论基层协商民主的“嵌入式发展”——基于国家与社会关系范式的本土分析框架

吴晓霞

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541004）

协商民主理论源自西方，目前国内学界对协商民主与中国政治实践的结合，还缺乏一个本土化理论创新与反思过程。各个国家、民族与地区对协商民主的理解和践行，必然受到当地的政治文化和生活习惯等方面的影响。如何跳出透过西方协商民主的理论透镜来理解中国传统和民主实践的误区，力求在中国的话语境遇和具体的实践操作中，逐步实现和中国本土社会结构和社会资源的对接与融合，形成一种“嵌入式发展”的协商民主，是当前协商民主发展面临的重要问题。

一、国家与社会关系：协商民主“嵌入式发展”的基础性结构变量

（一）协商民主的内涵与特征

协商民主作为一种理论，在二十世纪八十年代开始兴起，约瑟夫·毕塞特首次将“协商民主”作为一个学术概念进行讨论。之后，协商民主逐渐成为西方学术界研究的热点。伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩围绕公民参与、合法性等问题进一步丰富了协商民主的内涵；詹姆斯·博曼认为协商民主在应对文化多元主义、不平等和社会复杂性的挑战方面能够保证公民自治和民主理想；乔恩·埃尔斯特分析了作为决策机制的协商民主；约翰·得雷泽克将协商民主作为超越自由主义和批判理论进行探讨；菲什金运用协商民意测验来研究基层政治。尽管协商民主仍然是一个存在争议的概念，但是其基本内涵可以归纳为“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”。[1]因此，协商民主强调公民在公正平等前提下进行自由讨论、沟通、直接对话并经过协商达成共识，具有以下主要特征：多元性；合法性；程序性；公开性；平等；参与；责任；理性。[2]

（二）关于国家与社会关系理论

自古以来，人类的政治活动总体而言都是围绕着国家与社会的关系进行的。在西方政治思想史上形成了国家与社会关系的两种主要架构：一种是以洛克为代表的自由主义者的“市民社会先于或外于国家”，另一种则是黑格尔所提倡的“国家高于市民社会”。[3]马克思批判地继承了黑格尔，认为国家不是从来就有的，它是社会一定发展阶段的产物，尽管国家一旦建立以后就成为凌驾于社会之上甚至日益同社会相异化的力量，但是社会权力必须与之相抗衡，从而限制国家权力的无限膨胀。无论是哪种架构和探讨，国家与社会关系的理想形态就是要确定国家和社会领域的权力边界，挖掘背后的权力运作逻辑，以寻求国家的公权力与社会的自主权之间的良性互动。

在使用国家与社会关系的理论范式来分析中国政治时，有学者认为这种简单套用西方理论的思路和理想主义的价值关怀缺少本土化思考。正如邓正来所说：“市民社会无论作为一种社会存在，还是作为一种观念，都是欧洲或者西方文明的产物”，其“最大的特征之一就是预设了西方市民社会的历史经验以及在其间产生的市民社会观念作为一种普世的、跨文化的经验和观念”。[4]张静也曾指出，市民社会理论“是基于中国以外的经验现实提炼的问题”，“当它运用于中国分析的时候，一方面带来了以往观察中所忽略的面向，另一方面，由于不同社会的问题意识运用到对中国秩序的分析上，它的优势和局限因此而同在”。[5]尽管如此，本文认为这并不影响国家与社会关系作为理论分析工具在中国的适用性。国家与社会作为政治系统的结构主体，在不同的政治文明和历史背景下具有不同的特征。尽管中国仍然不存在西方自主性的社会，但是这并不意味着国家的制度安排可以不考虑社会的需求以及社会发展的潜在能力。中国国家能力的实现总体上分为两个向度：一是国家通过自上而下的权力下渗来实现意志和目标；二是国家通过自下而上的社会参与来获取资源和认同。这两个向度反映的正是国家与社会之间的关系状态，形成了国家能力实现的内在矛盾张力。过去学者们在研究马克思主义国家学说时侧重于探讨国家的阶级属性，但马克思实际上正是对黑格尔关于国家与社会关系论述的反思与批判中建构起其独特的国家学说。因此，从某种意义上来说，马克思主义国家理论的精髓正是对国家与社会关系的思考。

（三）国家与社会关系是协商民主“嵌入式发展”的基础性结构变量

对于协商民主理论如何与政治实践相结合的问题，谈火生提出了“嵌入式发展”的概念，即“将某种新的异质性成分嵌入到原有的社会结构中，通过它激活或改造原有社会政治结构的某些功能，并通过不断完善、改进和扩展，从而逐步实现整个结构的更新。”[6]因此，“嵌入式发展”要求协商民主必须找到与原有社会政治体制相衔接的结合点，具体言之，必须探讨原有体制背后的国家与社会关系。协商民主作为一种社会管理体制，不能超越既定的国家与社会关系而运作。它意味着不同的参与主体之间的互动，是在特定的国家与社会关系结构中进行的，脱离国家与社会关系而运行的协商民主制度是不存在的。“制度的实际绩效受到了它们运行于其中的社会背景的制约”。[7]“任何民主制度的形式设计和绩效获得总是要通过嵌入到特定的社会结构和社会关系网络中才能实现，民主制度建设的成效最终由社会结构和社会文化的特性所决定”，“嵌入论强调社会关系对民主制度发展的影响，但不否定国家的自主性和历史社会发展本身的客观性，而是将国家自主性对民主制度演化的影响放到特定历史阶段的社会关系网络中来进行考察，同时具体分析民主制度演化的特点和发展规律”。[8]在特定的国家与社会关系结构范围内探讨协商民主发展的特征和规律，从某种意义上来看，也是马克思主义从社会关系角度分析制度演进的有力印证，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[9]协商民主在本质上体现的是国家与社会之间的关系，国家与社会关系的形态不同，协商民主功能实现的方式也不同。由于中国特有的政治生态和路径依赖的关系，国家与社会关系保持着不同于西方的方式，协商民主的功能实现也必然呈现出自身独有特征，这就使得中国的协商民主存在着一条不同于西方的发展逻辑。

二、作为治理资源的基层协商民主：国家与社会“合”的互动逻辑

（一）国家与社会关系的中西差异：“合”与“分”的秩序前提

西方社会关于国家与社会关系的探讨是在国家与社会二元对立的前提下进行的。哈贝马斯在梳理西欧社会近代历史的基础上提出“资产者公共领域”概念，认为市民社会逐渐成为一个和国家相对独立自治的公共领域，因此资产者公共领域是在与国家的对立中形成的。“资产者公共领域”与“市民社会”的概念实际上“预设了一种国家与社会之间的二元对立”，“国家与社会的二元对立是从那种并不适合于中国的近现代西方经验里抽象出来的一种理想构造”。[10]学者们在运用国家与社会关系的范式对中国进行研究时，往往是以西方市民社会的模式为依据，试图在中国社会之历史中寻找中国与西方的相似之处，或者以西方模式为判断标准来对中国不符合西方的现象进行批判，这种研究路径是以西方市民社会作为普世性经验为基本预设的，它认定西方市民社会的发展道路是中国实现现代化发展的唯一途径。这无疑违背了中国的历史经验和发展现实，得出的很可能是本末倒置的结论。从中国历史来看，“国家”与“社会”两者之间一直存在着某种关联，但是其边界确实没有西方那种绝对的分立。根据张静的观点，西方国家与社会分析的核心假定就是权利的分立问题，即“假定双方具有各自自主的正当性权利，从而建立起一种相互对应的关系结构，它们的分立、互动、谈判或冲突，意味着权利的界定、变化或交换；更深层的，意味着规范秩序的社会法则的变化。”[11]而中国传统的秩序规范是从“合”的立场出发，这与西方的以“分”为秩序前提是不同的。费孝通先生所表述的“差序格局”中的“差序”也并不是要清楚地划分权利的界限，其实质是国家通过“家国同构”或者“国家权威的社会性设计”等形式将“公域”和“私域”关联起来。刻意地将中国的国家与社会之间进行分界没有太大的实质性意义，也不符合中国历史演变和文化积累的真实过程。

黄宗智认为，哈贝马斯的“公共领域”概念虽然源起于“国家与社会二元对立”的前提，但是这一概念也创造了一种“在国家与社会之间存在一个两方都参与其间的领域”进行思考的模式，在对清代、民国和当代中国的历史档案资料的研究基础上黄宗智提出了“第三领域”的概念，认为在中国的国家和民间社会中间存在着一个“第三领域”，这一领域具有“国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”。在晚清和民国时期的司法体系、县级以下的地方行政和地方公益事业中，这一“第三领域”主要是政府和民间进行谈判协商，并授权士绅组织和引导社区公益活动。这种治理模式无论是在传统中国时期、民国时期，还是在社会主义集体化时期、改革开放时期，都能看见它的存在。在国家与社会之间的“第三领域”这一关键地带，“国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动……新型的国家与社会的关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”[12]正是中国历史上基层社会这种既区别于国家正式权力也区别于社会自主权力的协商谈判逻辑，成为了当前阶段基层协商民主发展的内在源泉，而从中国传统延续继承的国家与社会之间“合”的秩序前提导致协商民主在基层社会发挥不同于西方的功能优势。

（二）作为治理资源的基层协商民主

西方协商民主虽然是其民主理论传统的批判性继承，但是其更大程度上来源于对选举民主在新的时代背景下暴露弊端的反思和回应。随着代议制的发展和现代政党制度在西方社会的成型，选举民主逐渐沦为政党和少数精英实施政治操纵的工具，在全球化、文化多元性、社会不平等日益加剧的社会背景下，协商民主由于增加了公民参与的机会，通过协商程序弥补了代议制民主实践对人民主权理论的背离。因此，协商民主在西方国家发展的功能优势更主要集中在作为一种民主形式对代议制民主的补充和辅助。在国家与社会关系“分”的秩序逻辑下，代议制民主仍然是西方协商民主理论的重要前提。西方协商民主理论汲取了自由主义和共和主义的合理因素，将民主程序和规范内涵相结合，既肯定公民积极参与，又尊重国家与社会的绝对界限。[13]作为一种制度架构，代议制民主的主要特征就是国家与社会的二元对立，即国家行动范围一般要严格限制在一个框架范围内，这个框架允许个人追求私人生活，不受到国家干预和威胁，国家和政府存在的理由只是为了保重社会和个人的自由。因此，国家和社会的二元对立是协商民主理论的重要秩序前提，为了保证这种秩序，代议制民主是协商民主得以进行的制度条件，协商民主以其协商主体的包容性、平等性和协商过程的参与性、规范性对代议制民主的功能缺陷作出回应，这是协商民主在西方社会的功能优势。

然而，在中国特有的政治生态和历史背景下，国家与社会之间并不是二元对立的，国家与社会在“第三领域”进行着有别于西方社会“公共领域”的交叉和联结，这使得协商民主的功能实现呈现一种特殊方式，即作为治理资源来整合社会多元主体，实现国家与社会关系在“合”的秩序前提下的有效互动，这与西方社会单纯将协商民主作为一种民主制度形式的构建不同。所谓“治理”，是指就是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”，从政治学的角度来看，治理“特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[14]治理与统治最本质的区别就在于治理虽然也需要权威，但是它是国家与社会通过合作与协商关系确立共同的目标并实施对公共事务的管理。国家在政治发展过程中采取何种治理模式既由历史条件所决定，也是国家与社会关系互动的结果。中国在进行现代国家政权构建过程中，就力图发展出一套能够整合社会各个阶层的协商政治结构，无论是国家层面的政治协商制度，还是基层社会的协商治理，都是国家与社会不断交融互动的重要载体，是国家治理现代化过程中的制度支撑。协商民主在中国政治发展进程中的功能优势更多体现为一种治理资源而不是民主制度构建。

基层协商民主作为一种治理资源的功能优势主要体现在三个方面：（1）协商民主的参与性和广泛性提供了一种民众有序参与的方式。治理与传统的管理在权力向度上是不一样的。传统的政府统治在权力运行上总是自上而下的，政府通过发号施令对社会实行单一向度的管理。而治理则是一个包括自上而下和自下而上的国家与社会互动的双向权力运行过程。协商民主为基层治理提供了一种政府和公民对公共事务合作管理的方式，一方面，国家和政府希望通过协商式的民主方式来解决基层社会管理存在的问题，另一方面，基层民众可以通过协商民主提供的渠道实现积极参与从而促进公共事务的合理有效的解决。目前我国基层协商民主在探索中创造了多样化平台，为基层民众参与协商过程、进行广泛多元的利益表达提供了可能。在城市和乡村治理过程中，协商民主形成了民主恳谈会、社区议事会、决策听证会、社区论坛、村民议事会、村民评议会、党群议事会、政协社区议事会、网络协商等实践平台。这些协商平台对民众完全开放，基层民众可以根据自身需求选择不同的协商场所表达自身利益，围绕协商的议题内容开展对话和沟通并就相关问题达成共识。这改变了传统的基层政府管理模式，为基层社会的决策提供了一定的协商空间，为国家与社会之间进行有效互动搭建了有效可行的实现载体。（2）协商民主的包容性和理性有利于促进基层社会的多元利益整合，实现公共利益最大化。治理的理想状态就是“善治”，“善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可”，[15]因此，善治是使公共利益最大化的治理过程，使国家与社会关系达到最佳状态。基层协商民主提供的多样性平台在面对不同利益诉求时最有可能达成公平和明智的解决方案。不同的主体都可能提出自身的利益诉求，协商民主通过公共讨论的对话机制和协商过程的包容性特征使得集体决策尊重各种不同的利益，从而有利于协调基层社会治理中的多元利益冲突，最大限度地实现公共利益。（3）协商民主的公开性和程序性使得基层政府决策更具合法性基础，社会秩序和权威被基层民众自觉服从和认可。治理要求政治过程的公开性和透明性。民众有权获得与自己利益相关的基层政府决策的相关信息，并在了解这些信息基础上能够有效参与公共决策过程，并对决策实施进行切实可行的监督。协商民主要求建立一套科学、公开、具有可操作性的程序，并使这些程序成为协商主体在参与协商时共同遵守的行为标准。在近些年形成的基层协商实践中，类似民主恳谈、评议会等方式已经发展出一整套规范化程序，在规范的程序中，基层民众能够更快知悉协商内容、协商流程，并逐渐内化为日常协商行为和进行协商结果的有效监督。政府决策来源于国家与社会之间积极而有成效的合作，基层民众通过参与决策、管理和监督，促使公共权威和公共秩序更具合法性基础。

三、基层协商民主实现“嵌入式发展”的制度路径

在特定的社会生存和发展过程中，治理在本质上就是要处理好政府、社会和市场之间的利益问题，也就是国家与社会关系的问题，如果这一问题通过协商民主这一多元主体共同参与的治理形式得到解决，协商民主就具备了在中国实现“嵌入式发展”的制度结构和逻辑路径。当前中国国家与社会关系的演变进程中，一方面多元社会主体提出了更多参与治理的需求，另一方面政府的治理能力也出现很多不足难以在短时期内得到改善。因此，国家与社会关系的发展走向就是要实现政府和社会多元互动的有机统一，形成国家与社会“合”的秩序，这就决定了协商民主在中国基层社会的“嵌入式发展”主要通过以下制度路径来实现：

（一）发挥执政党在协商民主中的主导作用，达成国家与社会的有效衔接

在国家和社会的关系中，政党在制度结构中应该发挥桥梁的作用。欧内斯特·巴克认为：“政党具有双重性质或性格。也就说，政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水流导入政治机构的水车并使之运转的导管和水闸。”[16]亨廷顿也曾指出政党是制衡政治参与扩大与政治制度化之间冲突的关键力量。[17]国家与社会之间需要中介将它们有效连接起来，政党就是这样一个制度性的中介，使得国家与社会之间的衔接有了稳定的预期。作为中国的执政党和国家的领导核心，共产党的主要功能也应该是对在国家与社会关系之间建立有效的连接，这是党的制度性权威的体现。基层协商民主正是共产党贯彻“一切为了群众，一切依靠群众”、“从群众中来，到群众中去”的路线，在国家与社会之间达成有效衔接的实践形式。在基层协商民主实践中，应当在党的群众路线指导下，加强基层党组织总览全局、协调各方的核心主体地位，发挥其在基层治理结构中的结构体制优势和有效整合基层社会组织和公民等协商主体的作用优势，充分引导、组织更广泛的基层民众参与到公共事务的协商中来。有学者认为，这种由执政党主导的协商民主形式是一种可控型的协商，它跟协商民主的理想状态是相背离的。但是实际上，在中国的制度性路径依赖背景下，执政党主导恰恰是协商民主在中国发展的必要条件，也是协商民主在中国实现“嵌入式发展”的内在要求。

（二）增加政府决策的协商空间，促进国家与社会的良性互动

根据戴维·伊斯顿的政治系统分析理论，完整的政治体系分为“输出”和“输入”两个过程。政府的法律或政策形成“输出”部分，而公众的“要求”和“支持”形成“输入”部分。公众的“要求”即利益诉求的有效表达。通过社会的政治参与和利益表达，国家不仅是对社会进行单方面的权利赋予，社会也通过向政治权力反映诉求从而参与到国家的政治生活中来，国家与社会之间形成良性的互动关系。因此，增加政府决策的协商空间，扩大社会的有序参与，形成国家与社会之间的良性互动，是协商民主实现“嵌入式发展”的重要指标。在基层公共事务决策问题上，基层政府（包括乡镇政府、街道办事处以及村民委员会、居民委员会等群众自治性组织等）应当尽可能通过决策听证会、座谈会等方式将协商民主实践引入政府决策中，使基层民众能够逐渐认识、了解政府及其参与决策过程，在收集基层民众各方要求与建议的基础上作出更符合公共利益的决策。通过各种行政听证制度、政务公开和监督制度，社会的诉求不断反映到政府的政策形成过程中，从而使得国家与社会之间形成一种制度化的良性互动关系，而不仅仅是国家单方面的向社会赋权。因此，协商民主实践应该把更多的利益主体纳入政府决策领域和协商过程，让所有受决策影响的利益相关者都拥有参与决策的平等机会，增加政府决策的协商空间，通过消除分歧、化解矛盾，实现基层社会治理过程中国家与社会的良性互动。

（三）拓宽和规范协商平台，实现国家与社会的有序合作治理

在我国目前的社会治理结构中，政府具有强势主导的地位，公民和社会组织相对来说是弱势力量，因此在发挥党组织和政府在协商民主实践中的主导作用的同时，应当不断拓宽能够使得社会组织和民众进行有序参与的协商平台。现阶段我国基层协商治理发展了多样化的形式和平台，群众参与协商的渠道不断扩宽。但是随着群众需求的日益多样化和新群体的出现，要把更广泛的群体吸纳进协商活动并进行有效地对话和沟通，还需要开辟新的参与途径，拓宽协商治理平台，运用现代学技术提高参与效能（例如网络协商），实现国家与社会之间的合作治理。与传统协商参与相比，网络突破了传统大众传媒由于时间和空间的隔阂造成信息交流的障碍，为普通民众参与政治决策和进行利益表达提供更为便利和快捷的方式。基层党组织和基层政府在充分利用网络传播速度快和覆盖面广的优势鼓励和动员基层民众通过网络参与协商治理的过程中，需要确保网络传播信息的准确性和及时性，搜集汇总民众通过网络平台发表的各种意见和建议以作为治理决策的参考依据。另一方面，程序规范化是协商民主在基层社会形成合作治理结构的关键因素。协商民主制度的有效运转需要进一步明确具体的操作环节规定。在实际的协商治理过程中，协商民主的有效开展需要一整套特定的操作程序作为制度保障：协商议题的事先确定、协商参与主体的选拔和动员、协商对话的会议议程、协商共识的达成办法、协商结果的落实和反馈。这些程序性环节是协商民主活动能否最终达成可操作性决策方案，在基层社会治理中发挥功能优势，并实现国家与社会有序合作治理的前提条件。

[1]陈家刚.协商民主与国家治理——中国深化改革的新路向新解读[M].中央编译出版社，2014.11.

[2]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].中国人民大学出版社，2009.25－28.

[3]市民社会与国家——学理上的分野与两种架构[A].载邓正来、（美）杰弗里·亚历山大.国家与市民社会：一种社会理论的研究路径[C].上海人民出版社，2006.

[4]邓正来，（美）杰弗里亚·历山大.国家与市民社会——一种社会理论的研究路径[M].中央编译出版社，2005.17－18.

[5]张静.国家与社会[M].浙江人民出版社，1998.2.

[6]谈火生.西方学界的争论及其对中国的影响[J].中国党政干部论坛，2013（7）.

[7]（美）罗伯特·D·普特南，王列.使民主运转起来[M].江西人民出版社，2006.8.

[8]董石桃.从建构、进化到嵌入：民主制度建设的认知模式及其发展[J].理论与改革，2017（2）.

[9]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1956.118.

[10]（美）黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”？[A].黄宗智.中国研究的范式问题讨论[C].社会科学文献出版社，2003.

[11]张静.国家与社会[M].浙江人民出版社，1998.2.

[12]（美）黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”——国家与社会间的第三领域[A].黄宗智.中国研究的范式问题讨论[C].社会科学文献出版社，2003.

[13]（美）卡罗尔·佩特曼，陈尧.参与和民主理论[M].上海人民出版社，2006.11.

[14]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2004.5.

[15]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2004.9.

[16]（英）欧内斯特·巴克.关于政府的若干思考[M].牛津大学出版社，1942.

[17]（美）塞缪尔·亨廷顿，王冠华，刘为.变化社会中的政治秩序[M].上海世纪出版集团，2008.333.