国有地勘单位转型发展思路与对策研究——以公益二类国有地勘单位为例

李凤荣

（甘肃煤田地质局，甘肃 兰州 730000）

一、引言

改革开放四十年来，国有地勘单位改革经历了三个重要阶段，探采分离体制、属地化管理企业化经营、现阶段的事业单位分类改革。就目前改革的情况来看，绝大多数地区没有出台相应的配套政策，改革进度不一，改革模式多样，有全局改为公益一类的，有组建一个集团后全部企业化的，也有大部分转向于公益二类的，更多的省份对地勘单位的改革采取了因地制宜、稳步推进的办法。就现阶段地勘单位的运行状况来看，仍然是事业费不足、事企混合的“双轨制”、一业为主，多种经营，产业结构雷同、产能严重过剩、“打工经济”特征明显，缺乏核心竞争力，与以往相比没有发生“质”的变化，单位属性定位至今不明确，说其是公益性地勘单位，却没有充分体现出公益属性，说其是经营性地勘企业，却未真正成为市场主体。地勘单位经过数十年的探索，改革方向是对的，成效是显著的，在服务国家和地方经济社会发展的同时，自身也得到了快速发展，但是地勘单位改革现状与国家全面深化改革的要求还有差距，目标任务尚未完成，还需要向纵深推进，进一步转型发展，深入推进改革。

二、国有地勘单位转型发展的必要性

在经济发展进入新常态和事业单位分类改革的形势下，我国事业单位管理体制和运行机制将发生重大变化，国有地勘单位转型发展又进入一个新阶段。国有地勘单位面临着体制机制如何转变、地质工作和地勘产业如何发展、如何打破事企混合运行管理模式、最终实现事企分离、内部管理如何创新等诸多重大问题的抉择，转型发展与彻底的企业化改革已迫在眉睫。

（一）解放和发展生产力是国有地勘单位转型发展的现实必要

改革是我国经济社会发展的动力源泉，地质工作是为国民经济和社会发展服务的，国有地勘单位要解放和发展生产力，必须通过改革，改变计划经济体制下形成的影响地勘事业发展的旧的管理体制和运行机制，不断调整地勘经济中生产关系与生产力不相适应的部分。地勘单位只有大力解放和发展地勘生产力，通过理顺管理体制，事企分开，转变发展方式，调整和优化产业结构，完善经营机制，明确各自职能，分清责任主体，全面提高地勘队伍职工素质，加快地质科技创新和管理创新，全面解放和发展地勘单位生产力要素，实现地质勘查生产要素完全充分的市场化配置，探索建立人才、技术、资质、地质资料和成果、矿权、资本以及管理等生产要素按照贡献参与勘查开发项目收益分配的新机制，最大限度激活地勘单位创造力和发展活力，提升市场竞争力，实现地勘单位可持续发展，更好地服务于经济社会发展。

（二）相关政策出台完善是国有地勘单位转型发展的支撑依据

2011年中共中央、国务院出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》两个文件，为事业单位的改革发展指明了目标和方向，拉开了事业单位企业化改革的序幕。2015年国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、2016年国务院《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》，对强化事业单位国有资产和国有企业资产管理的政策开始密集出台，从事生产经营活动的事业单位收入来源完全靠自己，与现在的企业没多大差别，其分类改革已经完成，正处在转企过程中。从事公益服务的事业单位在分类改革、机构编制、养老保险、财税政策、人员管理和收入分配等方面改革取得明显进展。全面深化地勘单位改革，既是中央要求，也是大势所趋，既是适应市场化、顺应国际化的要求，也是构建新机制、催生内生发展动力的客观要求，事企分开已经势在必行。2016年末，全国地勘类事业单位基本上完成了分类改革的基本分类工作。2017年国务院《关于取消一批行政许可事项的决定》，明确取消了地质勘查资质的审批权限。2018年底地勘单位停止执行《地质勘查单位财务制度》和《地质勘查单位会计制度》，2019年将实施新的《政府会计制度》。一系列新政策下，国有地勘单位要积极关注政策面的变化，适应新形势，通过改革轻装上阵闯市场，加快事业转企业步伐，全力推动经济转型，积极融入地方经济社会发展大局，提升市场竞争力。

（三）解决现实矛盾问题是国有地勘单位转型发展的内在要求

随着地勘单位改革发展逐步推进，由于历史原因形成的一些深层次矛盾和问题已经凸现出来，成为严重影响地勘经济发展的瓶颈，需要通过转型发展来解决这些矛盾和问题。第一，地勘单位分类改革后，定位为公益一类和公益二类的地勘单位，职能定位还未明晰、发展方向和运行方式仍然具有不确定性。第二，地勘单位产权缺失使地勘单位很难成为真正意义上的企业。第三，事企双轨制混行造成事企产权不明、市场主体缺位、各类人员交叉、资金使用缺乏制约、自主研发能力低、高端地质人才匮乏、地勘企业发展空间有限等严重制约了地勘单位的发展。第四，2015年以来地质勘查市场投入明显减少，社会投资大幅下降，工勘施工项目利润低，项目回款难度大，地勘经济普遍下滑，严重影响地勘单位可持续发展能力。第五，地勘单位属地化改革后部分政策无法落实，积存了大量遗留问题，历史包袱沉重。所以，地勘单位必须彻底解放思想，转变观念，打破幻想和观望，通过改革内部管理制度增强活力，通过改革经营机制增强动力，通过改革顺应市场经济，提高生存与发展能力，奠定改革发展经济基础，从而解决现实矛盾和历史遗留问题，轻装上阵，强化市场竞争力，最终成为真正的市场主体。

三、国有地勘单位转型发展中存在的问题和面临的困境

（一）地勘主业重陷持续低迷的状态

受世界经济下行和国家经济结构调整的双重影响，国内经济增长速度逐渐放慢，矿产资源和能源需求减少，矿产勘查进入由快到慢的转变期，一些地勘单位在刚刚走出困境之后又重新陷入新的困境，地勘行业产能过剩、结构不合理、地质勘查项目数量呈断崖式锐减，矿产勘查结构正在发生重大变化，地质勘查投资结构、专业结构、区域布局等继续深度调整，地勘主业又陷入持续低迷的状态。同时地质勘查行业具有明显的行业周期性，而大多数地勘单位在行业发展高峰期并没有建立地勘主业发展基金，使得地勘单位生存发展面临新的巨大困难和挑战。

（二）地勘单位改革长期缺乏顶层整体设计

国有地勘单位自20世纪80年代开始，进行了一系列的体制机制方面探索性改革，由于地勘单位主管部门缺乏从行业管理角度的改革指导，缺乏对地勘单位改革中问题的研究和相关政策引导与支持，缺乏地方政府在落实中央对地勘单位改革政策情况统一部署和统筹规划，总体来看体制方面的改革历经了计划经济体制下的探采分离体制、改革开放时期的“地勘队伍属地化管理，企业化经营”、现阶段的事业单位分类改革；运行机制方面没有脱离传统的思路模式，“一套人马、两块牌子”，或者是“一套人马、多块牌子”的事企混合运行模式，使得改革方向思路不明，改革动力不足、改革步伐缓慢，绝大部分地勘单位按照“一业为主、多种经营”的总体思路调整优化产业结构，形成了地质找矿、多种经营的产业格局。由于地勘单位的改革顶层整体设计不明确，发展方向与路径不明晰，在这种体制机制运行下，地勘单位公益性职能定位不明晰，与地方经济社会不能深度融合，产业结构单一、矿业权、资本、技术等生产要素配置脱节、地勘市场运行不规范，基础差、家底薄，无法实现“探采一体化”，严重制约着地勘单位的发展，造成地质工作创新不够，资金积累少，抗风险能力弱，市场经济的自我生存发展能力不足，同时有些省份支持和推进地勘单位改革的优惠政策，特别是矿权、国有划拨土地使用权、住房改革支出、基本建设投资补贴、养老保险等方面的优惠政策没有完全落实到位。“戴事业的帽子、走企业的路子”的事企混合体制导致创新动力不足，管理观念陈旧，队伍老化，重发展、轻管理，人员、财务、资产、资金以及施工管理等等方面都是松散型、粗放型的，人才、技术条件制约着地勘单位发展。

（三）事企混合运行机制严重制约转型发展

国有地勘单位沿着“戴事业帽子，走企业路子”的一系列改革，改善了不少地勘单位的经济状况，促进了地勘经济的快速增长。但总的来说，地勘单位发展仍过多依赖国家资金和政策支持，改革在一定程度上解决了地勘单位的吃饭问题，但没有解决地勘单位的可持续发展问题。“戴事业的帽子、走企业的路子”的改革模式，禁锢了地勘单位的改革发展思路，干部职工普遍存在“安于现状不想改，畏首畏尾不敢改，视野狭窄不会改”的现象，尽管经过十年发展黄金期，地勘单位积累了一定的家底，日子相比困难时期过的比较滋润，但在一定程度上也销蚀了改革创新的意愿，再加上多数地勘单位包括其投资主办的大多数企业，在事企混合机制下运行，严重缺乏合理的积累机制。这些因素让一些地勘单位在经济实力、人才、资产、技术装备等方面错失了不少发展机遇，事企混合运行机制严重制约了地勘单位的转型发展。首先由于地勘单位受长期事业属性体制的影响，使得地勘单位还不能完全满足市场化的要求，还没有完全建立企业化管理模式，缺乏战略管理，适应市场经济的能力较差。大多数地勘单位虽然形式上是按照企业化运营，实质上却没有像真正的市场主体企业一样，其生产经营活动的目标和宗旨，仅仅是为了养活队伍，缺乏追求企业价值和利润最大化的意识，更缺乏对单位长远健康可持续发展目标的愿景和规划，所以在企业化经营过程中，一旦从市场上赚取了利润，首先是用来保证吃饭或多发奖金，然后又是用于改善基地建设和生产条件，没有为单位和职工队伍后续发展和转型改革建立长效机制和积累保障性资金的意识，单位没有可持续发展后劲，在市场中缺乏竞争实力，市场行情稍有波动或遇到经营困难，就会导致恶性循环，随之，单位面临生存困境，队伍面临稳定问题。大多数地勘单位投资举办的企业，没有按照《公司法》相关规定建立符合现代企业制度的《公司章程》或规范的法人治理结构，也没有建立健全企业资本金制度，形式上是独立法人企业，市场主体，实质上却成为地勘事业单位的一个经费来源实体。所以，企业盈利了，先在内部分光吃尽，缺乏投资收益和投资回报的意识；如果企业亏损了，就由地勘事业单位买单，或睁一只眼闭一只眼，如果实在办不下去了，企业经营者还可以退回到事业机构去。对于企业经营者来说，根本无须承担经营风险。

第一，这种事企不分，混合运行的模式没有规范的法人治理结构，没有企业资本金制度，无法实现自我积累，自我约束，自我发展，企业不能成为真正的市场主体，甚至不可能长期生存下去。第二，现行管理体制影响地勘单位健康发展，在政策和制度上存在制约因素，表现最为典型的问题就是地勘单位在承担项目上没有成果分配权，没有优先取得矿权的权利，没有形成自有资金的积累，科研投入少，没有形成核心竞争优势，没有资金受让政府出让的矿业权，也无法延长产业链，实现探采一体化。第三，地勘单位由于是事业体制，地勘工作中的资金来源主要是财政拨款和自身积累，渠道单一，资本市场参与程度极低，多年来既不能通过银行贷款形式取得资金，也不能直接从资本市场上融资来满足扩大再生产对资金的需求，在矿产勘查工作方面的投入模式主要是靠政府即财政拨款，缺乏自主性和创新性。第四，地勘单位由于体制和历史的原因，复合型技术人才严重短缺，在激烈的市场竞争中没有人才竞争优势。

四、国有地勘单位转型发展思路与对策——以公益二类地勘单位为例

长期以来，国有地勘单位一直探索着改革转型发展之路。当前国有地勘单位又处在事转企、企改制的大变革时期和改革过渡期，转型发展已是必然。地勘单位分类改革的分类工作已经基本上完成，划分为公益一类和公益二类，公益性地质工作将主要由公益一类单位承担，公益二类属于暂时性过渡阶段。随着国家供给侧结构性改革的不断深入，绝大部分公益二类地勘事业单位将逐步推向市场，走转型发展、企业化改革之路。在目前过渡阶段，公益二类地勘单位要设置构建好改革框架，分类整合重组，以矿业权有效配置为前提，争取“过渡时期”的配套政策，实现人才、资产、产业的集聚，对劳动人事管理、收入分配管理、财务管理等制度进行改革创新，尽快建立适合公益二类地勘单位的现代企业制度。深化改革的任务依然艰巨，公益二类国有地勘单位能否转型成功，走企业化发展之路，笔者通过对公益二类国有地勘单位转型发展之路的研究，提出了国有地勘单位转型发展的思路与对策。

1.构建转型发展的顶层设计。第一，深化体制机制改革。国有地勘单位通过顶层设计、政策引导、财政拨款、创新管理等方法逐步循序渐进推进企业化改革。深化供给侧结构性改革，加快产业结构调整，完善产权制度，建立功能明确、治理完善、运行高效的管理体制和运行机制，成为具有完全市场竞争能力的市场主体。第二，转变思想观念，争取政策支持。国有地勘单位要彻底打破“等靠要”思想观念，用足用好过渡时期的各项政策，研究公益一类、公益二类地勘单位可以经营的产业和范围、收入分配体制、投融资体制、人才管理、税收优惠、离退休人员管理和遗留问题解决等方面的政策。积极与相关政策制定部门沟通协调，反映地勘行业的特点和重点问题，争取出台有利于分类后公益二类地勘单位未来转型发展的相关配套政策。地方政府在明确本地区地勘行业发展方向和定位后，对完全企业化的地勘单位，应给予企业化经营的政策和机制，以消除转为企业地勘单位的后顾之忧；对完全定位事业化的地勘单位，应给予足额的事业费保障，以确保地方公益性地质工作的需要。地勘单位通过研究政策，用好用足政策，破解地勘单位改革发展的难题，尽快完成产业结构调整和发展方式转变，促进单位稳定健康和可持续发展。同时要充分认识到地勘单位转型发展的必要性，在服务地方经济社会建设的同时，在地质找矿中实现重大突破，通过地方政府资金支持，提高重大公益性地质找矿设备购置的财政专项，提高地勘单位事业费预算基数，稳定财政对公益性地质工作的正常投入并逐年增长，提高“两权”价款收入返还用于补充资本金的比例等解决公益二类地勘单位基地建设欠账、大型勘探设备配置以及地质找矿工作资金短缺等问题，为转型发展奠定基础。第三，建立现代企业制度，坚持走企业化之路。国土资源部印发的《关于加强城市地质工作的指导意见》以及中国地质调查局发布的《城市地质调查总体方案（2017—2025年）》，为推进地质工作结构调整和转型升级，促进地勘单位改革发展提供了机遇、指明了方向。地质勘查资质审批的取消，触动国有地勘单位生存发展的根本，一方面意味着降低了市场准入门槛，加剧市场竞争，任何单位或个人，只要具备了相关技术能力和水平，都可以承担相应的地质勘查任务，地勘市场会形成国有地勘单位、个人、合伙制公司等各类市场主体全面竞争的格局，通过市场倒逼地勘单位进行体制机制根本性的改变；另一方面市场重新洗牌，强者生存，弱者出局，这是地勘队伍和地勘市场的一次大变革。国有地勘单位要获得更大的发展机遇，必须准确把握市场新动向、进一步深化改革，尽快建立现代企业制度，坚持走企业化之路。

2.打破事企混合运行的管理模式。第一，推进内部重组，规范管理运行。根据“事企分体、科学管理”的原则，综合考虑职能职责、地域关系等因素，精简机构和人员，将投资兴办的企业按同质化原则，进行整合重组，优质资产重组整合为一个集团公司。对于“小、散、弱”的经营实体，一是持续亏损三年以上且不符合单位产业结构调整方向的企业；二是长停业、停产并占用大量社会和经济资源、靠事业费补贴过日子的企业；三是技术落后、环境污染、资不抵债的企业，不仅要从经营收入、利润等财务指标判定所属经营实体是否还能生存，还应根据经营状况、困难成因、发展潜力等因素，从行业发展前景、企业竞争力、内部机制等多个角度进行评估所属企业还有没有生存的希望，并分类制定相应处置方案，将不具备发展前景、效益低下的企业关闭破产。事业单位根据有关规定向集团公司投资，建立以资本为纽带的产权关系，只依法履行出资人职责，不直接参与集团公司经营管理，集团公司以市场化经营为方向，建立现代企业制度，完善法人治理结构，自主经营，自负盈亏，真正成为市场主体。第二，加快产业结构调整，实现产业转型升级。根据新时代地质工作服务领域的新变化，特别是生态文明建设将成为地质工作的主要服务对象，为自然资源全面管理提供基础资料数据与技术支撑。新常态下，地质勘查资金投入发生变化，地质工作面临新要求，地勘经济传统增长方式和发展模式面临空前挑战，地质工作进入结构调整期、行业内外部发展环境正在改变，单位加快产业转型升级，结构性调整和改革势在必行，地质勘查工作要围绕国家战略需求、生态文明建设、社会需求进行结构性调整。国有地勘单位要根据本省实际情况，立足于促进地勘产业健康发展，将地勘行业做精做强。要不断推动技术升级、技术进步，实现结构调整转型发展，逐步形成进退有据、增减有序的产业结构调整局面，搭建以市场为主体的产业发展新格局。第三，深化内部改革，创新管理模式。明确职责定位，充分发挥自身优势，确定主要发展方向，调整职能职责，减少同质化竞争，实现差异化发展。用制度创新引领改革发展，建立干部能上能下、人员能进能出、收入能高能低的运行机制。科学设定目标责任考核指标，将经营业绩与考核奖惩挂钩，形成有效的激励约束机制。建立办公自动化系统、财务管控系统，全面推行内部精细化管理。坚持人才是第一资源的理念，打破人才引进培养使用的惯性思维，解决事业发展的人才瓶颈问题。围绕集团公司主营业务，建立全面风险管理体系。集团公司通过引进企业资金合作勘查、入股开发等措施，解决地勘单位资金短缺的瓶颈，实现资源与资本的有机结合，形成矿产资源开发的良性循环机制。集团公司根据发展需要，购置大型设备，着力提升公司整体装备水平，大力引进高层次人才。事业继续保留原事业单位的职能，争取地勘单位分类改革地方配套政策支持，研究和运用地勘单位改革政策，筹集资金为地勘主业发展、产业结构调整、地质科技创新以及缓解民生欠账等问题提供财力支撑，同时通过自身发展，解决部分改革成本。

3.实现业务资产人员三分开。从职能、业务、资产、人员、收入分配等方面彻底分离，保留事业单位原有职能，以产权为纽带，改革产权制度，实现事企分离分类管理。明确管理职能，机关只从事事业单位管理职能，负责事业费的收、拨、付及部门预算、决算，其他经营事项全部由集团公司来承担。改革原有经营及财务管理模式，建立地质勘查和多种经营两条线的经营及财务管理体系，实行事企分体运行，规范会计制度和会计政策的选择和运用。在转型过程中统筹解决好业务、资产、人员的关系。国家地勘工作实行预算管理，按照批准的预算拨付经费和核销支出，节余分配，超支自补；社会地勘工作实行企业化管理，以收抵支，自负盈亏。理顺产权关系，强化资产管理，全面开展清产核资，摸清家底，盘活闲置资产，界定事业性资产、生产经营性资产以及不良资产，分清资产权属。以资产管理为突破口，界定不良资产，规范资产处置程序，完善资产管理内控制度，根据不同资产管理体制，对事业和企业资产分类管理，分别核算，实现事业企业资产权属和管理的彻底分离。坚持老有所养、以人为本的原则。严格控制事业单位新进人员，重点引进地质及相关专业人才。在确保事业费不变和老职工事业身份不变的前提下，改革创新劳动人事制度，推进用人机制的改革，按照老人老办法、新人新办法区别对待，老人老办法要考虑过去计划经济时代地勘队伍为国家和国民经济做出过的巨大贡献，新人新办法要使地勘单位的人事管理有利于吸引人才、留住人才和有利于地质工作的可持续发展的需要。用人机制改革后，留在事业单位的职工按照事业单位的规定进行管理，进入企业的职工按照现代企业制度进行管理，进入企业的原有事业身份的职工退休时按事业单位职工身份，享受事业单位人员的退休待遇，事企分开后，企业招聘的职工退休后享受企业人员的退休待遇。改革创新收入分配制度，建立完善的绩效评价考核制度体系，并在科学合理的绩效评价基础上，建立全面的奖惩机制，彻底打破原有收入分配机制，理顺长远发展与眼前利益、单位发展与职工收入的关系，激发单位内在活力。改革创新财务管理制度，防范财务风险，建立一套行之有效的财务管控制度，提高地勘单位财务管控水平。

五、结语

本文从理论上对国有地勘单位转型发展之路进行了全面、深入、系统的探索研究，提出了国有地勘单位转型发展的思路及对策，对正在推进的国有地勘单位转型发展、深化改革提供了某些借鉴。围绕国家和地方发展战略，结合地区和单位实际，牢固树立“大地质”理念，加快推进产业转型升级，结构调整，进一步优化和提升现有优势产业，努力培育新的经济增长点，坚持企业化方向，使国有地勘单位逐渐走向市场、走向社会，由事业型体制向企业型体制转变，能更好地融入现代经济体系，提高服务经济和社会发展的能力。