新时代社会风险评估建设研究

齐高龙

（山东大学 政治学与公共管理学院 山东 即墨 266237）

建立健全重大事项与重大决策的社会风险评估制度是新时代政府为了更好地化解社会矛盾，保证社会公共利益最大化的重要举措，也是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》明确指出“建立健全重大决策和重大事项的社会风险评估制度和机制，对于有效预防和化解社会矛盾具有重要意义”。[1]在党的十九大上，习近平总书记也提出将社会风险评估纳入到行政决策的程序之中，强调“要牢固树立总体国家安全观……加强国家安全能力建设”。[2]由此可见，社会风险评估工作是新时代条件下，党和国家应对“四大考验”“四大危险”的必然要求。建立健全科学合理、民主高效的社会风险评估制度是政府由“主导型”向“服务型”转型过程中的重要任务。

一、社会风险评估的主要原则设定

1.以法规政策为评估的实施依据。所谓社会风险评估就是围绕评估事项可能存在的稳定风险，开展合法性、合理性、可行性等评估工作，分析、评估不稳定隐患和问题的风险程度和可控程度。目前，实施风险评估的主要原则是风险评估的实施应与党和国家的大政方针、法律法规相符合，以国家提倡的法律规范为原则设定依据和基准标尺，以此确保社会公众公共利益的合理合法化，保证民众的利益诉求畅通无阻。社会风险评估应与当地的社会经济发展现实状况相契合，客观反映当地的社会综治能力。

2.整体评估原则。当下，中国处于社会转型升级的重大历史交汇期和改革的“深水期”与“攻坚期”，“四个全面”向纵深领域推进发展，各种社会的、自然的风险因素与日俱增，包括人为的风险因素、自然的风险因素、内生性的风险因素、外生性的风险因素等多种复合因素等。因此，社会风险的评估应针对已经出现的或者可能出现的各种潜在的、新型的风险进行综合评估，充分进行社会风险的分析、研判、预防与预警。

3.协同评估原则。由于社会风险具有综合性、复合性等特点，决定了现代社会政府的社会风险评估必然需要不同层级、不同类型、不同工作性质、甚至不同地区的部门整体协作与合作。一般针对某种特定事项、特定工程项目的社会风险进行评估涉及到众多相关利益群体和政府部门，需要各个部门、不同地区打破传统的“责任本位”与“部门壁垒”思想，[3]进行广泛的沟通和交流，实现评估工作的联动效应。

4.动态评估原则。社会风险源不是单一性的，而是各个方面的相互作用与相互激发的结果。社会风险还有可能会造成“次风险”的发生等聚合效应。因此，社会风险评估应处于及时更新、与时俱进的状态之中。反之，如果社会风险评估长期处于固定的条条框框之中，久而久之就会日益僵化，导致社会风险治理的失误，比如导致新型的社会风险没有相应的社会风险应急措施和预警识别机制等。因此，目前大多数地方社会风险评估都采取动态评估原则，及时更新社会风险案例库、专家库、资源库等建设，通过一定的技术更新定期重新评估既有的中低等次社会风险。[4]

二、社会风险评估的内容、范围及其流程

1.评估的内容及范围。目前，社会风险评估的主要内容包括以下几方面：一是涉及到广大人民群众的根本利益或其他合法权益的政府重大决策事项。比如，事关国计民生的、关乎当地经济、政治、社会发展的、涉及面广泛的重大政策、法规、决策等。二是涉及群众切身利益的重大工程项目。主要包括对其重大工程项目进行可行性分析、评估，评估此项目是否对当地民众的居住环境、生态自然环境造成影响以及是否合理合法，是否与现行的国家相关法律法规相一致，是否违背政策底线和生态红线以及工程项目涉及到的房屋拆迁、土地征用、回迁户安置安抚等措施是否合理合法，是否形成科学合理的评估报告等。三是事关广大人民群众和相关利益群体的改革改制工作。围绕其事关民生的重要事项拟定改革的制度、法规充分进行论证，评估其是否符合国家规定的法定程序，是否得到当地群众的认可，是否照顾大多数社会成员的合法权益，是否符合“三公”原则等。

2.评估的流程。一般来说，政府重大决策的制定与出台之前一般会成立由政府部门、专家学者和相关的评估机构（第三方）组成的社会风险评估小组，由该小组负责社会风险评估的相关事宜，主要包括三个方面的流程：一是落实政府交办的特定评估事项的前期准备工作。如对决策可能存在的各种潜在风险进行分析、研判与归类，运用相关的数理统计方法预测社会风险的机率与可能会造成的损失。另外，建立健全相关的信息采集工作，形成各类社会风险源档案库。建立健全社会风险评估专家库，提高社会风险评估的专业性、权威性。[5]二是制定风险评估方案，形成评估报告。首先确定评估对象，通过多种途径如问卷调查、实地走访、社会听证等方式征求社会各界人士的意见与看法，然后是制定评估方案，形成社会风险评估报告。三是确定特定评估事项的实施意见。首先由不同政府部门对形成的社会风险评估报告进行专业审查与校验，得出审查结论，各级政府的“应急办”对评估的内容与解决方法及时进行审核，最后将审查结论与社会风险评估报告交由政策的决策者、制定者，对其作出立即实施、暂停实施、延缓实施、放弃实施等决定。

三、当前政府社会风险评估中存在的问题

1.评估缺乏民众与政府的良性互动。目前，各个地方的重大决策和重大项目工程是否实施通常由地方“一把手”的偏好来决定，忽视了公共政策的民主性、人民性和科学合理性，缺乏民众与政府的良性互动，没有做到公共决策的“人民性”政策导向，特别是有些地方的“一把手”盲目追求政绩，大搞“政绩工程”“面子工程”，形成一批烂尾工程、“豆腐渣工程”，引起社会民众的强烈抵制与不满，加剧了当地民众与政府的矛盾，降低了政府的公信力，一些地方的听证会竟演变成“通知会”“报告会”。[6]

2.评估缺乏“四个正义”。目前，政府的社会风险评估在评估前、评估过程中以及评估后等工作环节中大多缺乏应有的“四个正义”，即程序正义、结果正义、形式正义与实质正义。首先在社会风险评估的程序方面仍然会受到既定决策流程与模式的干扰，社会风险评估在程序上还存在不合理、不规范的地方，在评估程序实际运作中往往导致“实施在前，评估在后”的本末倒置。其次，社会风险评估的结果是由社会风险评估小组经过分析、预测、研判、评估得出的社会风险评估报告，通常以量化形式出现，然而评估结果还经常存在对社会风险识别不全面、社会风险整改不到位以及缺乏对中低层级风险的科学分析与考量，评估结果还缺乏一定的精准性。此外，社会风险评估在形式上还存在着单一化、固定化的问题，在评估过程中还是采取单一维度方法分析风险，主观性因素介入较多，缺乏现代化技术手段如“大数据、网络监测”等综合方法进行评估、识别。由于社会风险评估的程序、结果、形式均存在局限性，这就必然导致了其社会风险评估的实质“非正义”，未能促使社会公共利益最大化和效益的最优化。

3.评估指标体系不完善。目前，各级人民政府虽然陆续出台了一系列关于社会重大决策事项的社会风险评估的暂行条例、规定与实施办法、意见、通知等，针对社会风险评估形成了评估的原则、方向和评估的总体框架，但普遍“重框架、轻细则”，对于具体事项缺乏细节指导，特别是对社会风险评估的结果与效果还缺乏细化指导依据，大多是重视社会风险评估的定性分析，缺乏相应的量化分析。另一方面，在对社会风险评估时，只关注“可行性分析与论证”，缺少对重大决策和重大工程项目可能带来的“消极因素”的“不可行性”论证分析，社会风险评估还有待于进一步规范、细化和完善。

4.评估主体单一化，缺乏民众外部的“监督力量”。

在现代社会这种“大环境”下，政府社会风险评估的评估主体在现实制度化运作过程中，往往政府既是政策的决策者、制定者又是评估工作的组织者，这就容易造成评估主体的单一化和社会风险评估制度的虚置化，使得社会风险评估工作成为“走过场、走形式、走流程”的“形式主义”。一般而言，科学合理的社会风险评估主体包括责任主体、技术主体以及发挥广大人民群众主体性作用的“监督主体”。责任主体主要是指重大事项、重大工程、重大项目、重大政策的决策者、制定者，技术主体主要是指一般作为社会第三方的专业性质的研究机构、学术团队等。但是在现实条件下，由于政府行政经费、财政赤字、单位“一把手”等多种因素，技术主体往往又是责任主体兼任或者是责任主体的从属性质的政府职能部门，而作为民众为主体的外部“监督性力量”更是被边缘化，忽视了公共决策的“人民性”伦理价值导向。

四、社会风险评估改进对策

政府的重大决策和人民利益息息相关，因此地方领导在进行重大决策之时，应该考虑本地区的经济发展态势，更应该考虑人民群众的利益保障需求。政府在进行风险评估时，要从“人民性”角度出发，科学衡量发展和民生之间的最佳平衡点。

1.应形成“公民—政府—社会”多维良性互动效应。

政府在进行社会风险评估过程中不应只注重对重大事项、重大决策、重大工程项目的经济发展效益的评估论证，更应该将公共利益决策建立在公民与政府以及和社会的良性互动基础上，形成坚实的群众基础、良好的社会效益以及和谐的社会舆论氛围。要注重民众合理的利益诉求表达与沟通体制机制建设，向“服务型”、“责任型”政府转型。在引进重大项目工程时，将社会公共利益最大化为其首要目标，注重生态、经济、民生、社会的综合考量与评估。在各项重大决策、项目、改制工作中与社会民众进行充分的沟通、听证，进行科学分析、民主论证，保护人民群众的合法权益，提高政府社会风险评估的综合能力，减少群体性事件发生，将社会风险降到最低。

2.应注重伦理分析。长期以来，由于受到行政经费、政府财政赤字化、绩效评估与考核、地方政治生态多维度复合因素的影响，政府对其确定的重大事项、重大工程项目的可行性分析论证时往往采取“成本—效益”的经济分析方法，过于注重经济效益的调适与优化，而忽视了社会的公平正义和“以人为本”的伦理视角分析。对此，政府在进行风险评估时必须注重经济效益与伦理分析的有机结合，力求实现结果的最优化，确保群众满意的最大化。

3.应重视异议权。政府在进行评估论证分析时往往建立在大多数人的认同基础之上，而忽视了一小部分人的反对声音和意见，缺少不可行性的论证分析。重大事项、工程项目往往涉及多个利益群体，有人赞同也有人反对，政府部门在对其进行风险评估时应该引入争议裁决机制，进行多维度考核，在进行充分的调研、分析、论证后作出正确的决策。现代社会的政府决策往往受到多方外部力量的制约与监督，如民众、社会媒体、公共舆论、权力机关等，对此，政府应该与其进行合理的互动、沟通、交流和解释，对各种反对意见和社会矛盾及时进行协调。

4.扩大公民参与，形成多元化评估主体。政府在进行社会风险评估时要扩大公民作为第三方的“监督主体”的参与渠道和方式，合理调控相关利益群体的决策比例，形成协同共治的常态化机制。在对有分歧、有矛盾的社会公共项目进行评估时，不应以行政主导式力量强制“拍板决策”，而应该平衡协调各方利益诉求，倾听社会公众对重大项目、重大决策、重大改制的意见建议，保证民众的知情权、参与权与决策权。其次政府应建立健全科学合理的社会风险评估制度，培育新型的技术主体，提高风险评估的精准度与专业化，[7]另一方面，还要完善社会风险评估的风险共担机制，充分发挥人民群众的主体作用和首创精神，形成群防群治的新模式、新机制。

5.加强社会风险评估指标体系建设。虽然地方各级政府针对社会风险评估出台了一系列的相关条例、规定、意见、通知，但是仍然存在“重框架、轻细则”的制度漏洞，使得社会风险评估工作在具体细节上缺乏处置依据与评判标准，造成权责不清、责任推诿的工作局面。政府应着力加强社会风险评估的指标体系建设，充实完善各项评估细则，注重量化指标建设，完善重大项目评估和决策的问责制度、责任追究惩治制度等，形成环节完整，结构合理的评估指标体系，使得社会风险评估逐步科学化、系统化、制度化。