“双千计划”实施效果研究——以公安院校教师基层挂职为视角

□樊卫国

(山西警察学院,山西 太原 030401)

公安教育离不开公安教学,公安教学是公安教育的支撑,尤其是学历教育。公安教学要凸显实践性和操作性,离开公安实际的公安教学就是空洞的纸上谈兵。所以承担公安教学的教师应当有计划地定期深入基层公安机关进行调研,以保证教学不脱离实际,教学服务于实践。

以往公安院校的教师也有走基层的经历,比如带队实习、讲课、基层调研、实践锻炼等,这些活动也能了解一些公安基层工作,但都是蜻蜓点水、走马观花。“双千计划”弥补了这些活动的不足,真正做到了制度保障、机制完善、运行通畅、效果明显。

笔者有幸参加了2016——2017年的“双千计划”,对公安院校教师到基层公安机关挂职的实施有一些感官的认识。通过相关调查,现就“双千计划”中公安院校教师到基层公安机关挂职的实施效果进行初浅的分析研究。

一、“双千计划”中教师到基层挂职的成效

2011年12月教育部、中央政法委颁发了《关于实施卓越法律人才培养计划的若干意见》,2013年7月教育部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于实施高等学校与法律事务部门人员互聘“双千计划”的通知》,[1]即在2013年——2017年期间选聘1000名左右的高校法学专业骨干教师,到法律实务部门兼职或挂职,参与法律实务工作;选聘1000名左右有较高理论水平和丰富实践经验的法律事务部门的专家到高校兼职或者挂职任教。2015年3月,公安部印发了《关于实施全国公安院校与公安业务部门人员互派“双千计划”的通知》(以下简称《通知》)。这就是业内人士常说的“一个意见、两个通知”。根据《通知》精神,全国各地公安院校积极响应,据不完全统计,目前公安院校派出挂职锻炼的教师已逾千人,并取得了良好的效果。

(一)提供了理论联系实际的平台

我国的公安院校虽然强调和注重实践教学,但就教育培训内容而言,却都不同程度地存在着与实际工作脱节的现象,对于新技能、新方法以及民警急需解决的实际问题未能及时了解和研究,课程设置依然难以跨越普通院校课程设置的束缚,这些因素的存在导致学生学习积极性不高,影响了学生知识、能力、素质的提升。[1]

公安专业教师常常被诟病只懂理论,不通实务。许多教师不关注社会,不参与公安实践,不了解公安工作新政策,因而授课内容陈旧,授课形式单一,十分不利于公安教学。虽然公安院校正在完善“教学练战”一体化的人才培养模式,但教什么、怎样学、如何练、能不能战等仍缺乏科学合理的实施方案。

“双千计划”中挂职教师有相对稳定的职务安排,具备充裕的时间和空间,有利于全面了解公安一线的客观实际和需求。比如:公安业务有哪些新政策、新制度、新理念,需要什么样的人才,哪些技术技能欠缺,哪些业务手段落后,哪些技术被淘汰,有哪些先进的设备和技术等等。这样,返岗后有针对性地修订人才培养方案,调整教学内容,改进教学方法,建议引进先进的技术设备,淘汰落后的实训项目,宣传符合时代潮流的公安实务理念,有针对性地培养公安一线急需的高级应用型人才。

所以说,“双千计划”中公安业务教师基层挂职,搭建了专业教师理论联系实际的平台。

(二)构建了校局合作的桥梁

校局合作是指公安类院校为谋求自身发展,实现与市场接轨,大力提高技能型人才培养质量,有针对性地采取一系列措施,充分利用自身优势与公安机关实现资源共享、利益共赢的工作方式。[2]校局合作模式多样化,一般是公安院校与公安机关通过合同确立的一种互动共赢方式,运行机制相对复杂。

“双千计划”教师挂职期限一般在一到两年之间,在体验公安机关生活和业务工作的同时,也能为基层公安机关提供相关的服务,比如理论指导、培训讲课、专题讲座、与院校沟通提供技术支持(鉴定、测谎等)。这种合作互利是挂职教师个体与公安机关或某业务部门之间的共赢,无形中建立一种人脉关系,这种关系长期保持,将会为校局合作提供一种快捷、简便渠道。一方面,公安机关需要业务咨询或提供理论帮助,民警培训需要专业教师授课,某些重大疑难案件需要专业教师参与研判,一些刑事案件需要科学技术鉴定、测谎的支持,民警需要进行心理咨询和心理治疗等,这时公安机关往往会通过与在本机关挂过职的教师取得联系,为基层公安机关提供相应的帮助。另一方面,当院校与专业系部要派学生实习或见习,需要到基层进行专题调研,需要与基层合作完成科研项目,需要聘任兼职教师,需要邀请一线民警进行专题讲座等,可以由挂职教师出面与基层协调联系,无形中简便了程序,提高了办事效率。可见“双千计划”构建了校局合作的桥梁。

(三)丰富了教学和科研的资源库

刑事案件和治安案件的发案,在某一特定的地区都有一定的规律性,且以一年四季为一个周期。“双千计划”教师挂职期限一般在一年以上,正好经历一个周期,这就有利于全面收集各种案件资料,发现和研究案件规律。在为当地公安机关提供决策服务的同时,更主要的是将收集的案例资料运用于教学工作,为充实教学内容、改革教学方法、提升教学效果获得了一手资料。

与此同时,挂职教师可以开展其它相关的专题调研,比如:公安队伍建设状况调查、基层公安机关人才需求调查、公安院校毕业学生状况跟踪调查、挂职所在地社会治安状况调查、技术设备及更新状况调查、各种各类案件发案率调查、基层派出所工作状况调查、公检法合作办案状况调查等,这些调查结果对明确院校人才培养方向、开展科学研究有着积极的推动作用。

以内陆某省警察学院为例,2016到2017年,返岗的教师共带回各种完整的案例200多个,各种专题调研报告20余份。提供给教务部门后,经过筛选分类存档,成为不同业务系部教学的共享资源,为充实教学内容、开展科学研究提供了鲜活的资源。

二、“双千计划”实施中存在的问题

(一)选派环节把握不够严谨

根据《通知》精神,公安院校应当结合院校发展、专业建设需求选派政治思想过硬、业务能力较强、具有一定科学研究能力的骨干教师,经过岗前培训,到基层公安机关挂职。而在实际操作中,部分院校遴选机制几乎缺失,在选派环节上把关不严,人员选派随意。有的采取自愿报名;有的将指标分配到系部,由部门随意指定;有的将长期无教学任务的教师派出;有的派出非教师序列人员;更有甚者,将公认的平时难以管理的教师“下放”。这种以完成任务的方式选派双千教师的做法形成了错误的导向,挫伤了部分教师的挂职积极性,出现了某些教师“公派休养”的不正常现象,这无疑是没有真正理解和贯彻《通知》的精神实质,从源头上扭曲了“双千计划”的本来意义。

(二)岗前培训不到位

应当通过岗前培训,使每位挂职教师深刻领会“一个意见、两个通知”的精神,明确“双千计划”的性质、意义、运行机制、目标任务、考核办法和制度保障等,使每一位挂职教师真正理解“双千计划”的实质,并制定自己的工作目标,以便尽快进入工作状态。大多公安院校对挂职教师进行了岗前培训,但也有部分公安院校只是欢送式地提出一些希望和要求,使得部分挂职教师没有理解“双千计划”的精神实质,盲目选岗,匆忙上岗,疲于应付,不能及时进入实质性的工作状态,更有甚者报个到即离岗,使“双千计划”流于形式。

(三)聘用的公安业务部门重视不够

理想的交流机制应是“双千计划”参与人员与挂职单位之间拥有充分而广泛的沟通,形成相互学习的共同体。[3]但由于部分公安院校与受派的公安机关前置沟通不到位,没有引起聘用单位的高度重视。调查显示,大多数受派单位不了解“双千计划”的精神,在生活安置、岗位确定和工作安排上存在随意性,甚至当做一种负担。以地市公安局为例,一般只有地市一级公安机关政治部门的相关负责人皮毛地了解“双千计划”的精神。而当挂职教师选岗后,县一级公安机关或专业职能部门往往被动接受,某些受派的公安部门把挂职教师当作“临时工”,放任管理,致使挂职教师无法进入工作状态实现双千目标,完成挂职任务。

(四)评价考核机制不健全

笔者了解了部分省份公安院校“双千计划”对挂职教师的评价考核办法,大都以受派单位考勤报表和挂职结束时的鉴定意见为考核标准,没有具体量化的考核体系,也没有受众(同事、群众、案件当事人)评价。而聘用单位的评价多溢美之词,有流于形式之风险,自我评价缺乏具体的评价标准,不具客观性,也难有说服力。可见,缺乏科学合理的评价考核办法,而现有的评价考核机制无法发挥全面客观评价考核“双千计划”挂职教师业绩的功能。[3]

三、“双千计划”的未来发展之思考

一种创新制度的实施往往需要试运行,需要磨合。“双千计划”取得的成效有目共睹,暴露的问题也显而易见,要不要续存是当下亟需思考的问题。笔者认为,“双千计划”顺应了公安教育发展的潮流,具备了继续实施的必要条件,续存和发展已成为一种必然,关键是怎样优化完善的问题。

(一)建立公安院校与公安业务部门人员互派的长效机制

“双千计划”看似是一个具有时间局限和人数定额的短期行为,也就是说三到五年互派人员数额到达2000也就标志着这一制度的终止,但这绝不是决策者的初衷,而是引领教育理论与实践相结合的一种新的探索路径。至于以后这种制度被冠以什么样的称谓并不重要,重要的是坚持这种改革的理念和运行模式,实现卓越公安人才培养目标才是“双千计划”的真正目的所在。

建议公安部相关部门组织召开一次全国性的专题工作会议,总结“双千计划”实施中成功的经验和存在的问题,制定和完善相关制度,部署今后公安院校与公安业务部门人员互派的工作。各省、市公安决策部门结合本地的实际情况,制定相应的工作方案和实施办法,推进“双千计划”的良性发展。各级各地公安院校应当以“双千计划”为契机,在公安决策部门的支持下,与各级公安业务部门建立人员互派的长效机制,在人员遴选、岗前培训、目标任务、权利义务、保障体系和评价考核方面形成更加成熟的方案,确保互派制度的有效运行。

(二)完善和优化公安院校业务教师基层挂职的制度

“双千计划”已有的经验证明,院校和公安业务部门重视、选派的业务教师责任心强、挂职岗位合理是挂职锻炼成功的必要保障。笔者结合公安院校已有的相关制度和规定,在调查研究基础上,着眼于“双千计划”未来发展,提出一些改进和完善的建议。

1.扩大公安业务教师挂职的责任主体

根据我国干部任命制度的相关规定,县级公安局副局长一级的任命必须由地方组织部门考察任命,申请和任命过程有难度且程序复杂;教师挂职期间的经费开支虽然不会很多,但由于不是在编人员,公安机关在上报财政部门时往往要进行解释和变通,不能名正言顺地执行财政开支。针对以上问题,如果能通过公安决策部门出面协调,把各级地方组织部门和财政部门纳入到“双千计划”的责任主体中,将对教师挂职的职务安排、业务开展和经费保障起到积极有效的推动作用。

2.细化挂职教师的遴选机制

选择挂职教师应当充分考虑院校的发展、专业建设和人才培养的需要,同时应当注重考虑政治思想过硬、有高度责任心、业务能力强、具有一定科学研究能力、心理健康等方面因素。挂职教师上岗之前要进行统一培训,使之明确权利义务、目标任务、组织纪律等,必要时与院校签订协议,保证挂职的有效进行,使挂职锻炼发挥其最好的社会效应和最大价值。

3.合理选择挂职岗位

挂职教师被派到公安机关管理部门(地市公安机关政治部)之后,在选择岗位上有一定的自主权,这时,应当首先考虑业务量大、实战机会多的岗位。比如,地市公安机关的业务支队,它统领全市各直属分局、各县市公安局的相关业务工作,有机会接触一些重大疑难案件,便于获取大量宝贵的第一手资料。再比如,选择直属分局或县级公安局时,应当考虑该局所管辖范围的治安状况和业务工作量大小,是否能在有限的时间内参与更多的实战机会。

4.完善评价考核体系

评价和考核是完成某项事业的激励体系,制度设计中应考虑在评价考核过程中将权利义务能有效明确的规划。应当明确、细化评价体系,完善考核办法,绝不是对挂职教师的管、卡、压,而真正的目的是使挂职教师珍惜难得的机会,利用有限的时间实现“双千计划”的最大价值。除了必要的考勤制度和完成挂职后的总结汇报,聘用单位的鉴定意见,公安院校相关部门应当与公安业务部门保持常态化信息沟通,以便完成挂职的过程评价与考核。同时,公安院校还可以采取不定期巡查的方式进行暗访调查,通过与挂职教师的单位领导、同事、相关群众、涉及到的案件当事人接触的方式,从德、能、勤、绩几个方面获取评价信息,最后结合过程考核的结果和挂职教师完成目标量化的材料,形成综合考核结果。

5.健全必要的经费保障制度

“双千计划”中,教师到基层挂职,大都是异地执行,难免因为处理家庭事务及所在院校急需本人出面解决的某些问题,而往返就会产生一定的费用。从人性化的角度出发,公安院校应当考虑给予适当的经费补贴。比如山西警察学院相关规定的完善过程是:“双千计划”第一年,教师没有任何补助;第二年,出台了按出勤情况计算,每位教师每日补助100元的规定;第三年,在给予补助的同时,每位教师每月可报销两次往返费用。这样,解决了教师的后顾之忧,激励了挂职教师的工作热情。

怎样健全必要的经费保障制度,有待“双千计划”责任主体共同协商解决。

就公安教育而言,“双千计划”与“校局合作”不谋而合,或者说,“双千计划”开辟了一条“校局合作”的新路径。因此,“双千计划”的未来走向应当引起公安教育决策者和参与者的广泛关注。