促进失地农民再就业的财税激励政策研究

曹文 李德荃 毕莹

在我国城镇化快速推进的过程中，农业土地被转作他用致使产生了大量失地农民。解决好失地农民再就业，既是改善失地农民生存和发展的民生问题，又是推进城乡一体化和谐发展问题。本文分析了我国财税政策缺乏激励机制影响到失地农民再就业，提出了完善相关财税政策的建议。

一、我国失地农民就业的基本现状

（一）我国失地农民处境尴尬

在我国，失地农民是指那些失去土地后身份不同于农民、又不同于城市居民的农民。从身份上看，我国失地农民属于社会的一个独特群体。由于城乡二元户籍制度的存在，加上土地征收补偿安置工作的不妥当，绝大部分农民失去土地后户口还在农村，但又没有可耕种的土地。从户籍性质上看，仅有少数人在土地征收后以农转非的方式转变为城市居民，绝大多数依然是农民。然而，因没有可耕种的土地，户籍留在农村的失地农民在本质上又不能算农民；农转非后的那部分人在城市又没有长期、稳定的工作，且没有享受到城市居民般的诸多待遇，所以又不是真正意义上的城市居民。

绝大部分失地农民被迫沦为社会中的边缘群体，在农村和城市的夹缝中生存。他们既不能依靠劳耕继续以前的生活，又无法真正融入城市拥有稳定的工作与生活，获得城市社会保障，只能游离于城乡之间，挂着农村户口，却没有田地可耕种，大多数人干着城市底层工作，或者带着城市户口，遭受城市中的农民待遇，处于十分尴尬的社会地位。

（二）失地农民普遍缺乏就业竞争力

许多失地农民认为，他们面临的最大生存困难是无法实现农耕以外的就业。农民的土地被征收后，很大一部分人没有得到政府社会保障的帮助，自身又缺乏城市就业的专业技能，加上受教育程度普遍较低，使得在激烈的就业竞争中处于劣势地位，很难在城市找到稳定、收入较高的工作。因此大部分失地农民只能从事简单、重复、繁重的体力工作，而这些工作的收入报酬较低，且极不稳定，致使他们只能生存在贫困群体的边缘。

（三）失地农民创业困难

首先，失地农民的创业观念落后。他们失地前的农业生产方式能够实现自给自足，导致失地农民普遍存在安于现状的心态。一些有意愿自主创业的农民，往往受制于传统观念和对自主创业的蔑视氛围，从而不会将创业意愿付诸实际，大部分失地农民的就业观念陈旧落后，导致他们的创业思维不够开阔，最终很难通过自主创业另谋生计。其次，失地农民缺乏自主创业本钱。长期以来的低收入农业生产，使失地农民资金积累不足以支持他们在失地后进行自主创业。最后，失地农民文化素质较低，使他们缺乏相关的创业和管理经验。

二、制约我国失地农民再就业的财税政策因素

（一）城乡二元差异的财政政策影响到失地农民再就业

新中国成立后，在政策设计和实践探索中，逐渐形成了城乡二元结构。二元结构造成了城市与农村日益严重的矛盾状态，城市获得前所未有的发展，而农村经济却日渐调敝，农民与城市居民之间的收入差距越来越大。据统计，城镇居民家庭人均收入是农村居民家庭人均收入的3倍之多。经济收入上的二元结构必然表现为人民生活水平上的二元差异，农民和城市居民的生活水平差距呈现出越来越大的趋势，特别在社会保障方面，我国城乡二元经济的差异使得城镇明显优于农村的特点。尽管近几年，国家加大了对农村投入，新型合作医疗保险和养老保险在农村逐渐发展起来，但由于农村经济发展落后，使得社会保障体系建设缺乏足够的经济支撑，仍有部分农民被排斥在社会保障体系之外。

失地农民是从农民向城市市民过渡的特殊群体，按照户籍来说，他们中只有部分实现“农转非”的人员已纳入城市户籍，大部分还属于农村户口，因此，失地农民在就业过程中与农民工一样，会遇到各种城市待遇的歧视，而其就业保障和养老保障体系作为农村社会保障的一个组成部分，在农村社会保障基本项目尚未完全的情况下，是不可能给予建立和完善的。

（二）财政政策不到位制约了失地农民再就业

《就业促进法》第32条规定了，县级以上政府负有培育和完善人力资源市场、为劳动者就业提供服务的第一职责主体，但目前从一些地区反馈出的情况看并不理想。一方面，表现在就业培训的覆盖面有限，培训效果不理想。国务院发展研究中心课题组的调研中显示，虽然地方政府均有组织开展免费的职业技能培训，征地后真正接受过培训的失地农民约占20%，而80%的人并没有接受培训。从失地农民的实际需求来看，政府组织的各种就业培训大都针对性不强，因而出现错位和偏差，难以达到预期目的。另一方面，地方政府在促进失地农民实现再就业问题上认识不足，对失地农民的优惠政策宣传与服务不到位，没有提供更多有针对性的就业信息，缺少对失地农民就业保障的政策倾斜。

（三）相关配套政策不完善影响了失地农民再就业

首先，针对失地农民的居住地重建、户籍身份、再就业培训、安置分配等配套政策应该协同推进、互相配合。但目前，不同地区的具体执行措施存在差别，标准各异，东部与中西部地区差距较大。其次，户籍制度作为人口流动行政管理中的一项重要制度安排，在相当长的一个时间维持着城乡二元隔离的局面，这使得农民无法真正享受到与城镇居民相同水平的社会公共服务。最后，提供社会保障的配套服务时，缺乏区别对待的政策要求。比如，针对年龄较大的失地农民，政府应更多的考虑这部分人群的养老问题，而不是安排其从事新的工作。

（四）税收政策缺乏激励机制制约了失地农民再就业

就目前而言，我国对直接促进就业的税收优惠政策考虑较多，但对如何通过经济结构调整，扩大就业容量方面考虑较少。目前中国经济发展方式由粗放型向集约型过度，经济结构从低级到高级演进，淘汰落后产能成为必然趋势，全社会就业形势趋紧也显而易见。而农民工就业的主要方向集中于劳动力密集型的行业，如建筑业、制造业、服务业等，在经济增速放缓，下行压力加大，技术和资本对劳动替代的效应越来越大的背景下，上述行业受冲击非常明显，这无疑在宏观层面加剧了失地农民再就业的困难，因此，如何发挥税收政策在调整经济结构方面的作用是更需要重点考虑的问题。

三、促进失地农民再就业的财税激励政策

（一）促进失地农民再就业的财政政策

1.加大职业培训和职业教育投入，提高劳动者素质

政府财政应增加对劳动力市场建设的投资，加强劳动力市场信息网络建设，广泛收集信息，逐步实现就业服务信息化为各类求职者，特别是对失地农民提供优质高效的就业服务。要在城市建立就业服务与失业保险基础数据库，逐步做到与各类职业培训机构信息共享。除抓好城镇现有的职业技能培训之外，还应大力发展农村文化教育事业，加强对现有失地农民的职业技能培训。

2.完善社会保障制度，加强就业保障机制

一是加快推进新型农村合作医疗制度建设。尽快把新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国所有的县，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民的补助标准提高到每人每年30元，地方财政也将相应增加投入。

二是建立规范有效的农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的《农村五保供养工作条例》，健全完善农村特困群众定期定量救助制和农民工的工资增长制度，探索建立符合农村实际的最低生活保障制度。逐步解决进城农民工和失地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范围。探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保险办法，尽快实现农民社会保障制度与城镇居民保障制度的对接。

3.促进县域经济发展，增加农民就业机会

县域经济是城乡结合的一种经济形式，它对劳动力技能和素质要求相对较低，适合我国现阶段失地农民的现状特点。为促进县域经济的发展，财政政策应在以下几方面充分发挥作用。一是利用各种财政手段推进县域产业的优化升级，支持县域内具有比较优势的中小企业发展。二是创建公共服务型政府，转变财政职能，进一步优化县域经济发展的环境，不断健全行政效能评估监督机制，清除一切不利于营商环境发展的财政法规和各项收费，重点支持建设规范的市场环境。

（二）促进失地农民再就业的税收政策

1.加强对第三产业的税收支持力度

据统计，我国经济每增长一个百分点，第二产业只能带动17万人就业，而第三产业可以带动85万人就业。但由于第三产业中相当一部分行业如社会服务业的投资收益率不高，不具有投资诱惑力，但能吸纳较多普通劳动力就业。政府应当对这一类的第三产业给予税收上的大力扶持。一是对第三产业实行差别税率，使它们的利润率不致为负或接近平均利润率水平，以扶持其发展。二是对服务业给予倾斜政策，鼓励和促进服务业的发展，提供较为宽松的经营环境，在税收、注册资本、资质要求等方面降低进入门槛，鼓励从事社区服务的民间资本大胆进入，特别是对微利服务项目应落实各种税收减免等优惠政策。

2.给予就业培训机构较多的税收优惠政策

政府应当重视培养适应我国目前生产发展水平的实用型技术人员的职业教育和就业培训，鼓励有实力的民营机构参与就业职业培训，根据其培训人数以及经过培训后就业的比例给予不同程度的税收优惠措施。对于专门为培训弱势劳动力兴建的培训机构，可以免征其房产税、土地增值税等，以鼓励其发展。国家对再就业技术培训应给予税收上的优惠，对再就业服务的中介机构进行的技术转让、技术咨询、技术培训而获得的收入应给予所得税方面的优惠。对面向农民和非技能劳动力开放的教育、技术培训机构和就业服务机构给予一定的所得税和增值税的优惠待遇。

3.加大对失地农民创业的税收优惠力度

一方面，给予失地农民中的自谋职业者一定期限的免税或减税等直接支持，另一方面，在直接优惠的基础上辅以间接优惠政策，注重加速折旧、投资抵扣、亏损结转、费用扣除、延期纳税、提取风险准备金等间接优惠的扶持作用。