群团改革和妇联组织的体系性：一个重要的“结构—机制”议题

陈伟杰

(中华女子学院 社会工作学院，北京 100101 )

前不久，中国妇女第十二次全国代表大会召开，党和国家领导人、全国妇联领导就中国妇女发展问题发表了一系列讲话，群团改革的精神和要求得到进一步确认。习近平总书记强调，要以更实的举措推进妇联改革，深化基层妇联组织改革，转变机关干部工作作风，提高服务能力，加大攻坚克难力度，确保改革在基层落地。要把联系和服务妇女作为工作生命线，成为妇女信得过、靠得住、离不开的娘家人。要加强妇联干部队伍建设，努力培养高素质妇联干部队伍。要把作风建设摆在更加重要的位置，大兴调查研究之风，畅通联系妇女的渠道[1]。这实际上要求妇联组织开展全方位的改革，为通过社会科学研究促进改革目标的实现开辟了广阔的空间。

一、作为“结构—机制”的组织体系性议题

笔者认为，妇联作为一个扮演党和政府与妇女群体之间中介角色的层级化组织，在改革中需要理顺不同组织目标之间的关系，实现从组织结构调整向运作机制调整的深化，同时兼顾内向式的立足妇联与外向式的纵横联合[2](PP 8-10)。为此，从学术研究的角度看，应重视探讨建立组织“目标—结构—机制”的合理链接，也即，要研究在“党—群”整体结构中妇联组织的目标及其实现，进而，作为支撑，应如何建立起一个高效的妇联组织结构，并使此组织结构具有良好的运作机制。在这当中，组织结构调整是重要的中间链条。

笔者在一项研究中指出，当下的妇联改革是在进行组织结构的重大调整，主要措施包括科层再造(减上补下、干部下基层、党建带妇建)、组织吸纳(吸纳妇女精英、团体会员、其他妇女社会组织和部分市场机构)、组织扩张(新建基层妇联组织)和组织延伸(组织从现实空间向虚拟空间延伸)，这就将组织层面的层级和横向结构调整以及个体层面的身份结构调整都囊括在内。这种组织结构的变革，解决的是妇联组织的邻近性困境，使妇联对于妇女群众来说变得更为可见、可及。无疑，这些改革策略十分重要，但是，因为妇女本身同时具有包括党员、职员、会员、业主、家庭/家族成员等不同身份，妇联对妇女的服务是处于一个竞争性的党政组织结构之中的，因此，还应在此基础上，进一步解决妇联组织的替代性困境。笔者提出，不可替代性的确立，有赖于组织目标上的调整和聚焦，即，妇联要明确工作目标的着力点，在围绕党的中心工作开展妇女工作的过程中，将男女平等的推进作为一个突出的目标，以此确立相对于其他类型党政组织的优势[3](PP 63-70)。

在组织“目标—结构—机制”的链条中，如果说从聚焦邻近性向关注替代性的迈进，是将改革从组织结构转向组织目标，那么从组织结构到运作机制之间的改革同样需要引起高度重视。其中一个十分重要的环节就是妇联组织的体系性问题，也即，不同层级的妇联如何能形成一个高效的体系。这既是结构性的——结构上要求彼此层次与职责定位明晰，也是机制性的——机制上要求层级间合作顺畅。唯其如此，组织目标和运作机制的调整才能顺利实现。

二、体系性议题的重要性

妇联组织体系性的重要性可以妇联维权为例来说明。因最近开展一项关于20世纪80年代以来妇联维权的研究，笔者对若干省、市妇联维权干部进行了深入访谈，初步形成对妇联维权的框架性认识。以下笔者借此从结构和机制的层面分别论述。

一方面，体系性议题具有结构面向。以往的研究通常认为包括妇联在内的群团组织比照党政机关的层级进行组织体系设计，是为了管控的需要。例如，陈佳俊、史龙麟指出，群团组织实施归口管理，“通过自上而下的科层体系的设立，在‘命令—服从’的运行机制下，党和政府对群团组织的有效管理得到了保障，其意图也得到良好实现”[4]。但是，如果我们以妇联维权为例去观察，则会看到这样的安排也为妇联工作开展提供了体制内的广阔机会。妇联正是凭其统合于体制中的人民团体地位，在法律上获得了其他妇女组织所不能获得的授权，并且通过妇联领导参政、妇儿工委、妇女维权协调小组等形式开辟了直达各类党政司法机关的妇女维权通道。由于妇联组织体系性的存在，这样的渠道通常可以自然而然地由上而下普遍地建立起来。正如其他一些研究指出的，对于社会组织来说，统合于党的力量中为其自身发展创造了良好的制度环境[5](PP 160-185)。

另一方面，体系性议题还具有机制面向。个案维权、社会化维权、实事化维权和源头维权是妇联组织发展出来的几种重要维权形式。各层级妇联之间可以在不同的维权形式当中形成合作，但同时又各有其重心。这种体系化的运作对维权工作的有效开展意义非凡。

首先是合作。例如，在源头维权中，妇联着力于推动相关法规政策的出台。笔者调查两个省份的妇联，都采用基层妇联提供调研案例，省级妇联对诸案例进行汇总、分析和呈递以开展政策倡导的模式，不同层级组织共同合作推动反家庭暴力的地方立法。反过来，省一级的反家暴立法，又为基层妇联开展反家暴工作提供了重要的支撑。又如，在反家庭暴力的著名案例“双令案”(个案维权)中，一方面该省妇联受中澳反家庭暴力项目资助，建立了省级家庭暴力危机干预中心，与某社工机构合作运营，故有能力为受暴妇女提供专业服务，另一方面市妇联介入地方公安与法院的办理过程，促成“双令”发出。此案例也体现出层级分工合作的鲜明特点。

其次是侧重。由上可以看出，不同的层级拥有不同的资源，因此在层级间合作过程中，可以分头侧重做不同的事情。正如笔者曾指出的，一般而言，“妇联组织体系应朝向一个层级分责的方向努力，越是基层妇联，越偏向注重如何做实机构，提供高效服务，越是上级妇联则应越注重服务平台的构建和运作，注重如何扮演支持者角色、中介者角色和评估者角色”[2](PP 8-10)。简言之，各有侧重使得体系中不同部分的合作更为有效。

三、进一步的研究议题：组织体系化的促进/阻碍因素与机制分析

妇联组织体系化是在科层制当中形成的，基于前述阐释和以下原因，对于妇联科层结构需要进行辩证分析。时下观点通常会指出中国共产党治理国家过程中群众路线与科层制之间的张力[6](PP 16-29)。这与当前的群团改革紧密关联——今日群团改革的重点之一就是要克服科层体制之弊。西方学术界对于科层制的批判由来已久[7]，而中国当前的群团改革使用的是另外一套话语体系，指向的则是其脱离群众的一面，因此改造的逻辑也是沿着贯彻群众路线的方式展开。然而妇联维权的例子却也说明，妇联在科层制中亦可能获得对妇女服务有所增益的力量。如是看来，妇联所面对的问题就不能简单地用群众路线与科层制之张力来概括。相反，更为合理的表述方式或许是：在什么样的条件下，妇联的科层化有助于其自身的充权因而能达成前述体系化状态，更好地实现维护妇女权益的目标，或者相反，妇联的科层化陷入已有研究所指明的官僚组织的弊端之中？

还是回到妇联维权之中。我们会对这样的研究感兴趣：为什么有些省份妇联更为积极并在妇女维权中取得更大成就，而另外一些省份则并非如此？或者说，在什么样的条件下，妇联组织才有可能激活前述所述及的体制内资源而成为上下合作、分工清晰的积极行动者？在今天，对于中国政治中的条块矛盾和妇联倒金字塔结构是妇联组织体系化的一种阻碍因素已有一定的共识[8][9]，而且，当前群团改革中试图将上级妇联对下级妇联的业务指导向领导转化的举措也正是在回应这一困境。然而这些认识可能还不足以全然回答前述问题。总体来说，对这些问题的研究，应具有宏观—中观—微观相结合的视角，不仅关注妇联组织所处的特定政治生态环境的因素(宏观层面)，还应结合妇联干部的个体因素(微观层面)以及妇联组织的激励机制(中观层面)。 进一步说，对上述问题的有效回答，或许能对群团改革中包括减上补下、干部下基层等在内的科层改造取向带来新的启发。