我国环保法庭建设的回顾、重构与展望

饶 健

（四川大学法学院，成都 610207）

我国当前正在推进的生态文明建设是经济社会发展过程中极为重要的一个方面，为维护生态环境质量，提高公众的生活宜居指数，必须依靠环境保护工作的开展。环保法庭是环境保护中司法力量的主要组织形式，站在环境纠纷解决的最后一道防线上，从其设立之初即有着明确的目的性，从而能有针对性地应对日益增多的环境纠纷案件和有力保障生态环境质量。（1）由于最初其发展进路上未能正确处理好司法裁判与行政行为的关系，而被最高法院依法予以纠正，但是解决好环境保护案件、实现司法程序的生态环境保护功能仍然是极其重要而不可避免的任务，在经过短暂的停歇之后，环保法庭重又开启了探索之路，而其也必将推进我国生态文明建设的进程。

一、回顾：环保法庭的初建历史阶段

我国环境资源法的正式制定与实施起源于改革开放之初的环境保护法（试行），体现了国家对生态环境保护工作的重视与前瞻性，而作为环境资源保护案件专门审判机构的环保法庭则起源于1988年武汉市中级人民法院为了有效解决辖区内的环境污染纠纷以及面对环境保护案件越来越多的现实问题，而向最高人民法院申请设立的环境保护法庭。其设立开创了我国环境保护工作的司法专门化历史，对于解决经济发展过程中出现的环境污染纠纷和落实国家环境保护法律政策起到了非常重要的作用。正如其他专业性法庭的成立一样，环保法庭成立的目的是为了解决日益严重的环境污染问题，有着很强的社会现实意义，但是为体现司法程序的特性并符合最高人民法院关于环保法庭建设的具体要求，沈阳市中院在2006年取消了环保法庭，并以此为标志，完成了我国环保法庭建设实践中的第一个阶段。

（一）问题与特点

环保法庭作为司法体制机制改革和发展的新生事物，并与环境案件的专业性相牵连，人民法院对其运行机制欠缺必要经验和专门技能，一开始并不能正确地处理司法与行政执法的关系。初建时期内建立起来的环保法庭，大多存在依赖行政机关的专业性的问题，甚至依附于法院所在地的环保局并直接建立在环保局内，导致司法功能和实际运行上出现了以解决环境行政行为中决定的行政实行（行政处罚、行政强制等）行为为主的结果，主要担当了辅助行政机关实行行政行为从而达到保护环境的目的之角色。

根据最高人民法院向武汉中院的回复，建立环保法庭应当注重国家审判机关的审判职能不与行政机关的管理职能相混淆的问题，尤其不应与行政机关联合设立。然而实践中对于一般的环境民事救济或者环境污染犯罪基本上仍然由法院依照传统的案件分配和审理模式予以审理，在法院内部的机构组织上显得比较特殊，表现出功能较为单一的特点。同时也模糊了环保法庭司法行为与行政机关行政行为的界限，引起了人们对环保法庭所应具备的司法独立性的质疑，从而也被戏称为“环保局法庭”。［1］112

（二）修正与落幕

司法权独立行使是在司法过程中必须遵循的基本准则，司法机关统一行使国家的司法权。［2］最高人民法院对于环保法庭在发展过程中出现的司法不独立这一现象，指出“一些专业法庭出现了由有关行政部门人员与法庭审判人员共同行使司法审判权”的不妥当的做法。明确了人民法院对于司法审判权的独享性，任何个人和单位不得行使国家审判权，要求在专业法庭的设立上，必须严格依法配备审判人员审理案件，相应的否定了环保法庭设立并依附于行政机关的组织与运行方式。

尽管环境司法与行政相缠结的问题没有得到根本解决，但面对着日渐增加的环境资源纠纷，为了提高环境保护工作的行政执法和司法的力度以保障生态环境，我国环保法庭的建设工作并未停下探索的脚步，沈阳、哈尔滨等地的法院依然相继通过与当地环保执法部门合作的方式，建立了一批环保法庭或者环保合议庭、巡回法庭。进入新世纪后，由于环境司法与行政行为的关系明晰化的要求，这一环保法庭模式由于不能体现司法本身所应具有的独立于行政机关的特性，依附于环保局等行政部门的环保法庭以辽宁省高院正式中止沈阳市中院环保法庭的运行为标志而告终结。［3］

（三）原因及法理分析

由于特定历史条件下，我国面临着非常严重的工业污染、水土污染以及大气污染的全方位挑战，各种环境要素都受到了相当程度的污染破坏，亟待通过严格的环境政策予以治理，而环境行政管理是最重要的环境保护工作形式。行政执法具有效率性及针对性，其拥有的行政决定权与行政命令权，可以实现对污染来源从源头到末端的全过程管理。［4］而司法程序本身是维护社会正义的最后一道防线，具有滞后性和消极性的特点，不可能与行政执法行为一样满足环境保护工作的效率性要求，更难以使环境污染防患于未然。其次，环境保护工作涉及的专业性问题比较复杂繁多，一些专业因素使得环保法庭颇受掣肘，法庭在审判程序上不能顺利推进，若仅依靠法院的人才资源进行审理和推进环保工作的实施，在当时的条件下可能并不能达到有效解决环境资源保护的目的。

环保法庭与行政机关的目的虽然存在一致性，但其应该将重心放在司法手段上，而非大量借助于行政行为的实施来实现环境保护功能，与行政机关的职能相重合也不符合国家合理分配司法权力和行政权力的规律。法院的职能在于解决法律纠纷，而不是转变为行政机关，也不是行政机关的助力。在依法治国的法制轨道上，法院与行政机关的关系应该是平行的而不是交叉的，才能保障行政权和司法权的正常行使和功能的发挥。而环保法庭过多地与行政机关相联系，裁判过程又大量吸收了行政机关及其人员的参与，最终导致初建阶段的环保法庭因未能正确处理司法与行政的关系而归于落幕，但其发展历程也为新时期的环保法庭建设提供了丰富的实践经验和教训。

二、重构：环保法庭的新时期建设

尽管第一阶段的环保法庭依赖于行政机关进而开展环保工作的模式已经退出了历史舞台，但是由于我国原有的经济发展模式中粗放型经济导致的具有高投入、高污染和低效益的后果依然存在，比如原有的只看重GDP等考核指标而不惜诉诸区域间的恶性竞争和对企业环境污染行为的放任，不能再走“先污染后治理”的老路，必须要及时减轻直至解决我国的生态环境污染破坏问题。［5］

（一）新时期的建设背景

随着生态环境污染问题对公众的生产生活影响的逐步加深，深受其扰并且环保意识越来越强烈的公众成为了环境保护工作中的一股强劲的社会力量，对于推动环境保护工作模式的改革发展起到了积极的作用。通过公众参与的方式来促使环境保护工作体制改革的事件越来越多，行政行为的实施也更加积极地听取和采纳相关公众与组织的科学意见，保证了行政行为的合理合法。其中最为显著的比如2007年厦门市群众通过理性行为表达诉求，从而使政府推迟了具有重大环境污染可能性的PX项目的实施，而当时的国家环保总局也要求厦门市对PX项目进行全区域性的总体规划环评，在公众参与和专家论证的过程中，厦门市最终决定停止兴建该项目。［6］

但是环境污染引发的公众事件依然在不断增加，时任最高法院副院长万鄂湘2007年在贵阳考察时，面对水质严重污染的红枫湖，当即指出贵阳应成立环保法庭，通过司法力量解决严重的水污染问题。随即，贵阳中院成立环境审判庭，并在清镇法院建立起了环保法庭。以此为标志，我国环保法庭的建设迎来了第二个阶段，并在很短的时间内，全国各地许多地区为应对环境污染破坏问题，都建立起了环保法庭，贵州、云南、福建、江苏是环保法庭的主要分布地区。

在推进我国生态文明建设的过程中，应该加强生态法制建设，在环境资源法的制定与实施上都应实现生态化。［7］新《环境保护法》要求我国经济社会发展过程中应当将生态环境质量的维护作为社会发展的第一要务，经济发展与环境保护相协调是应遵守的基本准则，反之不解决环境污染问题只会使得经济社会发展受到制约，体现了法律制度上的生态化。而对于生态化的法律体系的实施，则不仅要加强生态法律的宣传与普及，从而促进生态化法律的遵守与执行，还应该特别注重环境保护司法审判机构的建设，面对严重污染的社会生态环境，积极建立环保法庭。

（二）环保法庭的组织结构

随着环保法庭建设探索实践的逐渐增多，为解决环保法庭的合理合法性问题，最高人民法院也于2014年6月发布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，并成立了最高法的专门的环境资源审判庭，以便进一步指导各级人民法院加强环境资源审判机构的建设。

从法院机构组织的法律理论来看，环保法庭的建立可以分为设立在最高院的环保法庭、高级法院的环保法庭、中级法院的环保法庭以及基层法院的环保法庭，实际上我国的环保法庭建设已经覆盖了以上四个层次的法院。截至2017年4月，除最高人民法院设立的环境资源审判庭外，各级人民法院设立的环境资源审判庭、合议庭以及巡回法庭一共有956个。其中专门审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭43个。贵州、云南、福建、江苏等18个高级人民法院陆续建立了本院的环境资源审判庭，陕西和内蒙古高级法院也获得职能部门批准并在积极筹建环境资源审判庭。其他高级人民法院均指定了专门机构或成立专门合议庭负责环境资源审判工作。全国共149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门的环境资源审判庭。（2）

从我国的行政区划上来看，全国许多地区都已经建立起了环保法庭，其建设有遍及全国主要地区的趋势，也说明了我国环境保护工作面临着的艰巨任务。最高院、高院、中院以及基层法院的环保法庭已经形成了审判体系，在审判职能上能够得以对接，有利于实现环保纠纷案件在管辖和审理上的专业性，对于正确处理环境保护案件具有极为重要的作用。然而，现阶段的环保法庭一边随着环保案件的频繁发生而如火如荼的全面建设，一边却面临着门庭冷落的局面，其起初以“成立专门的环保法庭克服环境诉讼障碍”的设想没有完全实现，起到的形式意义远大于实际意义。［8］

（三）环保法庭建设二阶段的比较

我国新时期的环保法庭建设力度之大是前所未有的，与环保法庭第一阶段的建设过程相比，相同的是都从基层法院设立环保法庭开始，注重基层法院的试点和探索，以实现更高级别法院环保法庭的设立。不同之处在于当前面临的环境污染问题的程度更为加深，而且呈现出全国性的特点，导致环保法庭席卷全国的速度和态势异常迅速，各地纷纷建立起了本地区的环保法庭。应当强调的是，当前环保法庭建设是在尊重司法独立性的基础上进行的，而不再如第一阶段中对行政机关专业性的极度依赖，并且采用了独立的编制和机构组织模式，接受环境保护案件的范围也不再以环境行政行为的推进为主，而是以环境刑事、民事、行政为一体的案件受理模式，甚至有的地区环保法庭还将环境纠纷的执行纳入其受案范围之中，这或多或少地体现了环境法庭的专门性法院之发展趋势。［9］

最高院通过向全国人大提出申请，及时建立了环境资源审判庭，并通过发布意见的方式，要求全国法院系统逐渐地、有针对性地建立起环保法庭，通过司法力量着力解决环境污染、推进生态文明的建设，解决了环保法庭建设的法律性质的问题。这与第一阶段武汉中院“自下而上”地申请建立环保法庭相比，新时期的环保法庭建设显得更为主动和积极，其提出与推进都不仅仅限于地方法院的自主行动，也充分证明了环保法庭建设所具有的重要性与必要性。

三、展望：环保法庭建设的方向

我国的环保法庭建设跨越将近三十年的历史，历经两个发展阶段，现正进入到全面建设的推进时期。但是一些客观存在的问题，使得我们不得不予以正视并妥善解决。环保法庭的司法专门化，是指国家或地方设立专门的环境案件审判机关或者在现有法院的内部设立专门审判机构或组织对环境案件进行专门审理。［10］从内容上可以将环保法庭专门化分为审判机构专门化和环境案件审理程序专门化，环保法庭在成立及人员构成上的问题即为审判机构专门化所指，即建设环保法庭的法律依据明确化及对环保法庭的审判队伍进行专业化的建设。而环境案件审理程序专门化则指应依照环保案件的特殊性塑造环保法庭的审判程序与诉讼模式，环境保护案件的受理应当以环保法庭作为基本主体等。

（一）法律依据明确化

国家机关的设立与变更是严格依照宪法与行政组织法等法律法规之规定的，对于环保法庭的建立则关涉到法院内部组织机构的设立与变更，根据《宪法》第一百二十三和一百二十四条以及《人民法院组织法》的有关规定，国家的审判权由各级人民法院行使，人民法院的设立包括普通法院和专门性法院，根据需要还可以在法院的内部设立相应的专门法庭。［11］法律根源于社会，更是为社会的需要所产生，环境污染问题的严重化使得环境保护已经成为司法程序上迫切需要解决的专门性问题，在客观上，建设环保法庭已经具有了前提性的现实依据。以我国的海事法院、林业法院及知识产权法院等专门性法院的设立观之，也充分说明在应对特别而又重要的社会关系时，我国通常采取设立专门法院的方法，并且其实际效果上也促进了该社会关系的发展和法律保护的程度的提高。长远来看，不论从理论上还是实务上，环保法庭都已经具有成为专门法院的可能性。

与其他专门性法院类比，环保法庭是专门解决环境保护中产生的刑事、民事、行政乃至执行纠纷的专门性法庭，其存在的合法性本质上是毋庸置疑的，我国环保法庭的建设不仅具有法律上的依据，也具有现实上的依据。但是依照宪法及法律条文，是存在一定的不明确性的，以至于一些学者极端地认为我国环保法庭的建设于法无据。［12］尽管从法律条文的字义上直观而言难以得出建立环保法庭的法律依据，但是从法律目的上存在一致性和关联性的角度来看，可通过体系解释和目的解释的方式，将现有法律法规作符合历史发展趋势的解释，即可将其作为建设环保法庭的法律依据。最高人民法院通过释法权可以做出确切的指示，其发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，是在面对生态文明建设的任务时出台的，其中明确指出各级法院应该建立起本级法院的环保法庭或者类似性质的环境审判庭或者合议庭，这也成为了我国法院建设环保法庭的更为直接的依据。

故此我国的相关法律法规应当及时根据当前生态环境污染严重的客观情况进行修正，及时增加“为解决生态环境问题和促进生态文明社会建设，设立相应环境保护法庭”的法律规则。甚至还可以在合适的时机，通过宪法修正案的形式，将环保法庭的建设依据明确地加入到宪法体系中，落实环保法庭建设的法律依据，使其名正言顺，并逐步走上成为专门性法院的司法体制改革和发展的道路。

（二）审判队伍专业化

我国的环保法庭建设已经进入到蓬勃发展时期，从最高院到基层法院分布着名称和类型各异但是职能和目的一致的环境审判庭以及合议庭等，它们对于环境资源严重污染破坏现状的解决和环境质量的改善起到了非常重要的作用。但是从其具体实践上来看，由于环境资源案件的特殊性及其社会关系的复杂性，决定了案件的审理程序比普通案件更加复杂和专业，相反的，环保法庭在人员构成上存在着一定的非专业性，大部分环保法庭是以民事、刑事、行政庭的庭长或副庭长作为专业审判人员的，而以环境资源保护等法律为专业知识背景的审判人员极其稀缺。［13］

尽管当前人民法院依然面临着专业人员少而环境案件越来越多、越来越复杂的困境，但是相对而言，环保法庭在审判程序中“人”的因素比审判机制和审判程序都要重要，只有通过“活”的思维和对环境保护政策的充分认识，才能在环保审判工作中达到通过司法力量维护生态环境的目的，加强审判队伍的专业人员建设需尽快进行。由于环保法庭的设立目的是为了实现对环境资源保护案件的独立审判，而审判独立要求司法人员的专业化，以保障司法程序的公正。［14］故而环保法庭在对审判法官的业务素质方面上提出了更为专业的要求，审判法官不仅需要熟悉基本的诉讼理论知识，还应具备环境资源法及环境科学领域的专业知识，以高质量地建设环保法庭的专业化审判队伍。

传统的审判管理体制对于环保法庭审判队伍的审判工作效率有所制约，大量的审判事务性工作由审判人员承担，既冲淡了审判工作的有效时间，也使审判程序的正常运行受到了一定程度的掣肘。［15］为实现环保法庭审判队伍的素质专业化，应当首先促进其工作效率的提升，减少法官的事务性工作压力，并在其专业素质的培养上以保证法官在环境资源案件的审判中有着自己的专业性知识和符合社会总体价值的认知为目的，使审判人员能专注于审判工作。其余具体的辅助性审判工作则应由相应的行政辅助人员予以配合完成，加强专业审判人员与行政辅助人员的协调性，从而有利于审判队伍的专业化建设。对于人民陪审员的选择，也应当以具有相关专业性知识为主，提升合议庭对于案件事实的查明和分析能力，从总体上提高审判队伍的专业性，保障环境资源纠纷解决的效率。并通过考核评比、法官职业教育及配套保障措施的完善等系列制度的建设来鼓励和促进其对于工作的优越性和积极性、裁判的中立性和权威性等特性的发挥，逐渐将环保法庭审判队伍建设成为专业的解决环境纠纷的司法队伍。［16］

（三）司法程序专门化

从当前各地设立的环保法庭的总体情况来看，在案件受理和审理等一系列的审判程序上，各地由于其地方特点而存在着一定程度和范围内的不一致性。为了保障环保法庭的司法效率，的确应该建立起统一而又具有地方特点的司法体制机制，但是首先应当切实增强环保法庭实际处理环境法律纠纷的能力，充分体现法院设立环保法庭解决严重的环境污染的宗旨，在保障统一的前提下方可体现地方特色。对于环境案件审理程序方面的专门化，应以案件的受理模式与诉讼模式为基本行动方向。

环保法庭是环境纠纷诉讼解决的专业审判机构，与之相适应的所有环境纠纷，不论民事、刑事还是行政案件都是其案件受理对象，甚至在一些地区的环保法庭中，其还担负着环境纠纷执行案件的解决，“三审合一”或者“四审合一”的案件受理模式是目前我国环保法庭在受案范围上表现出来的基本特征之一。［17］对于此种案件受理模式，从环保法庭专业性审判机构的性质和我国传统三大诉讼类型的角度来看，其在法律上存在一定的科学性。有学者认为目前环保法庭存在收案量少的情况，加之一些地方的环境保护工作较好而较少存在环境纠纷，因此不论设立三合一还是四合一的案件管辖模式，在受理数量稀少的情况下，其审判效率上的优势都将被抵消。［1］122但是对于专业性的法庭而言，其案件的管辖及审理理应包含相应的程序，即便案件稀少，亦不应为了效率而肢解其结构，必要时可通过地域上的合并管辖予以解决，环保法庭的制度价值不应被忽视。其次，虽然生态环境纠纷很多情况下是当事人向法院提起诉讼并请求予以解决，保护的也是私人个体的环境利益，体现了环境纠纷的“私”的利益的属性。究其实质，与传统法院处理的主要纠纷并无本质不同，都是属于对私益的维护，只是在内容上，环保法庭处理的纠纷以环境利益为主，有的时候甚至还凸显了环境科学上的重要性。在目前公益诉讼发展的黄金时期，新《环境保护法》已经规定了环境公益诉讼制度，对提起诉讼的主体和公益诉讼案件范围进行了扩充。［18］相比于传统形式的私益环境纠纷，环境公益诉讼更能够促进整体环境利益的提升，应该是环保法庭重要的案件来源，并且是环保法庭应该着重推动的环境司法改革方向。因此，建立环保法庭的案件受理范围制度，应确定以一般的环境民事、刑事以及行政组成的私益案件和环境公益诉讼案件为受案范围，实现案件受理的专门化。

据此推测，在测区浅、中、深存在多个层次矿化活动，结合区域磁异常特征分析，深部可能存在较大规模的隐伏岩体或岩体突起。物探信息揭示这些条件均是成矿所必须具备的条件，同时地表见有毒砂、黄铁矿化，岩层夹具条带状、透镜状铅锌锑矿化、磁铁矿、铁闪锌矿及黄铁矿化体，均与磁、电异常反应的地质现象相吻合。通过高精度磁测和激电中梯测量及相关数据的处理，将浅、中、深三个层次的矿化体区分开来，反映了矿化体地下空间的赋存状况。说明两种物探方法综合分析对寻找隐伏、半隐伏接触交代矽卡岩矿体的有效性。

对于环境纠纷案件的诉讼审理方式的选择，环保法庭应该采取明确突出法院职权主义而以当事人主义为辅的诉讼模式，以此保障环境污染问题的司法解决机制的有效性。普通的司法审判程序中采取的是以当事人主义为主和职权主义为辅的审判模式，从而法院仅需依靠当事双方提供的证据与查明的事实进行裁判，在审判中当事人也有权自由撤诉、调解甚至和解。但是在环保法庭的审判中，由于环境纠纷案件常常具有复杂的因果关系，查清案件事实必须依靠法院的能动性，这必然地要求采取职权主义诉讼模式，而不能允许当事人随意撤诉，甚至调解都应受到限制。［19］其次环境纠纷案件大多数都会涉及到对环境公共利益的维护，而“当事人主义”反映的是当事人在诉讼过程中的自由，要不要诉讼以及如何诉讼、是否和解都是其权利，但其中证据的收集对于当事人开展诉讼行为的制约力度较大。这些因素都不利于环境纠纷案件的审理，而必须由法院发挥能动司法的主观性，一旦案件进入司法程序，就必须以职权主义模式展开诉讼。而从实践中的环保法庭的审理机制上也可以看出，法庭在审理中通常依职权收集证据，站在维护环境公共利益的角度上平衡诉讼双方的权利义务关系，不允许当事人自由撤诉甚至避免以调解方式结案，体现了职权主义审判模式的倾向。由于审判模式是具有连贯性的，从案件开始审理直至做出终审判决，环保法庭都应该始终保持职权主义的倾向，力图通过司法途径保障生态环境利益，维护人类社会生存发展所必需的良好环境基础。

四、结语

我国的环保法庭建设是对不断恶化的生态环境和公民日益重视环境权益社会现象的一种回应，解决环境纠纷、为公众创造美好的生活环境，是其设立和存在的根本意义。综观我国环保法庭将近30年的建设历史，其从依附于环保局等行政机关到最高院单独设立环境资源审判庭，走出了一条不断优化的发展之路。环保法庭的建设完全符合通过司法程序解决社会问题的发展趋势，当前立法机关应在立法或者释法上有所突破，明确建设环保法庭的法律依据，着力于加强审判队伍的专业化建设，提升环保法庭审判队伍的业务能力以利于通过司法力量保障生态环境，努力推进环保法庭案件的归口化并尤其注重接纳环境公益诉讼案件的受理，确立以职权主义为主的审判模式，促进环保法庭运行机制的完全成型，以在有序建设我国环保法庭的过程中始终保持正确的方向。

注释：

（1）本文“环保法庭”采广义论，指专门审判环境资源保护案件的审判机构，包括一般意义的环保审判庭、环保法庭、环保合议庭及环保巡回法庭等.

（2）中国环境资源审判（2016-2017）白皮书［EB/OL］.http://www.gold678.com/dy/A/2898341，2017-12-10.

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