PDCA循环管理理论在高校预算管理中的应用研究

奚桂前

（昆明理工大学，云南 昆明 650500）

当前高校资金供需矛盾和资金使用效率低下问题十分突出，如何合理调配各项经济资源，提高高校资金使用效率是高校预算管理的重点。建立一套适合高校发展的预算管理体制，直接关系到高校的财务管理水平，也关系到高校的未来长远发展[1]。PDCA循环，最早由质量管理之父休哈特（W.A.Shewhart）构想出来，并在1950年的时候被戴明（W.E.Deming）博士（美国质量管理专家）在广泛宣传和运用于持续改善管理活动的质量过程中再度挖掘出来，并对其加以广泛宣传和运用。PDCA 循环理论就是按照计划（plan）、执行（do）、检查（check）、处理（action）的四个阶段进行质量管理并且不断循环，每一次运转的结束就是下一次循环的开始，并呈现阶梯式的螺旋上升。本文拟将PDCA循环与预算管理相结合，充分运用PDCA循环的方法，对高校预算管理进行优化，研究对推进高校预算精细化管理和量化管理具有重大意义。

一、高校预算管理研究综述

有关PDCA与预算管理的研究文献，从以下四个不同的视角出发：（1）PDCA与预算精细化管理。刘国斌、关颖（2014）将高校预算管理引入预算精细化管理理念，指出PDCA循环与预算精细化管理的契合点，将预算精细化管理在并以PDCA循环理论为指导，将预算精细化管理分解为计划、执行、检查和结果处理四个阶段，并对四个阶段分别进行了详细的分析。（2）PDCA与动态预算管理。薛梅（2012）将PDCA循环引入高校预算管理工作，以PDCA循环进行预算编制、预算执行、预算分析评价、评价结果应用的高校动态预算管理，逐步建立新的预算管理机制，实现高校预算动态管理。（3）PDCA与高校预算管理。许国平、陈芳（2013）将PDCA循环与高校预算管理相结合，从PDCA视角分析了预算管理存在的问题，并提出PDCA循环高校预算管理的实施路径。（4）PDCA与预算纠偏机制管理。石磊（2015）以PDCA管理循环为基点，对如何建立预算纠偏机制和预算纠偏机制的计划、实施、评估、修正等工作循环内容进行了深刻的分析。

可见，国内学者已将PDCA与预算管理结合起来进行了相关研究，并构建了PDCA指导下的预算管理机制，以实现预算动态化和精细化管理，这为本研究提供了坚实的基础和有益的启示。但是，将PDCA思想与高校预算管理实践进行深入结合，系统性提出高校预算管理的改进措施和保障体系的相关研究则为数不多。本文正是运用PDCA循环思想，对高校预算管理存在的问题进行系统分析，进一步探讨PDCA在高校预算管理各环节中的运用，为高校全面预算管理实践提供了可供操作的路径和保障体系。

二、高校预算管理现状分析

（一）预算编制环节

1.预算编制机构不完善。在当前高校的预算管理机制中，多数高校缺乏预算编制机构和预算执行机构，一般由财务部门分配2～3名财务人员从事预算编制、执行组成预算科室。预算编制机构设置不合理，会造成预算管理工作在时间紧、任务重、人手少的情况下停留在简单的预算编制和简单预算分配上，预算管理的宏观把控功能不能得到实现。

2.预算编制内容不完整。有些高校并没有将贷款和基本建设资金等内容的收入和支出的纳入高校的预算管理体制，缺乏对部分预算资金的监督管理。并且预算编制内容缺乏对现金流的关注管理，加强现金流的管理，可以充分调动分布于高校各部门和二级单位的现金流调剂余缺，降低高校筹资成本。

3.预算编制方法不科学。目前高校预算编制一般采用基数-增长法，这种编制方法较为简单，即在上年预算数的基础上简单根据本年因素调增和调减，并且一般不能按照实际需要来确定当年的预算数。

4.预算编制没有长远规划。高校在编制预算时，往往只考虑当期的计划和任务，较少考虑学校整体的未来规划和部门规划，导致预算反映的内容不广泛，预算编制随意性大，缺乏长远规划。

5.预算编制意识不强。根据传统观念，人们普遍认为高校预算编制、审批、执行和反馈主要由财务部门完成，没有广泛的发动其他学院部门的参与，导致预算责任都落在财务部门。这种集权式预算编制方式，导致一方面由于财务预算部门对学院部门的业务工作不熟悉造成预算编制不合理，另一方面由于其他部门人员的弱化意识造成预算执行积极性不高。

（二）预算执行环节

1.预算执行缺乏刚性。预算的自然年度时间和最终执行预算时间在很多情况下不一致。按照国家的规定，每年的1月1日到12月31日，是我国法定的预算自然年度，但是在执行的时候学校每年都会要经过校长办公会决议，然后在都通过的情况下才能批准下达执行，至少也要到三月份以后。业界流传着这么一句话：一季度无预算，四季度赶预算，为了预算而预算。从这句话中可以看出一些经济事项无法在年初使用预算，而在年终时为了预算而执行预算，导致预算执行阶段失去必要的控制。

2.预算执行控制乏力。很多高校预算在预算执行过程中随意调整增减、弱化执行效率，预算指标没有约束力，“超支预算、滥用预算”、“一支笔”变更甚为明显，导致预算执行没有控制力；高校一般比较重视校拨经费和重大项目的预算，导致对其他经费预算执行监管不完整，导致整个高校预算管理水平偏低。

3.预算缺乏执行考核机制。预算绩效考核机制是预算严格执行的重要保证[2]。很多高校目前还停留在以投入为主的预算管理观念上，忽视产出预算职能，财务人员只是对经济业务支出的合理性进行审核，没有对预算执行结果进行考核；缺乏预算执行考评机制，使得预算执行效果不能和预算监管人员绩效挂钩，导致不能实现合理的激励奖惩机制。

（三）预算调整环节

1.预算调整程序简单，缺乏完整的预算调整机制。高校预算执行中由于预算编制的不合理或者预算执行过程中出现的一些特殊情况导致预算不能严格按照预算编制数进行支出，往往存在预算调整的可能[3]。但是在高校预算调整机制中，通常只要有领导签字就可以调整预算，这种随意调整导致预算执行没有控制力，影响高校资金的运行效率。

2.预算调整的指标数不够明确，预算调整的范围和明细不够清晰。很多高校在预算调整时，通常对特定事项或者在预算不能严格执行时进行调整，而不考虑其他潜在因素的影响，导致不能严格按照预算调整范围和预算明细指标进行调整，以一个预算总数控制调整会导致预算调整不能实现真正预算调整的目的。

（四）预算评估环节

1.丧失预算监管职能。高校财务部门一般按照具体的数额和额度分配指标拨付部门预算，导致部门在预算执行过程之后的预算监管职能的作用不能发挥；高校财务部门没有具体的预算执行效果的监管指标，不能更好的评估预算的合理性和必要性。

2.缺乏高校预算评价指标。预算收入和支出评价指标反映高校预算收支执行效率，单纯的从预算收入和预算支出角度衡量预算效率不能体现各项预算收入和预算支出的合理性，高校应建立分部门预算联动指标、分部门分性质的建立预算评价指标。此指标的缺乏导致预算评价失去意义。

3.缺乏预算评价考核机制。许多高校没有预算绩效考核体系，没有将绩效评价和部门、个人绩效考核相结合，难以发挥预算绩效考核评价作用。

三、PDCA应用于高校预算管理的必要性和可行性

高校预算管理引入PDCA的必要性。根据对高校预算管理的现状研究，发现目前高校预算管理在编制、执行、调整、评估等阶段还停留在静态管理阶段，对预算管理的流程无法实现动态管理。通过对PDCA理论的深入解读和高校预算管理各个环节的思考，发现高校预算管理引入PDCA可以解决以上预算管理现状中存在的问题，进而实现全面动态预算管理。首先，高校预算管理通过编制-审批执行-调整-评估反馈是一个动态循环的过程，通过一系列循环的进程，实现预算管理的不断改进和完善。其次，运用PDCA理论的循环特点，可以实现预算管理的反馈控制，形成事前计划、事中监控、事后反馈机制，不断改进高校的预算管理。再次，引入PDCA循环，能够定期监控预算执行情况，评价反馈预算执行中存在的问题，形成预算纠偏机制。

高校预算管理引入PDCA的可行性。基于PDCA循环管理理论的理论基础，预算管理的流程同样可以分解为预算的编制、执行、评估和反馈四个环节。PDCA循环理论实际上是一个不断循环、不断改进的螺旋式循环。根据PDCA理论的分解，PDCA中的P（plan）-计划环节主要运用于预算管理中的预算编制计划环节，PDCA中的D（do）-执行环节主要运用于预算管理中的预算执行实施环节，PDCA中的C（check）-检查环节主要运用于预算管理中的预算决算与预算评估环节、PDCA中的A（action）-处理环节主要运用于预算管理中的预算分析和总结环节，A（action）-处理环节将为新一轮的预算管理环节提供可供借鉴的经验，使得新的预算管理越来越完善，越来越能实现预算的目标。

四、PDCA在高校预算管理的应用

预算管理的终极目标-提高资金使用效率和PDCA循环管理理论的目标决定了PDCA管理理论在高校预算管理中的应用价值。引入PDCA理论后，高校预算管理可以从以下方面改进。

（一）创新预算编制方法，科学合理编制预算

在预算编制过程中，完善预算编制方法，不再使用简单的零基预算、滚动预算等单纯并且简单的预算编制方法，而是分部门分项目性质分经费种类的采用多种预算编制方法相结合，对类似人员经费和专项经费这样专款专用和费用开支标准有严格要求、政策性很强的预算项目采取定额预算，对类似公用经费支出和其他支出这样适应未来工作任务和规划要求的经费采取零基预算法。

（二）预算执行要“主体明确、权责清晰”

预算执行要以部门为主体，主体对资金的审批权限和责任范畴相结合。高校预算管理机构在下达预算时，同时应下达资金使用额度、范围和审批程序。高校各职能部门在各项预算执行过程中，应遵循“分权管理”原则，各部门预算主体责任人对各部门预算全权审批负责，各部门经办人根据预算主体责任人签字审批的预算项目到财务办理借款和报账手续，不再由校领导审批。同时各部门负责人也必须对资金使用合理性、合法性和合规性承担责任，在预算执行过程中，学校财务部门等职能部门有权进行监督检查。

（三）预算控制实行“刚性控制，有据调整”

预算控制的刚性控制、有据调整可以通过以下手段实现：首先预算执行过程中严格执行预算数，完善预算相关内部控制制度，对部门经济活动定期进行考核，并会同财务数据通报部门预算执行情况，避免“利益博弈”现象。其次对于在预算执行中存在无预算、超预算情况要严格控制，任何人都要无权审批通过。再次当出现新增不可预见项目和预算前提发生改变情况下，可以根据预算调整程序进行调整，做到“有据调整”。

（四）建立和完善预算执行绩效考核制度

预算执行绩效考核机制的建立可以从以下方面实现：首先建立预算执行绩效考核系统，包括预算考核指标、分值、权重比例等内容，考核指标可以从真实性、完整性、客观性、及时性、准确性等进行权重打分，根据加权平均得到部门绩效；其次财务部门及时根据预算年度财务核算情况编制预算执行情况，经审计后提交类似预算管理委员会的预算管理考核机构进行考核；再次预算管理委员会设立绩效考核奖励和约束机制，根据预算执行效率高低分别给与奖励和惩罚，并追究相关负责人的责任，确保预算执行的刚性和力度。

五、高校预算管理PDCA循环保障措施

（一）强化PDCA循环全面预算管理意识

高校预算管理要改变“注重财务收支平衡”的传统观念，树立实现高校未来发展战略的预算管理理念，制定可持续发展的全面预算管理制度，实现高校自主发展性的全面预算管理理念和意识。强化PDCA循环全面预算管理意识可以从以下方面实现：首先通过PDCA循环管理理论的学习,并结合高校全面预算管理的特点和现状，找出预算管理各个阶段存在的问题和可以改进的突破口。其次要加强高校预算编制机构相关人员和学校相关领导的学习力度，做到理论与实际相结合，指导高校预算管理。再次在全校范围内宣传PDCA循环全面预算管理的重要性，以实现高校预算理念的创新。

（二）健全高校预算管理机构

建立集预算编制、执行、决算、监督为一体的预算组织机构[4]。高校预算管理是一项系统工作，预算编制、执行、调整和评估等环节都需要各个部门的通力合作和沟通，预算管理机构直接关系到高校资源的合理配置。健全的高校预算管理机构一般包括三个层次：一是学校决策支持层面的预算管理委员，预算管理委员会主要审议学校部门预算的方案、调整和决算[5]；二是预算管理支持层面的预算管理办公室，是预算管理委员会的常设机构，为预算管理委员会的各项工作提供支持，负责预算管理的各项工作，该办公室可以设在财务处，便于及时沟通反馈预算执行情况；三是预算管理执行层面的预算主体或预算单位，即学校各职能部门、教学学院等。最终形成预算管理委员会、预算管理办公室和预算职能部门的预算管理机构。

（三）建立预算纠偏机制

由于PDCA理论具有严谨性、科学性和改进型的特点，基于PDCA循环理论实现全面高校预算纠偏机制可以从以下内容出发：首先，根据高校价值导向合理配置各项经济资源，建立企业预算目标；其次将各个部门预算期间的预算执行情况与由定性指标和定量指标构成的业绩指标进行对比分析，得出高校预算执行偏差情况，评价出各个部门资金使用效益；再次对偏离高校预算业绩评价指标的各项业务进行分析，找出存在偏差的业务突破点，形成纠正偏差的政策思路，进而达到改善预算管理的目的。

（四）建立预算管理信息系统

建立预算管理信息化系统首先需要充分发动高校学院部门积极参与到预算编制中来，增强预算信息的公开透明度；其次利用信息系统作为载体，公开预算编制草案，预算编制定稿及决算报告；再次利用信息系统，分别对不同级别和不同部门的人赋予不同的权限，并让他们既要随时关注预算具体执行的状况，还应当及时发现预算执行过程中出现的问题，及时对需要调整的预算进行调整和反馈，规范预算管理流程，提高预算管理效率。实现高校全面预算管理的公开公正公平。

六、结论

针对目前高校预算管理存在预算编制不完整、预算执行不控制、预算调整不规范、预算评估不完善等诸多问题，结合PDCA的特点，试图将二者结合起来，将PDCA理论引入高校预算管理体系，在分析PDCA引入可行性基础上，探究了PDCA在高校预算管理的应用，从合理编制预算、加强预算执行力度、完善绩效考核制度、建立纠偏机制、加强预算管理信息化平台建设等方面入手，对预算管理进行事前、事中和事后的全程监控，最终实现预算管理的PDCA良性循环，进而提高高校预算管理水平，实现真正的全面预算管理。