PPP模式下我国基础设施建设研究

□刘 迪

PPP模式，指由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等主要工作并获得投资回报，而基础设施、公共服务价格以及质量监管则由政府部门负责，从而确保公共利益最大化。本文通过分析PPP模式的发展历程，借以具体的案例分析，探讨我国运用PPP模式进行基础设施建设过程中遇到的问题。

一、PPP模式在我国的发展历程

我国关于PPP模式的探讨也由来已久。早在上世纪九十年代，我国就开始研究BOT模式，并进行了相关实践。自2003年开始，全国各城市开始正式施行PPP模式，但也正是这个时候，失败案例开始不断出现。在2009年到2012年之间，由于城市化发展过快，导致鬼城、市政不配套等问题也在这一阶段中暴露出来，该模式的发展出现反复现象。

自2013年后，PPP模式在我国的发展趋于常态化。党的十八届三中全会上提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，为贯彻落实这一精神，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发（2014）60号），强调要“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营，通过特许经营等PPP方式鼓励社会资本投资城镇的供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目”。2015年5月19日，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的通知，标志着我国未来将在公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式，这一模式在我国上升到了前所未有的战略高度，并在全国范围内迅速推广。为此，国家财政部、发改委不断出台相关规定、指导意见，强调政府和社会资本合作模式的重要意义，希望加快PPP模式的推广之路。

从需求方面来看，根据《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，截止到2017年末，全国常住人口城镇化率达到58.5%，比上年末提高1.2个百分点，预计2020年将达到60%。高城镇化需要配套设施的快速跟进，但基础设施建设需要投资资金高达42亿元。如果仅凭地方政府依靠债务管理，根本无法承担，日后也会形成财政缺口，加重政府债务负担。在这种背景下，PPP模式被大量采用，并有望成为地方政府引入资金、清理债务的重要举措，但与之配套的资金管理机制也需要进一步完善。这也是我国接下来PPP模式的发展方向。

二、PPP模式在我国的实践案例

（一）北京地铁4号线

北京地铁四号线是第一个在城市轨道交通行业得到正式批复实施的PPP项目。项目分为A、B两个部分，A部分由北京市政府投资107亿元建设，B部分由北京京港地铁有限公司负责，此部分为PPP项目中的社会投资。值得一提的是，这个公司是由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司共同出资组建。按照约定，在项目竣工后，京港地铁有限公司可使用A项目的部分资产，并负责地铁线路的运营管理，同时拥有该线路三十年的特许经营权。三十年后，由市政府来接收B项目，过程全部为无偿转移。

作为PPP项目的成功案例，北京4号线的成功运营有三点经营值得借鉴。一是该项目建立了有效的政策保障体系。为保证项目的稳定进行，北京市政府出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策，成立了招商领导小组，这些举措均是为了让政府的角色转变顺利进行，让政府真正成为参与者和保障者。二是该项目后期对收益的分配安排也符合PPP项目的规定。为平衡社会投资和政府投资，4号线实施票价机制与客流机制，双机制并行策略。这一方法，既能提高北京市轨道交通的管理和服务效率，也能为社会投资人带来预期收益。三是完备的监管体系，使得项目从立项到实施，再到运营，处于透明化状态下，为其成功运营提供了基本保障。

（二）国家体育场项目融资

在我国实施的PPP项目，并不是每一个都是成功的。例如，我国国家体育场——“鸟巢”。政府投资由北京市国有资产经营有限公司负责，而社会投资则是交给了由中信集团、城建集团、金州控股集团三家组成的中信联合体。双方共同负责体育场的设计、投融资、建设、运营和移交。但在实施过程中，中信联合体放弃了特许经营权，以获得股东身份，这一转变基本宣告此次PPP项目的失败。

“鸟巢”项目的失败归根结底是该项目并未按照常规PPP模式的步骤进行，同时国内仍未形成合适此类项目的发展环境。首先，项目的招标流程不符合PPP项目要求。本应该由双方共同达成的协议，市政府在招标前就选定了设计方案，这导致体育场的后期运营无法得到保障，也限制了公司在赛后对“鸟巢”商业效率的最大化。第二，中标公司的后期运营能力不强。这点在招标过程中就有所体现，北京市政府过于注重融资能力，不考虑赛后运营管理能力，而中信联合体内部缺少利益协调机制。第三，分红方式双方并未达成一致约定。具体来看，运营方在以后三十年的运营期内，要为北京市政府投入的二十亿元折旧额买单，根本无法实现分红。尽管后期政府收回了经营权，使得现金流保持平衡，但这一行为违背了PPP项目的要求，不利于以后此类项目的推广。

三、PPP模式实践中存在的问题

（一）选取项目不合理

许多政府仅仅以融资为目的，选取的基础设施建设没有大量收益，使得社会投资方无利可图。还有一些地方政府为了吸引社会投资，不断在同一个方面新立项目，使得项目价值重复，造成社会资源的浪费，产生项目风险。如在杭州湾上就有两座大桥，相隔仅50公里左右，形成了项目与项目之间内部竞争的局面。这正是因为当地政府对项目的高资金回报率不满。这样充满了重复性的投资，不但没有减少政府财政的支出，还导致政府后续回购的压力，形成中长期政府债务风险。这正是因为许多政府部门只看到了眼前利益，没有长远考虑。

（二）后期市场化运营环节不配套

目前我国很多PPP项目只看重前期运作，即项目建设，而不考虑后期运营。这就导致项目后期无法带来经济效益，更无法谈及金融创新。而真正的PPP模式有一大特点就是实现私人企业与政府部门的双盈利模式。同时PPP模式强调在整个项目的生命周期中注入社会资本，甚至更强调社会资本的后期运营管理环节。“鸟巢”失败的事例中，政府部门就是因为选择了资金实力雄厚的施工方作为社会资本方，但忽略了其缺少PPP模式中最重要的后期项目运营管理的经验，难以实现有效运营。

（三）法律约束不稳定

截止目前为止，我国还未出台相关法律来约束PPP模式。这就导致了项目容易出现法律变更风险，比如因为法律或规定的采纳、颁布、修订、重新诠释，导致项目的合法性、市场需求、产品服务收费、合同协议的有效性等因素发生较大变化，影响项目的实施，甚至导致项目的中止和失败。尤其是目前我国PPP项目设计的法律法规很多，而且大多PPP项目还处于初级阶段。比如，江苏某污水处理厂原计划采用BOT融资模式，但是在2002年9月政府又出台了一项《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，这就使得项目公司迫于无奈，需要与政府进行新一轮的谈判，期间耗费了大量成本。

四、我国PPP模式的推广运营策略

（一）尽快PPP法律法规体系建设

政府应当明确，完善的PPP模式是一种新型公私合作模式，这一模式要求高度的法治化和规范化。一个成功的PPP项目，需要有完善的法律条文和政策来保证项目的每一个环节都能做到有法可依、有章可循、有条不紊。建立一整套完善的法律法规促使我国的PPP项目能够与国际接轨，这是以后此类项目顺利开展的一个重要前提。PPP项目管理条例基本框架的核心部分在于具体操作方面应明确规范。

（二）政府部门的契约精神要强化

当然，仅仅有法律法规体系的保障是不够的，PPP项目的完成还需要建立契约精神。这里的契约精神实际上是其置身于政府与非政府主体合作的经济行为中所强调的自由、平等、互利、理性原则。政府部门应建立完善的契约制度，对每一环节的职责进行明确规定，并且应明确政府部门违约时的惩罚判定依据与惩罚措施。PPP模式作为一种制度供给的创新，其基础在于较高的法治化水平，契约精神与商业文化并存，这样才能让这种新型合作模式更加广泛的发展。同时，参与者必须清醒认识PPP在带来巨大收益机会的同时所带来的挑战与风险，各级政府需要加强自身的制度约束，提高对契约精神和契约约束力的认同，引导全社会培育契约精神。

（三）健全识别PPP项目融资风险和制定风险分担机制

英国、加拿大等国家的成功经验表明，PPP项目的核心在于风险分担。在一个PPP项目中，投资者最关心如何规避风险，只有将风险分担才能吸引资金到基础建设中，从而才能实现自身利润的最大化。现阶段来看，PPP项目面临着许多的风险，包括不可抗力风险和一般风险。要保证PPP项目的顺利实施，要求政府可以根据具体项目进行具体分析，加强对风险的识别，制定对各方都公平的风险分担机制，从而确保PPP项目的顺利进行。