浅析公共服务民营化

雷慧杰

（长江大学马克思主义学院，湖北荆州 434023）

20世纪70年代，西方国家掀起了变革的浪潮，我们把它称之为“新公共管理运动”，民营化在这场改革中引领了一股国际性的潮流，它切实有效地提高了政府在提供公共服务方面的效率和质量。我国在20世纪90年代末在公共服务领域推广民营化，经过20多年的发展，也取得了不少的成绩，2016年2月国务院通过《全国社会保障基金条例（草案）》，明确指出鼓励通过PPP、政府购买服务、慈善捐赠、志愿服务等方式，吸引更多社会力量参与特困人员救助供养。我国在大力鼓励推动公共服务民营化的发展，将更好地服务于经济社会发展的需要。

一、公共服务民营化的概念

公共服务民营化是20世纪80年代以来西方国家改革的一个基本价值取向，弄清相关的概念是对其进行深入了解的前提条件。

（一）民营化

关于民营化的概念存在着很多的争议和分歧。民营化一词最早是由美国管理学家彼得·德鲁克在1969年提出，但他并没有对民营化这一概念进行详细的论述。James·Sundqusit是较早界定民营化涵义的学者之一，他有针对性地提出了“真民营化”和“假民营化”的概念，认为“真民营化”意味着在民营化的过程中政府的责任并没有转移，而只是通过转移民间功能所表现出来的绩效；而且，“真民营化”只不过是政府角色的减少而已，它并不会导致政府角色的消失。[1]（P.9）所以，公共服务民营化要取得良好的效果，不得不建立在一个政府职能健全的前提上。萨瓦斯（E·S·Savas）从两个层次来理解：首先是作为公共服务提供机制的民营化，从广义上说，民营化更多的依靠民间机构，社会组织，更少依赖政府来满足公众需要，从狭义上说，民营化是指一种政策，意味着政府不再一味的支持国有企业，更多的从国有企业撤资、放松管制、鼓励更多的民营企业参与公共服务的提供；其次民营化是一种新的治理模式和公共部门哲学，民营化最显著的特征是将市场机制引入到政治领域，减少政府的作用，增加其他社会机构的作用，民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。[1]（P.21）上述众多的关于民营化的概念，都有一个核心的观点：那就是公共部门把原来所拥有的职能向私人部门的转移，从而改善公共部门的效益。

（二）公共服务民营化

综上所述，我们能够给公共服务民营化一个准确的定义：它是指在公共服务或公共产品的供应中引入市场化的机制，使私人部门加入公共服务或公共产品的提供，以提高服务质量和水平。之前的公共服务完全由政府部门垄断，公共服务领域内几乎不涉及私人部门，因为有了市场的参与，公共服务的公共性就难以保证，而公共服务民营化把市场的一些理念和私人部门的管理经验都运用其中，这是一种新的变革：首先，“有形的手”（政府）和“无形的手”（市场）共同合作，私人部门也可以参与其中，打破政府部门的垄断，实现二者的良性互动，这就是一种创新；其次，把企业的先进管理经验引进到政府部门，使传统的官僚制政府重新焕发活力；最后，政府部门把一些原来由自己负责的工作交于社会去做，从繁琐的事务中解脱出来，就在另一个方面优化政府部门的职能。

二、公共服务民营化的背景

公共服务民营化发展成为一种潮流趋势有客观因素存在，当然也有主观原因。

（一）市场经济的决定作用

市场经济是一种由市场机制来分配社会资源的经济体制或经济运行方式。在自由经济时期，政府始终扮演着“守夜人”的角色，听任市场这只“无形的手”来调节社会资源的配置；20世纪30年代爆发了经济危机，一度陷入大萧条时期，凯恩斯所提倡的政府干预社会的模式被普遍的运用，“无形的手”被“有形的手”所取代；20世纪70年代，西方国家陷入滞胀危机，结果导致经济严重下滑，这时他们开始了大刀阔斧地变革，在英国以撒切尔夫人上台为开端，主张“小而美的政府”，美国则以戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府——企业家精神如何改革着政府》为代表，主张“企业化的政府”所具备的10项原则。正如布坎南所说的，政府自身也不是万能的，其行为也有着内在的局限性，正如市场失灵一样政府同样也会失灵，市场处理不好的问题，政府也未必能够做好，这就是政府失灵，也就是说公共部门在提供公共服务的时候是趋于浪费的，效率低下，支出成本过高，结果导致了资源的浪费，所以才更加突出市场经济这只“无形的手”的重要性。党的十八届三中全会指出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，这就肯定了市场经济的决定性作用，也构成了推广公共服务民营化的一个要素。

（二）政府职能的转变

政府职能是政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。

我们头脑中的政府应该是一个事事都管，事事都干的一种形象，然而随着政治、经济、社会环境的变动，政府职能也需要不断的转变。现代西方发达国家政府改革的重点是对政府职能的重新定位，20世纪80年代的新公共管理运动，政府就从大量繁琐的社会事务中摆脱出来，将这些职能交还给社会，由社会组织或中介组织去承担相应的职能，政府则做好“掌舵”的角色，从“企业型的政府”再到“政府再造”，西方国家对政府职能的转变一直在不懈的探求。党的十八届三中全会指出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。所以在市场化的背景下，政府的角色比以往显得更加重要，今天，由传统的方式提供公共服务已经日益不能满足经济和社会发展的需要，政府优化职能的途径是通过民营化，将公共部门所承担的职能交给社会和市场，以转变自己的职能。

（三）政府的财政压力巨大

西方国家在二战后实行了福利国家的政策，加大了社会福利和社会保障，所以，政府的职能也在不断的扩大、变化，不仅包括基础设施和公共设施，还包括大量的医疗、教育、就业、济贫、社区服务等各种社会福利和社会保障功能，政府成了一个无所不包、无所不干的社会大管家，跟苏联的计划经济有点相似，政府完全掌握着社会的方方面面，同样也造就了一个力不从心政府，更成了一个吃力不讨好的政府。由于政府职能的不断扩张和分化，其结果是规模不断膨胀，财政压力剧增，同样由于规模庞大，致使管理失调，形成了官僚主义和办事的低效率，这样政府的形象就受到损失，导致政府的信任危机和管理危机。正是在这种情况下，在行政改革中才鼎力推行公共服务民营化成为一种趋势。

（四）居民对公共服务需求的变化

这种需求变化一方面是人们逐渐减少对部分公共产品或公共服务的依赖，另一方面也不断追求公共服务的个性化，不再千篇一律，换言之，人们现在更喜欢以自己的方式来享受公共服务。随着市场经济的发展，福利国家在市场力量的冲击下日渐下滑，市场力量正在改变福利构成要素的供需条件，消费者对公共物品和服务的支付能力不断提高，他们对这些服务的需求超出了政府所提供的能力范围之外，而这正是私人部门通过市场机制提供的，换而言之，经济的发展正在改变人们对传统的政府提供公共服务的方式，反而是更喜欢以民营化的方式来提供公共服务。

三、公共服务民营化的优缺点

公共服务民营化有其本身的优势，当然有利就有弊，它在带来巨大收益的同时也有一定的风险。

（一）公共服务民营化的优点

在公共服务范畴引入民营化的方式，不仅对于政府部门而且私人部门都有着巨大的优势。第一，充分发挥市场机制的效能。传统方式下政府垄断着公共服务的生产与提供，政府有着双重身份，在公私合作下，允许社会私人资本的介入打破了传统的提供公共服务的形式，也就把市场经济的一些办法引入到公共服务领域，使其可以在公共服务领域发挥市场经济的作用。第二，提高公共服务的质量。因为在公共服务中引入了市场机制，有市场必然会有竞争，这样就会使公共服务的提供者提高公共服务的质量以吸引更多的消费者，达到利益的最大化。第三，风险共担，利益共享。政府部门与私人部门合作提供公共服务，一方面把因由政府承当的风险转移到私人部门，降低政府部门的风险，另一方面可以优势互补，到达双方利益的最大化，从而实现双赢。第四，减轻政府的财政负担。原来在公共服务领域完全由政府部门出资建设，政府部门的财政压力巨大，民营化使原来一部分由政府来提供的公共服务分担给社会提供，政府的财政负担能够得到缓解，把资金投入到其他领域。第五，优化政府职能。政府由“划桨者”向“掌舵者”的转变就说明政府在不断的转变职能，政府由原来的事事躬亲到把职能转移给社会来承担，这就表明政府在不断地优化职能，以提供更好的公共服务。

（二）公共服务民营化的缺点

1.造成经济性损失

经济性损失是指公共服务民营化导致国有资产的损失，它可以直接表现为政府财政的损失，也可以表现为国有企业的亏损，最终，公众利益受到损害，也远离公共事务管理的公共性出发点。[1]（P.87）民营化，它以效率（经济效率与管理效率）为基本出发点，然而民营化的开展极易脱离最初的宗旨，有可能最后政府部门和私人部门达到了双赢，但是应该保值增值的国有资产却在民营化中悄无声息的折损。

2.导致公平性的损失

公共服务是我们生活中不可缺少、不能代替的必需品，因此，“公共性”是公共服务首先要考虑的，传统意义上我们为了追求效率而忽视社会公平公正，但现在要两者兼顾，既要效率又要公平公正。一般来说公共服务是由政府部门垄断的，是一对一的供求关系，然而在市场经济条件下，这种单一的供求方式就被打破：一是生产者以利益最大化为为最终目的，那些收益欠佳但又不能不提供的服务，很大程度上会以消极的态度对待；二是就消费者而言，任何人都是一个独立的个体，有自己的理性和个性，可以选择享受这个服务或者不消费，还可以选择享受更高级的服务，但对于那些家庭支付能力一般的来说，是没有选择的机会的，这样就剥夺了一些选择权，就不能保证它的公正性，所以必须从制度上保证它的“公共性”。

3.滋生腐败和垄断问题

公共选择理论认为：政府在管理过程中出现的一系列腐败问题，实质在于政府工作人员也具备“经济人”的特性，寻求本身利益的最大化特性没有改变，其趋利避害的本质也不会随着时间的增加而减少，但是公共部门在管理中必然会受到一定的道德标准和制度规章的束缚，相对而言市场则欠缺这种制度规范。民营化不一定会滋生腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中发生腐败的概率就逐渐上升了。因此有学者指出，民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生。[2]（P.70）企业在以较低的价格获得特许经营权后，政府则从中获利，如果企业以交给的成本获得特许权，那么为了回收成本，就会以较高的价钱提供公共服务，则公共利益就会受损。企业获得特许经营权后，这个方面的公共服务就由它来提供，其他的企业就不能提供这种服务，相应也就具有了垄断的性质。

4.造成责任的缺失

一些地方在公共服务民营化的过程中，往往注重是如何处理眼前的财政困难，没有考虑长远的利益，这样财政压力是解决了，而实际上公共责任却无人承担，这必然会导致公私部门责任不分，政府在民众中的公信力下降，最终损失的还是最广大人民的公共利益。所以在民营化之后政府不应该认为自己已经把公共服务的责任都交于私人部门来承担，政府也承担相应责任，同时还应该做好相应的监督工作，公共服务可以民营化，然而公共责任不能随意市场化。

四、公共服务民营化有效应用的几点思考

公共服务民营化的有效应用是多方共同参与的结果，不单要发挥政府和市场的功用，还要重视非政府组织的作用。

（一）重新定位政府职能

政府在公共服务民营化过程中扮演着重要的角色，既是参与者、管理者，也是监督者，我国在计划经济时期，政府包办一切社会事务，扮演着无所不在，无所不能的角色，然而随着社会经济的发展，政府在一些方面也不是全能的，显得稍稍力不从心，所以政府的职能也是有限的，这个限度表现在三个方面：首先政府假设不具备负责某些社会事务的才能，最好不要干涉；其次假如政府、市场、社会组织有相同的调节才干，应该有一个成本和效益的分析，谁的效益高就由谁来承担；最后如果政府、市场、社会组织在技术方面都可以负责此事，同等经济条件先也能以较低的成本满足需求，那么谁更契合法律法规和社会公允的要求，就由谁来承当，这也是现在西方国家所追求的“有限行政”。所以政府在公共服务民营化过程中应该重新定位自己的职能，回到“掌舵”的位置，最重要的是制定相关的法律法规以保证民营化“公共性”的前提。

（二）发挥市场的作用

市场经济经历几百年的发展，已经臻于成熟，公共服务民营化的发展离不开完善的市场，萨缪尔森·诺德豪斯曾指出：“没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”，所以完善的市场是推动公共服务民营化的前提，这些已经被实践所证明。市场也不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在缺陷，市场也有失灵的时候，但是这也不能代表政府可以完全干预市场，政府和市场一样都会有失灵的时候，这是一种客观存在，关键是在于充分施展市场才能的同时，正确把握政府调节的力度和范围，有效的发挥政府的作用。政府作为提供公共服务的惟一主体，应该在公共服务中适当引入市场机制，利用市场的优势弥补政府某些方面的不足。

（三）重视非政府组织的作用

非政府组织是指那些独立于政府和企业之外的不以营利为目的的各类社会组织。[3]（P.290）当政府和市场都存在着失灵的时候，非政府组织的作用便凸显出来，非政府组织在促成政府职能转变、规范和培育市场、推进企业经营机制的转换发挥着巨大的作用，将非政府组织引入到公共服务的提供与生产中，政府在承担社会公共事务方面的责任可以分担出去一部分。公共服务民营化的发展不仅要有发育良好的市场，也需要非政府组织的帮助和支持，中国第三部门尚处在起步阶段，其应有的功能作用还远未发挥出来，这必将会影响和制约中国公共服务民营化的开展，所以要重视发扬非政府组织在民营化中的作用。

总而言之，公共服务民营化在西方国家不断改革中已经趋于成熟，理论和实践证明民营化有利于改善和改进公共服务的质量和效率，是一种有效的提供公共服务的模式，我们能够借鉴西方国家民营化的实际经验教训，但也不是放之四海而皆准的准绳，不能不思考而全盘吸收，要取其精髓去其糟粕，秉着实事求是一切从实际出发的态度，结合我国的具体国情，探究适宜我国发展的民营化之路。不久的未来，公共服务民营化将继续深化、制度化、规范化，公众将会享受到高质量又具备个性化的公共服务。

[1]陈干全.公共服务民营化及其政府管理研究[M].安徽：安徽大学出版社，2007.

[2]王乐夫.陈干全.我国政府公共服务民营化存在问题分析一以公共性为研究视角[J].学术研究，2004， （3）.

[3]黎民.公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2011.