领导干部不担当不作为现象治理研究

徐学福

当前领导干部不担当不作为现象突出，基层和广大群众对此反映强烈，这引起了中央高层的高度重视。在此我们就领导干部不担当不作为的诸多现象的产生原因及治理措施逐一作具体分析与探讨。

一、关于参与“集体决策”不认真、不负责问题

集体决策时，一般是分管者拿方案，一把手基本认可后安排上会。会上参与者一般都会心照不宣，大多采取附和的态度，似乎一把手定调的不会有错，即便错了，跟一般参与者的关系也不大，最多由一把手和分管领导去负责，并且“法不责众”，即使处理也比较宽松。这样有些人对参与“集体决策”就抱着很不认真、很不负责的态度。

造成这种情况的主要原因：一是认为一把手大权在握，如果得罪他，既不利于班子团结，也不利于自己的工作和晋升；二是认为对于提案者也不便得罪，况且决策实施结果好坏一般也与自己无关，所以便采取得过且过的态度。

我们认为解决这个问题的主要方法是：（1）实行提议方案记载制度。无论是什么提案、所有上会事项，都应先交至综合部门 (如办公室)作记载，再提请上会研究。如果被主要领导滞压或否定并由此带来严重损失，必须追究主要领导的主体责任。（2）严格落实“谁主张、谁负责”责任追究制度。按规范程序所作的集体决议，如有违规或不当，甚至造成了程度不同的损失，除了追究主要领导和分管领导的责任外，应仿效公司董事会议决议案追诉形式，根据会议详细记录，追究所有赞同者的责任，而会议记录证明在表决时曾表达过不同意见的人员，则可免除一切责任。（3）对因反对或弃权而延误工作者也应追责。如果有的领导同志因为害怕担责而一味地反对或弃权，造成好的决策不能通过，以致贻误时机、造成损失，事后也应该根据影响或损失大小给予责任追究。（4） “集体决定”的负面清单可作为考核、考察干部的重要依据。对于重要“集体决定”的生成情况，上级党委（党组）特别是组织、纪检、监察和绩效考核部门都应该无一挂漏加以科学评估。对于决策失误的“集体决定”，应列入到表达“同意”者的个人业绩负面清单，负面清单将在各人业绩考核和任用考察时进行公示。

二、关于目标任务层层分解、管理松懈的问题

目前各地方、各部门、各单位普遍实行了年度目标考核责任制，本来这是保证重点工作目标得以实现的好方法。但在实际操作中，除了目标责任设置不尽合理外，还存在着责任状层层分解、层层下达、层层传递乃至责任状“满天飞”的状况，其结果基层人员疲于应付上级的各种检查、考核以及材料报送工作。而一些基层单位的领导为了完成目标任务，不惜浮夸虚报、弄虚作假。这种上级简单粗暴以行政权力压制下级的状况，反映出有些行政机关的领导不担当不作为的工作态度，是典型的官僚主义、形式主义作风。

造成这种情况的主要原因：一是领导机关特别是领导干部习惯于“只抓大事”、不务实际，满足于“上传下达”的“中枢作用”；二是他们习惯于“甩包袱”、当“甩手掌柜”，凡事让下级领导和下级单位承担责任；三是有些上级部门把责任状当成了“万能药方”，以为只要责任状一签，什么工作都能落实到位，却不注重帮助基层落实责任、解决问题。

我们认为解决这个问题的主要方法是：（1）“一分部署九分落实”。应制订和完善领导干部岗位职责，确定责任分担、上下联动的具体要求，使各项工作有人担当、有人负责，真正做到踏石留印、抓铁有痕。（2）不困守责任目标。绩效目标留有余地的目的是鼓励各级干部干事创业，让各单位在面临重大应时应急任务时不只是困守硬性指标，而是能主动性地和开创性地进行工作。在年终考核的时候，“活性”业绩也要按一定权重纳入检查和计分范围。（3）对领导的考核既要重结果也要看过程。领导干部的述职，不仅要反映分管工作，还要反映自己怎么抓、怎么做、具体解决了哪些难题。

三、关于领导干部凡事对上请示、对下不敢管的问题

目前许多领导干部在实际工作中存在凡事对上请示、出事不敢管的现象，即每当工作中出现什么情况，无论自己能否解决，都习惯于向上级汇报，等候上级作出明确指示，而当单位内部人员出现问题时，也不敢出面管理，甚至设法帮其掩盖。

造成这种情况的主要原因：对上，表面看是尊重上级、懂得扩大化的“政治规矩”，实则是基于向上级推卸责任的不担当心理，认为只要上级同意了，出了问题自己也没有什么责任。对下，主要存在三种顾虑：一是害怕得罪人会影响到考核和晋升时群众对自己的评议；二是害怕自己有什么问题被他人掌握，严格管理有可能引火烧身；三是目前的绩效目标管理具有明显的“连坐”性特征，即一个人“犯事”会影响到整个单位的年度绩效目标奖乃至文明单位奖、综合治理奖等奖项的获取，这就会导致领导与群众之间“集体作假”、互相包庇。

我们认为解决这个问题的主要方法是：（1）敦促领导干部敢于担当、敢于作为。对于喜欢多请示、不作为和怕担当的领导干部不予重用，必要时将其改任为非领导职务或作调整和降职处理。（2）重实绩而轻印象。在干部任职考查和晋升考察时，不应该看重群众无事实依据的印象性意见，而应该更多关注实绩考量。（3）要关爱敢说真话、敢于担当的干部。对个性鲜明、坚持原则、敢抓敢管、不怕得罪人的干部，要客观公正地对待。要严肃查处诬告陷害行为，保护干部声誉，防止其被“污名化”。（4）改变目前绩效目标管理的“连坐”特征。一个单位有人出了事，可以追究主要负责人及相关负责人的责任，其他无关人员不应该同时受到牵连。在综合计分时，可以考虑把内部举报与外部发现相区别，即对外部发现违纪事项可以扣分，而对内部举报并及时查处事项不作扣分处理。

四、关于领导干部不勤跑基层、脱离实际问题

当前领导干部不勤跑基层、脱离实际、脱离群众的现象比较普遍。一方面，基层群众很少有机会接近他们、了解他们；另一方面，他们对基层状况的“了解”大多来自下级的汇报材料，许多重大决策、工作计划都来自下级请示方案，平时更缺少对具体工作的指导、督促、检查。

造成这种情况的主要原因：一是在反腐倡廉斗争高压态势下，有些领导干部为塑造廉政形象或避嫌，不想与基层和相关单位发生过多联系；二是中央“八项规定”出台后，他们跑基层不像过去那样“受待见”，因而跑基层热情不高；三是公车改革后，个人出行还存在“面子”和“票子”的考虑；四是当官享福的旧思想及官僚主义作风依旧存在，导致一些领导干部长期保持工作惰性。

我们认为解决这个问题的主要方法是：（1）建立领导干部下基层调研制度。上级组织应根据岗位职责的不同规定调研次数和目标，要求领导干部建立调研巡访工作台账。（2） 继续组织和扩大“电视问政”频率，并辅以“应知应会能力直考”，让领导干部多在公众面前红脸、冒汗甚至“出丑”，以此加大其查实情、做实事的压力。（3） 应把“业绩”与作为区别开来。考核干部时不应把下级干部群众的功绩全记在领导干部身上，而要看他到底干了什么、起了多少作用，不让高高在上、消极无为者贪功占便宜。

五、关于领导干部热衷眼前业绩、不求持续发展问题

社会治理是一个系统工程，必须照应工作的方方面面和可持续发展。但在实际工作中，有些领导干部短视行为突出，有的只习惯于做表面文章，对诸多“规定动作”走形式、走过场；有的即便做些具体事务，也不作长远考虑，偏好于“政绩工程”，忽视事关长远发展的战略问题。

造成这种情况的主要原因：一是拘泥于绩效目标的“硬任务”，应付监督与考核；二是由于领导干部都有一定任期，当感觉晋升无望或面临退休，有的同志对工作就持应付心态，对前任的遗留问题不予处理，对超出自身任职年限的事关可持续发展的基础性工作也缺乏热情与动力；三是由于“政绩工程”容易出干部，这就使得一些领导干部只顾眼前“台帐”而缺乏战略安排。

我们认为解决这个问题的主要方法是：（1）加大对“规定动作”的监督检查力度。凡“规定动作”都要有规定性指标和规范性检查，对于敷衍了事的领导干部必须问责。（2） “现官须履前政”应作为制度规范。凡前届党委（党组）和行政团队集体已形成的决定、跨届工程项目、已作出的承诺、未履行的合同等，继任者必须继续完成，以防止烂尾工程和失信于民等情况出现。（3）要分清“真作为”还是“假政绩”，更不能“一干掩百丑”。对那些急于求成、寅吃卯粮、弄虚作假、盲目举债做项目、搏眼球的，不仅不能重用，还要严格惩戒，以此引导领导干部强化“功成不必在我、功成必定有我”的担当。（4）严肃处理只想表现“政绩”而不顾长远和可持续发展的领导干部。领导干部在任期内对分管工作应有战略规划和长远安排。在其离任后，新任上级组织应到其原工作单位进行回察，回察情况应归档留存，作为未来干部任用考察依据之一。

六、关于领导干部害怕出错、不敢创新的问题

加强社会管理创新是党在新时代对领导干部素质的迫切要求，然而我们许多领导干部在实际工作中总在等政策、等指示，凡事按部就班、得过且过，缺少进取精神，不能开拓局面，害怕因为谋求创新发展而犯错误。

造成这种情况的主要原因：一是缺乏工作能力，个人素质达不到创新要求；二是只想当官作老爷，不想真正做事；三是缺少担当精神，似乎只要不出事，官位就能坐稳。

我们认为解决这个问题的主要方法是：（1）要大力教育引导。要教育引导干部担当作为、干事创业、锐意进取，着力增强干部适应新时代发展要求的能力，并理直气壮地为敢于创新、勇于担当的干部鼓劲，使其在其位、谋其政、干其事、求其效。（2）要建立容错机制为担当者撑腰。要按照习总书记“三个区分开来”的指示，把权力清单、责任清单、负面清单拟定出来，建立健全容错纠错机制，妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举“四个原则”，并结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响和挽回损失等“六个要件”，对干部的错误综合分析，弄清楚干部是出于公心还是缘于私利，是无心之失还是有心之过，是履行程序还是破坏规则，是遵纪守法还是违法乱纪。（3）始终坚持干部能上能下。要经常性、近距离、有原则地接触干部，坚持拓宽视野、优化来源，全方位、多角度、立体式考察干部，坚持好的干部标准，突出“五个过硬”，突出实践实干实效，大力选拔敢于创新、敢于担当、善于作为、实效突出的干部，并注重政治上鼓励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，而对那些不作为、乱作为而又不担当的领导干部，必须治庸问责，即根据具体情节该免职的免职、该调整的调整、该降职的降职，使能上能下成为一种常态。