基于政府变革的国强民富的未来展望——评《政府支出责任转型的研究——基于基本公共服务均等化的背景》

◆贾 康

王薇博士的《政府支出责任转型的研究——基于基本公共服务均等化的背景》一书中有重要的关键词：“基本公共服务供给”与“财税体制改革”，均为近年来学界关注的热门话题。正如原国家体改委经济体制改革研究院副院长曹远征先生在该书序言中所述：“财政是‘国家治理的基础和重要支柱’，其中市场不能提供均等化的公共服务是关注的重点，这是政府的责任，是财政支出的主要方向，而民生又是重点……这使得财税体制改革成为这一轮改革的核心。”

此书虽然是2015年出版，但在今天其现实意义仍十分鲜明，这一专著的主要价值就在于：其一，指出了基本公共服务是一个基于最小财政原则的历史性概念，需要厘清基本公共服务的最小范围。当前，受政府财力制约，即便在政府支出注重民生的前提下，其包含的基本民生类公共服务的供给范围也不宜太大。其二，指出民生类公共服务供给在地方政府主导模式下存在着一系列问题，只有合理划定中央政府与地方政府的事权和支出责任，使事权、财权与其财力相匹配，才能提高公共服务供给效率，满足广大社会成员的需求。

一、政府的难题

对于政府而言，强国富民是所有政策的终极目标；而其中，民心向背又是政策取向的关键和“最大的政治”——“得民心者得天下”。在现代社会生活中，广大社会成员希望政府能保障基本的民生，这在任何一个国家都被看成是社会和谐与进步的重要内容。自改革开放以来，在我国社会成员收入提高过程中，老百姓最大最基本的愿望仍然是居有屋、食有源、病有医、身有保，所谓“劳有所得，住有所居，病有所医，学有所教，老有所养”，希望政府承担起保障基本公共服务的责任。因此，我国经济社会转轨中，必须相应完成向服务型政府的转型。

在服务型政府建设背景下，政府角色的重新定位具有积极的现实意义，提供公共服务是最基本的支出责任，是政府财政的基本职能。试想如果没有法庭主持公平正义，社会将一片混乱；没有中央政府来维持和提供武装力量，国防和国土安全将面临威胁；更不能想象如果没有警察、消防服务、高速公路、铁路、桥梁、公立小学、中学、垃圾处理等公共服务项目，没有社会保障、医疗保险等福利项目，社会成员会如何生活。也就是说，政府组织提供基本公共服务是适应社会生活客观需要的义不容辞的责任。

改革开放带来了我国经济的迅猛发展，广大社会成员的基本衣食温饱等民生问题得到显著改进，但是随着社会进步和中国进入中等收入阶段，社会成员对教育、公共卫生和医疗、养老等方面的社会福利有了更高的要求、更多的期待，且需求的升级速度明显高于财政资金的增长速度。这便成了政府的难题。通过财政支出获得的基本公共服务永远受制于公共预算的约束，这两者之间的矛盾在转型期的中国尤为突出。但是在现有的理论研究中，就我国目前所处的经济转型阶段，政府在基本公共服务供给中承担多大的支出规模为适宜的状态，基本公共服务供给中各级政府的支出责任如何界定、财权的划分怎样更好地与支出责任相匹配，还有许多制度建设与政策问题有待分析认识和着力优先处理。

经济转型期的中国国富与民生关系失衡，既有政府的基本公共服务供给能力不足的问题，也存在着中央政府与地方政府在基本公共服务提供过程中财权、事权不对称关联的体制问题。《政府支出责任的研究——基于基本公共服务均等化的背景》一书试图说明，要解决这两个同时纠缠在一起的难题，必须理清两个重要问题：第一个问题——政府提供公共服务能力不足，那么我国的基本公共服务政府如何依靠机制创新增加和保障基本供给？第二个问题——地方政府财权和事权不对称，如何使之得到优化调整？

二、政府与市场边界的划分

《政府支出责任的研究——基于基本公共服务均等化的背景》一书首先关注，在计划经济和市场经济两种体制下，老百姓享有政府提供的公共服务的体验截然不同。

在计划经济体制下，城乡分治，在城市方面政府延伸式包揽了几乎全部的社会事务。比如在城市，某个在国有企事业单位或者国家机关工作的社会成员，除了享有退休金、免费的医疗以及打不破的“铁饭碗”，还能享有类似于夏季的免费饮料、冬季的免费浴室及理发等生活消费服务，甚至其子女从出生就连带享有未成年之前的免费医疗、从托儿所开始的一直到幼儿园小学初中高中一条龙式的免费教育以及成年之后的接班式的就业安排。因此，在这样高度集中体制下，其实是无所谓提供基本公共服务的，当然其生产与供给也是低效率的。包揽全部产品和服务的“大政府”已经在实践中验证了其不可行性。

20世纪80年代之后，市场化改革的过程其实就是重新界定政府和市场边界的过程。尤其在基本公共服务供给领域，政府的“越位”和“缺位”几乎同时存在。我们既要纠正“政府越位”问题——应该交给市场的要交还给市场；也要纠正“政府缺位”问题——政府应该管的事情要管好。比如，以往政府通过“企业办社会”的方式提供类似于浴室、饮料等一系列生活消费品，甚至包括我国自计划经济时代延续下来的近乎免费的住房分配制度，随着改革进程的加快，这些产品和服务都可交由市场提供。而在改革中由于国家逐步退出竞争性领域，国有企业占市场的比重开始下降，本来由政府通过国企提供的养老、医疗等服务，开始出现了缺位现象，需要政府及时重建社会保障制度，并纳入“城乡一体化”的新框架。

科学合理地界定政府与市场的边界，一直是财政领域乃至整个经济体制改革过程中的一个难题。在划分政府和市场边界时，“托底”标准应明确：政府只应该承担那些最基本的、必不可少的公共服务。凡是市场能够承担的，绝不让政府承担；凡是市场和政府都可以承担的，则尽量扩大市场的作用。公共服务的供给中，应尽可能地增强市场的作用、提供方式可以多元化。按照现代经济学的解释，财政的支出和税收为政府职能的履行配置必要的资源，在这一过程中，市场的力量越大，税收和支出的水平越低；反之市场的力量越小，税收和支出的水平越高。

《政府支出责任的研究——基于基本公共服务均等化的背景》一书明确指出，公共服务的政府支出责任源于社会成员的要求，但是十分需要明确政府的最小支出责任，划清政府和市场的边界。政府应本着从政为民的理念，适应老百姓的需求，牵头提供社会成员迫切需要的民生类产品，而社会成员为此支付税收。就我国现阶段而言，应主要提供社会成员迫切需要的基础教育、公共卫生和基础医疗、基础设施等民生类公共服务。在基本公共服务提供过程中引入市场因素，可以提高公共服务的供给效率。比如，有些原本属于基本公共服务范围的产品或服务，随着市场主体的介入，政府可以不直接提供此类公共服务，如基础设施。有些公共服务政府只需政府承担补助责任，如社会保障、住房保障。

在这一过程中，由于财政资源的有限性，预算作为资源配置的一种机制，需要根据社会成员对公共服务的需求及其供给成本的关系制定预算决策。在政府决策中，须以国家预算约束政府公共支出，避免基本公共服务项目过多、过滥。

三、中央政府与地方政府间责任的划分

根据财政联邦制理论，地方政府在基本公共服务的供给中更应该发挥至关重要的作用。财政联邦制的相关文献指出，在提供公共产品和服务的有效性方面，低层级地方政府占有明显优势。因为低层级地方政府最了解当地居民的想法，在制定决策时能对那些期待服务的居民负责，并能鼓励财政责任和效率。同时，如果提供公共服务的基层财政也进行了分权，不必要的层层管辖权将被淘汰，而政区竞争和创新将被加强，公共服务的供给效率会进一步提高。

《政府支出责任的研究——基于基本公共服务均等化的背景》一书，对于财政联邦制理论在单一制国家的适用性，以比较独到的视角做了分析。由于财政联邦制理论最初是在具有联邦制背景的国家发展起来的，所以考虑我国是单一制国家，地方政府的权力来自中央政府的授予或委托，这不同于联邦制国家的“分割式分权”。单一制国家在政府间公共服务职责划分上是存在底线的，在单一制国家里基本公共服务均等化主要由中央政府牵头承担。因为只有中央政府才能在决策时以全体社会成员的利益为先，通过规定全国范围内社会成员享有的公共服务的最低标准来纠正地区间的不平等。

按照财政分权的要求，中央政府与地方各级政府的财政应各自相对独立，每级政府都需要保证独立的支出责任和支出范围，并且相应的支出责任应该配备对应的财权和可用的财力。地方性基本公共物品的提供者是地方政府，那么地方政府就应该在提供基本公共物品时拥有相应的收入，这样才能实现支出责任与财权的对等。当前我国地方政府支出责任很大，而在地方政府的收入来源中，税收收入有限，扩大非税收入已经带来了诸多问题。

就政府间支出责任的分权而言，只有将中央政府和地方政府支出责任的划分限定在单一制国家分权底线的范围内，才能保证基本公共服务均等化目标的实现，所以应考虑将一部分支出责任上移至中央政府，由中央政府更好承担起基本公共服务均等化的责任。并且，依据政府间的收入划分原则，无论是联邦制国家还是单一制国家，从整体上看，只有在厘清事权与支出责任的基础上，才谈得上为地方政府配备充足财力的分税方案设计问题。在支出责任划分清晰的前提下，如果地方政府提供基本公共物品的费用支出与其收入之间出现缺口，即地方政府的收入汲取能力不足以满足其支出需要，势必要考虑在完善转移支付制度的同时，进一步调整和完善资源税、财产税等税种，推动构建地方税体系，形成地方支柱税种。显然，这也是我国未来公共财政体制改革的目标，就如党的十九大报告指出的“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，“深化税收制度改革，健全地方税体系”。

当前，中国经济的发展已经取得长足进步，成为全球第二大经济体、第一大贸易体，构建国家现代治理体系成为当务之急。《政府支出责任的研究——基于基本公共服务均等化的背景》一书分析讨论的内容关系到财税体制改革，更关系到国家治理。书中展示的前景，让我们看到未来一个更为科学、更为合理的财税制度的构建，也因此能为社会成员提供更有保障的基本公共服务。国强民也富——这就是我们应以制度建设和政策优化力求获得的更好的未来。