的纸质记录，完全可以采用录音录像的方式。最后，《最高人民法院关于人民法院庭审录音录像的若干规定》第8条规定：“适用简易程序审理民事案件的庭审录音录像，经当事人同意的，可以替代法庭笔录。”也就是说，从合法性来看，在现行诉讼法未作出修改之际，庭审录音录像替代法庭笔录只能适用于民事简易程序，不宜扩展至民事普通程序和刑事程序（当然，现行诉讼法律法庭笔录的相关条款如何与时俱进地作出适应互联网信息化时代需求的修改，则是另一回事）。

无论是作为程序法的诉讼法，还是组织法，均属于公法的范畴，不同于私法，授权性、裁量性的法律条款较少，因此，依循“公权力，法律无明文规定不可为”的铁则，类似上述具有较大创新性的“庭审录音录像替代法庭笔录”的繁简分流机制改革举措就不会存在太多空间。《意见》的“约定送达地址制度”（即“当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址”）和“原告合理律师费用由被告人承担制度”（即“ 当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或者第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持”），就是具有较大创新性的制度。也就是说，繁简分流机制改革所受的“法律羁绊”更多地需要通过立法修改或完善来加以消除。有学者针对民事诉讼效率的实现提出如下建议：完善审前准备程序；完善简易程序；建立小额诉讼程序；简化普通程序；完善诉的合并制度；建立集中审理制度；限制再审程序的启动；规范诉讼周期；建立强制答辩制度；降低当事人诉讼费用。参见陈光中等：《中国司法制度的基础理论问题研究》，经济科学出版社2010年版，第594-602页。从我们起草《意见》的过程来看，具体包括以下几个方面：一是修改《诉讼费用交纳办法》。诉讼费用对繁简分流具有杠杆作用，为了鼓励当事人诚信理性诉讼，有必要尽快修改《诉讼费用交纳办法》。对于社会力量参与非诉讼纠纷解决的案件，可以适当减免诉讼费并探索将诉讼费让渡给社会力量；对于调解的案件，可以减免诉讼费；对于滥用诉权、恶意诉讼的行为，可以视情节采取罚款等进行制裁。二是在《民事诉讼法》中设立单独的非讼程序。对于民事权益不存在争议、不存在对立双方当事人的案件，域外各国一般大量适用非讼程序，采用独任制审理，实行一审终审。我国《民事诉讼法》只是在特别程序中对宣告失踪、宣告死亡等几种民事非讼案件进行了规定，范围非常有限，程序不够简化，有必要对非讼程序进行专门规定，扩大适用范围，简化办案程序。三是延长《行政诉讼法》中简易程序的审理期限。根据《行政诉讼法》第83条规定，适用简易程序审理的行政案件应当在立案之日起四十五日内审结，这是行政简易程序适用率低的重要原因。一般来说，行政案件涉及的关系较为复杂，四十五日内很难审结，有必要延长《行政诉讼法》中简易程序的审理期限。四是扩大独任制审理的适用范围。根据诉讼法的相关规定，独任制与简易程序存在简单对应关系。但是，适用普通程序审理的案件实际上并非都是复杂案件，可以探索采取独任制审理，有必要改变独任制与简易程序的简单对应关系，在诉讼法及其他相关法律中对审判组织形式进行修改，等等。