□杨满旺
2012年11月,党的十八大报告在提出要继续全面深化经济体制改革的同时,明确要求加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),为新一轮财税体制改革作了战略部署。首次提出财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。具体任务就是改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。
2014年6月30日,中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》),新一轮财税体制改革正式启动。深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度,即健全有利于资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。新一轮财税体制改革,着眼全面深化改革全局、坚持问题导向,围绕党的十八届三中全会部署的“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务稳步推进。
2017年10月18日,党的十九大报告明确财税改革的任务是“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”
从2013年至今,财税体制改革取得明显进展,成效显著。预算管理制度改革方面,现代预算制度主体框架基本确立;新预算法颁布施行;预算公开、中期财政规划管理、转移支付制度完善、地方政府性债务管理等方面改革稳步实施。税收制度改革方面,“营改增”全面完成,增值税对货物和服务全覆盖;资源税从价计征改革全面推进;环境保护税法制定出台;房地产税立法、个人所得税改革、健全地方税体系改革工作稳步推进;国税、地税机构合并省级层面改革基本完成。财政体制改革方面,国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》、《基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案》,将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的八大类18项主要基本公共服务事项,首先纳入中央与地方共同财政事权范围;全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案出台实施。
党的十九大报告对财税体制改革提出了新的要求。一是财税改革的重点任务排序发生了变化。中央和地方财政关系的调整放在了第一位,抓住了目前财政改革的核心问题。二是对财政改革进程提出了要求。从“建立现代财政制度”调整为“加快建立现代财政制度”。三是对财税改革三大任务的具体要求有了新变化。财政改革方面,从“建立事权和支出责任相适应的制度”变化为“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。预算制度改革方面,从十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”变为“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,增加了标准科学、约束有力、绩效管理三方面的新要求。税收制度改革方面,从“深化税收制度改革,完善地方税体系”变化为“深化税收制度改革,健全地方税体系。”
财政体制改革方面,一是缺位和越位现象仍然存在。一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多。三是省以下财政事权和支出责任划分进展缓慢。四是中央与地方收入划分改革、转移支付制度改革需进一步推进。
预算制度改革方面,一是预算管理和控制方式不够科学,全口径政府预算管理和跨年度预算平衡机制需要进一步推进和完善。二是预算约束力不够,财政收支结构有待优化。三是财政结转结余资金规模较大,预算资金使用绩效不高。四是预算透明度不够,财经纪律有待加强。
税收制度改革方面,一是直接税体系需要完善,收入调节力度有限。综合与分类相结合的个人所得税制度尚未建立,企业所得税税率设计不够合理,房地产税立法和实施难度较大。二是间接税体系需要健全。增值税的抵扣链条需要健全,完善出口退税政策需要完善,增值税需要立法,以最终形成规范的现代增值税制度;部分消费税品目征收环节和收入归属需要结合中央和地方收入划分改革进行调整;地方税体系尚未建立;税收法定原则需要进一步落实。
中国社会科学院副院长、学部委员高培勇认为,党的十九大报告提出“加快建立现代财政制度”,集中反映了本轮财税体制改革的紧迫性。可以说,“加快”一词表明了将一张财税体制改革蓝图绘到底,真正落到实处的迫切要求。党的十九大报告对党的十八届三中全会提出的财税体制改革三个方面内容的排序做了调整:中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革,从尾端跃至首位,预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整,显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说,立足于我国发展新的历史方位,加快中央和地方财政关系改革,不仅是本轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首要完成的任务。党的十九大对于财税体制改革作出如此部署,既是中国特色社会主义进入新时代的必然要求,亦是在对党的十八届三中全会以来财税体制改革进程做出恰当评估的基础上做出的战略抉择。
中国财政科学研究院院长、博士生导师刘尚希认为,十八届三中全会《决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,这是一个站在历史和理论的高度提出的论断,对当前财税体制改革具有十分重要的长期指导意义。国家治理是基于社会共同体理念下的多元主体共同治理,它包括三个维度,即国家与市场(企业)的关系,国家与社会(个人)的关系,中央与地方(城乡区域)的关系,这三个维度则是财政在新时期的坐标系,财政活动、财政改革、财政法治都深深嵌入到这三个维度之中。国家治理改革的基本内涵,就是向市场(企业)分权、向社会(个人)分权和向地方(城乡区域)分权。从经济的维度来看,财政与市场的关系是主脉,关键词是“效率”;从社会维度来观察,财政与社会的关系是主脉,关键词是“公平”;从中央与地方维度来观察,集权与分权的关系是主脉,关键词是“适度”;从立体的角度整体来把握,公共利益与个人利益的关系是主脉,关键词是“包容”。每一个维度在不同的时期侧重于不同的方面,就形成了不同的财政改革的导向,实际上也形成了不同的财政模式。在当前国家治理的背景下,应树立一种以人为本的民生财政价值观,在这种价值观下,财政的出发点和落脚点,不是促进物质财富的增长,而是最终要落到人的发展上来。
刘尚希认为,财政体制改革要分两个层次来进行:一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应;二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配,建立辖区财政责任机制,完善地方税体系。同时,构建现代预算制度和现代税收制度。
刘尚希认为,现在的改革是以供给侧结构性改革为主线,供给侧结构性改革一是生产要素的市场化,比如电、煤、天然气、石油和资金、土地、劳动力供给、技术服务等提高市场化程度;二是治理的现代化。这两个方面与财税都是密切相关的,财税既关联着市场,又关联着政府,所以,财税政策、财税改革对供给侧结构性改革,对要素的市场化改革,对政府治理的现代化有非常重要的影响。财政通过自身的改革来转变政府的行为方式,也就是促进政府自身改革,转变政府职能,实现政府治理的现代化。这是通过预算改革、中央与地方财政关系改革,税制改革对政府行为方式、活动范围及方向进行约束。当然,这个约束是需要长期下功夫的。现在政府性基金很多,政府各个部门手里都有钱,各个部门的甚至各个司、各个处里都有钱。这些钱怎么花?这对市场的影响很大,对政府的行为影响也很大。而政府的行为对市场的行为影响非常大,预算怎么安排,中央与地方的财政关系中支出责任怎么划分,都会对市场、对供给侧、对整个产业转型升级产生影响。怎么样真正去转变政府的行为方式,就是要依靠财税改革,只有财税改革真正发挥了这个作用,整个政府职能的转变才能有实质性的进展。但要通过预算真正约束政府,这在我国还是个大难题。像这样的改革,很显然不是一个部门所能解决的。这也是财税改革的进展与大家的预期有所差距的原因。
刘尚希认为,目前深化财税体制改革应从以下几方面入手:第一,以化解公共风险为着眼点,为改革注入确定性;第二,以构建中央与地方财政关系为主线,按照“一体两翼”的路径推动财税体制改革;第三,从两级治理出发,完善中央与地方财政关系;第四,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度;第五,建立辖区财政责任机制,构建和完善地方税体系;第六,强化资金统筹,提高财政支出效率;第七,与其他相关改革的协调。