环境法治建设促进区域经济发展的基本原则研究

周一沁

（兰州职业技术学院，甘肃 兰州 730070）

一、人类生态伦理要求下的环境法治建设

区域经济发展，要有区域环境法治的支撑，但从法治进程的历史来看，一个区域的法制化的形成，是区域政治、文化、经济、区位、行政区划、资源禀赋、人口数量、民俗、信息等多重因素的共同作用的结果，区域环境法治建设也不例外。区域环境法治发展建设必须承认区域的发展水平差异而进行差异化建设。但不论如何强调差异，其根本原则为——必须以保护公众环境人权为根本。

在追求经济增长的进程中，唯GDP论带来的恶果就是环境的日趋恶化，迫使人们对传统的经济增长模式以及传统法治观念进行了深刻反思，并认识到“经济人”和“社会人”作为一切选择的根本性假设在环境面前是远远不够的，“生态人”假设在环境法治建设中成为根本性假设，强调人与万物的平等性，这种平等包括了横向平等与纵向平等，既有现阶段各区域之间的环境平等，也有代际间的环境平等，强调了环境问题的终极实质人在生态上的伦理要求，是伦理问题。

二、区域经济可持续发展进程中的环境法益确定

（一）环境正义

根据美国环保局（EPA）的“环境正义”定义①美国环保局（EPA）“环境正义”：指在环境法律、法规和政策的制定、适用和执行等方面，全体国民，不论种族、肤色、国籍和财产状况差异，都应得到公平对待和并能有效参与环境决策。，意味着关于由于工业生产等经济活动所产生的一切消极的环境后果都不应该让任何无辜群体承担，这不分种族、不分社会经济地位、不分伦理观念。在立法层面，任何受环境消极影响的无辜群体都应有权利参与环境决策。环境正义理念对现代环境法治建设有着突破性的贡献，环境正义最关键的是关注每个人的生活环境质量，目的是同等保护，同等享受，而不是同等污染同等破坏[1]。

西部地区经济增长的过程爆发了多次环境危机，尤其是水危机，西部地区是我国主要河流的发源地区，但是经济欠发达，收入较低，生态保护费用的财政投入有限。生态补偿机制是一个可行性很高的解决上述问题的方式，通过建立下游地区对上游地区进行补偿的机制，上游地区减少或者停止水资源过量开采，以生态保护为重，下游地区重点发展经济，是上游地区环境保护工作的受益者，下游地区应该从地区财政收入中划拨一部分给予上游地区，对其环境保护工作进行一定程度的补偿。这样，既可以在不牺牲上游利益的前提下让环境得到保护，又可以使水资源向能产生更高效益的相对发达的下游地区集中。

这种已然发生的危机事实引发的不单纯是经济增长和发展迟滞的问题，更重要的是人类的环境正义的损害，这决定了未来区域间、代际间人类的基本生存问题。

（二）环境法益

环境法益是环境正义在法律中的体现，一方面表现为环境法益上升为环境权利的法律保护，另一方面仍作为环境法益，适用于习惯保护，但不论什么方式，环境法益都是受法律保护的，目的在于促进个人利益、社会利益、环境利益的综合发展。环境权利可以视为环境法益的高级形式，只有经济社会的可持续发展，才能做到对环境权利的根本保护，维护社会的、公众的、区域的环境正义。可持续发展与环境正义两者是共生关系，体现在环境法治建设中，就是将关注点从“传统经济利益本位”转向“社会利益本位”。

“所谓环境权，主要是指人类享有的在健康、舒适的环境中生存的权利”。从法益视角看，环境权的维护是对社会正义的矫正，为“经济人”的逐利行为划上了底线。在我国，目前在涉及环境法益时多为概括性规定，尤其是区域环境法治建设过程中，关于未上升至环境权利的环境法益保障的有效性措施更是少之又少，停留在纸面上的多，实际发挥作用的少，这也是阻碍区域经济发展的一块绊脚石。

（三）环境正义与环境法益的关系

环境正义理念的崛起，宣扬人们拥有平等的环境权利，尽可能减少因为地区差异、自然禀赋差异、经济发展水平差异等因素造成的环境权利的不平等，在环境问题上从根本上维护平等主体的尊严与利益，重新奠定了现当代环境法治建设的意识形态基础，环境正义实质是对环境责任与生态利益的对应关系的厘清。环境法益是环境正义在司法领域的体现，是应该受到法律保护的环境利益，体现了上层建筑的意识形态，在权衡国家利益、社会利益与个人利益的过程中形成符合发展规律的环境法益。法律通过对环境权利的保护以及适用于习惯性保护两种方式，实现对环境法益的保护。环境正义的提出，扩大了环境权利的范围，同时适用习惯性保护的环境法益范围也相应发生变化，发展为关注每一位平等主体的环境利益，对于环境责任与生态利益进行适时分担和合理分配，实现同等保护环境、同等享受环境的目的。

三、环境法治建设促进区域经济发展的基本原则

（一）协调发展原则

协调发展原则，即经济社会发展与环境保护相协调原则，指的是环境保护与社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、环境效益以及社会效益的统一[2]。《环境保护法》规定从“经济发展”角度而不是“经济增长”角度提出了可持续发展的法律要求，体现了在限制中增长的发展理念，体现了环境法的价值趋向，具有现实的指导意义。协调发展原则深度认知经济社会发展与环境法治建设之间的关系是协调发展原则适用的思想前提，进一步理解只有环境保护的经济增长才是真正的发展。当所谓的经济发展以环境的污染破坏、资源的浪费和过度掠夺为代价，即使有些发达国家或地区不在本国本地区破坏环境和掠夺资源，也会利用自身的强势地位，对落后地区的环境与资源进行掠夺。在环境保护与经济增长之间出现矛盾时，当代统治利益阶层通常会选择经济增长而放弃环境，“先污染后治理”的理念影响了整个世界的经济发展模式。环境法治建设促进区域经济发展，是用整体、长远、全面的眼光对待环境保护问题，不仅实现当今社会经济横向发展，同时也能保障代际间纵向发展，通过具体法治手段，将资源的开发利用、环境的承载力保护等内容通盘考虑到位，将生态效益、经济效益、社会效益有机结合，寻求到环境保护与经济发展的最佳平衡点，以期真正做到区域经济的可持续发展。

环境法治建设促进区域经济发展原则在实施中应注意以下问题。从决策部门来说，涉及国民经济发展的决策和规划必须建立在深度经济发展与环境保护之间的论证关系之上，全面考虑，综合平衡后作出科学的决策。保护环境的手段，不仅仅限于各项环境法律法规政策，还要综合运用各类经济手段，充分发挥市场调节机制的作用。环境法治建设促进区域经济发展原则，在于指导环境经济、技术领域的法律规范的制定。环境法律规范与其他实体法相比有其特殊性，在很大程度上它是经济与技术性规范，在制定环境经济政策以及相关法律法规时，一方面要考虑环境保护战略方针，制定切乎实际的环境保护目标；另一方面还要考虑各地区不同发展阶段的环境保护科学技术的推广应用，使环境政策与经济技术规范达成最佳环境污染预防及治理效果。可以说，社会经济发展带来的经济技术水平的提高会对环境法治建设提供不断变化的标准，环境法治建设完善也能保障环境经济技术的推广和应用，从而实现经济发展与环境法治建设的协调发展。

（二）重点预防原则

环境法治建设促进区域经济发展，在立法层面上应采用重点预防的原则，也就是保护优先、预防为主、综合治理原则，强化环境污染预防手段，预防环境恶化，一切以环境承载力为限控制经济生产中的环境污染与破坏，同时满足生态平衡、环境良好、物质文明、社会经济持续健康发展的多项指标，对于已然造成的环境污染，积极治理，争取最大范围、最大程度的环境重建。

从工业社会发展过程中可以清晰看出众多国家和地区在追求经济增长过程中造成的环境破坏的影响具有一定的时滞性，且后果不可逆。随着全球重大环境污染事件的频发，越来越多的国家和政府都认识到，与其耗费大量的金钱与时间用来治理污染后的环境，不如提前预防，使环境免受破坏与污染，只有预防污染才是成本最低的环境保护手段。在我国《环境保护法》中的基本制度规定，也体现出了这一原则，例如环境影响评价制度、排污许可制度等；我国环境法体系中的各类环境保护单行法，其中也有关于重点预防的专项规定，例如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。

重点预防原则，从事前调整出发，是前置态度，从科学管理的思想入手，是环境保护战略性选择，是目前最重要的环境保护手段的体现。预防环境污染，是尽量防止和减少因人类经济活动而引起的环境退化，不仅包括损害预防，也包括风险预防；不仅包括实时损害预防，也包括未来较远时空的累积型损害预防。但是，环境法治建设基于现有技术水平而构建，对于迷信高科技、新科技的社会，如果过分注重各类环境技术规范，“法律役于技术”，这是势必出现的偏向。现有科学技术水平，可知或不可知对环境均存在或多或少的影响，在未有明确证据可以证明对环境有破坏性的主体预期恶性经济行为，为了防止由于现有科技水平认知限制带来的环境污染隐患，在环境法治建设中应做出特别规定，根据重点预防原则，从严规则：对于从事环境开发、利用等活动的，凡不能证明对环境无不良影响，均视为有影响，应严格限制，或禁止，或采取相应补偿措施等[3]。预防是环境污染治理的首要手段，但不是万能手段，并不能消除和减少已经发生的环境污染问题，也无法防止所有的环境问题，对于因现当代科学认知条件带来的环境污染问题，由于无法提前认知，预防手段无法发挥作用，只能选择“后治理”手段，应根据实际情况综合运用各种手段，追求环境保护，实现环境法治建设促进区域经济发展的目标。

在追求经济发展的进程中，环境污染预防工作首当其冲，但是重点预防原则在我国现阶段各区域的司法实践中还存在一定问题，使得经济发展与环境法治建设并没有真正达到协调发展。由于环境污染事件的危害存在时滞性，有些事件的危害几年十几年才能显现，立法规定显然是无法促进经济发展的，只能影响一个国家或地区的可持续发展的速度。

（三）环境责任对等原则

经济发展与环境法治建设的协调发展，必须遵循经济发展与环境责任对等的原则。在目前的环境法学理论界，普遍认为环境责任是指生产生活主体因为生产生活等活动进行环境开发、自然资源利用而带来的环境破坏、自然资源损害，应当承担的法律责任。例如污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复等原则都体现了环境责任。

环境立法中明确了环境责任，但在追求经济发展与环境法治建设的协调发展时，环境责任应该与经济可持续发展要求相匹配。现有的环境经济手段补偿制度已经发挥了一定作用，但如果简单理解环境责任就是具体的经济手段补偿是有缺陷的，实践中，污染企业即使付费，其成本与形成的效益相比微乎其微，环境污染的侵权后果触目惊心的。在追求经济发展中，由于污染者付费对国家或地区造成的环境损失是无可估量的，甚至变味成只要付费，企业就可以拥有随意污染环境的权利，而治理环境的责任是国家的，这对于受污染群众是不公平的，对于国家或地区经济发展而言也是不公平的。

生态环境中的自然资源与环境资源的价值在现当代被远远低估，同样还有因为生产活动而带来的物种多样性的破坏，珍稀物种的生存空间越来越狭小，环境责任虽然有体现，但是和环境损失相比完全不对等。另由于我国环境保护工作都是由政府负责管理，是国家权力，目前被监督力度也极为有限，环境行政机关过大的权力和过小的责任，势必带来广阔的权力寻租空间，滋生腐败，环境破坏也有行政机关的推手。综合上述，环境责任在目前是被严重弱化的，目前环境法治建设促进区域经济发展的阻碍之一就是环境责任的不对等。

改变环境责任不对等的现状，在立法司法实践中，明确受益补偿、明确利益均衡两大规则，任何会对环境产生不利影响的生产活动，均应该根据其破坏程度、强度、影响范围等指标，明确其环境责任，使其从生产活动中获取的利益与其环境责任相匹配，根据环境污染损害的原因，环境责任还应该根据环境污染损害程度，对环境污染者和破坏者进行与环境污染损害程度相匹配的惩罚性赔偿。从当前立法层面来看，重新确定环境责任，以及追求环境责任对等，是推进环境法治建设、促进区域经济发展的重要手段。

（四）公众参与原则

环境法治建设促进区域经济发展，要通过立法鼓励公众积极参与环境保护，赋予公民依法监督企业生产经营活动的权利，在发生环境污染事件后充分发挥公众以及舆论的监督作用。从立法层面看，对于公众参与环境保护原则，目前的法律法规已经做出相应的规定。由于公众参与监督管理的作用，尤其是社会舆论的作用，在环境问题上的监督力度不容忽视。许多国家和地区都通过地方政府与社会团体积极鼓励公众参与环境管理工作，从根本上转变社会态度以及个体行为，以达成更宽泛的民主管理趋势。一方面监督市场主体的生产经营活动对环境的破坏，另一方面对政府的自由裁量权进行监督制约，杜绝因寻租行为影响其权力的公正合理行使。近些年，随着公民环保意识崛起，公众参与环保愈发积极，对于环保工作发挥了重要作用，成效显著，亦可从中看出绿色公民的不断成长与政府面对公共危机应急处置能力和方式的变化，例如，公众对大型工程项目的环境污染问题保持高度关注并引发“邻避效应”、华北地区空气严重污染引发的强大社会舆论等。

从环境保护效果来看，公众参与比以政府为主导的环境保护工作的效果要明显，从可持续发展角度而言，公众参与是极为有效的保障原则，应大力推行。要真正落实公众参与原则，首先确定环境法益，通过立法将环境法益实行具体化的保护制度；建立健全公众参与制度，完善环境管理的途径和程序规则，给予公众更宽泛的环境诉讼权利；落实环境公众听证制度，任何事关重大的环境决策应该建立在广泛征求公众意见的基础之上，正确面对公众对环境问题的多角度质询；政府环境管理执法工作要公开、透明、并接纳来自公众的全面监督；鼓励建立民间非营利环境保护社会团体，形成新兴的、有效的、追求可持续发展的组织形式，旨在解决“市场失灵”以及为公众提供团体诉讼等问题。环境保护部出台《环境保护公众参与办法》（以下简称《办法》），其意义在于自新修订的《环境保护法》实施以来，国家首次以立法形式，将环境保护公共参与原则以专门规定的形式明确下来，是全国第一个将环境保护公众参与原则纳入立法的部门规章，于2015年9月1日起正式施行，这标志着环境保护公众参与原则在立法层面上的一大进步。

四、环境法治建设促进区域经济发展的基本原则的应用思考

（一）加强地方经济立法，维系生态环境与经济增长的协调发展

由于我国地区环境与资源禀赋差异巨大，统一的环境法在实际执行过程中会遇到各种阻力和不适用情形。资源的流向可以通过运用法律规范和制度倾斜引导完成，实现区域经济协调稳定的发展。地方政府在制定地方环境法制体系的时候，应充分考量当地经济发展情况与资源环境禀赋事实，突出可持续发展需求，充分做到生态环境与经济增长的协调发展，将地方可持续发展战略、绿色经济战略等纳入立法体系，注重符合生态要求的基础设施建设、新能源开发、发展绿色经济等方面的立法以及执法过程的可操作性。

（二）重点预防环境事件，杜绝“先污染后治理”现象发生

针对区域经济发展的不平衡性，地方政府在追求政绩的过程中很容易发生为了GDP的增长而对环境破坏事件睁一只眼闭一只眼，直至重大环境事故发生才会站出来对污染者进行处理。“先污染后治理”成为欠发达地区经济增长的通病，环境治理成本畸高，严重制约区域经济的可持续发展进程。通过环境法治建设，突出预防为主、治理为辅的现代环境管理理念，将区域经济增长的环境成本降至更低，最终达到可持续发展的目的。

（三）强化环境责任对等原则，避免严重低估资源环境价值

针对传统经济增长过程中资源环境价值被严重低估的现实状况，在地方环境法治建设过程中，特别强化环境责任对等原则，将区际不平等、代际不平等状况尽可能做到精准补偿，通过立法、执法、司法多重建设，真实还原资源环境价值，尤其是不可再生资源的价值，在生产经营过程中，以法治作保障，做到环境责任对等，打击严重破坏环境的行为，大幅提升破坏环境的代价，最终达到保护生态环境，维系生态环境自愈自净能力的可持续发展目的。

（四）积极培育环境法治文化，调动公众的参与积极性

经过多年的发展，区域经济发展成为日益注重生态文化的经济，可预测、可量化、可持续化的经济发展模式。随着人口素质的提升，诸多环境事件的发生，民众对环境问题的关注度持续上升，在环境法制建设过程中，应充分调动公众参与管理环境的积极性，通过立法保护公众合法的环境权利，并影响更多人参与环境管理之中，培育出积极良好的环境法治文化，树立环境法治的权威和尊严，通过国家强制力保护公民的各项环境权，形成守法、护法的社会氛围，促进环境法律法规的传播，构建生态文明与经济文明协调发展的美好社会形态。